114 地方特考三等 一般民政類科 地方政府與政治 考古題詳解

核心觀念

本題考的是中央與地方之間，如何依事務性質分配權力。作答時要先說明「中央集權制」「地方分權制」「均權制」各自的劃分原則，再比較它們對中央與地方權限配置、治理效果及適用情形的差異。

以命題當年（民國 114 年）法規為準，我國憲法第十章第 107 條至第 111 條規定中央與地方權限：第 107 條列舉中央立法並執行事項；第 108 條列舉中央立法事項；第 110 條規定縣立法並執行事項；第 111 條則以事務性質作為未列舉事項的分配依據。省自治事項已依憲法增修條文第 9 條停止適用。此一制度以均權原則為核心。地方制度法第 18 條至第 20 條並列直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）的自治事項。

解題方法

採「權限集中程度」作為比較軸線：先看權力主要集中在哪一級政府，再看地方是否具有自主處理地方事務的權限，最後說明我國制度如何依事務性質分配權限。須區分「地方分權」與「均權」：地方分權著重地方自治與自主；均權則依事務的全國性或地方性分配權限，並保留中央與地方分別處理其所屬事務的空間。

各種權力劃分形式

一、中央集權制

中央集權制係將國家主要權力集中於中央政府，地方政府多為中央的行政機關或派出機關，依中央命令執行任務。地方首長及重要官員通常由中央任命，地方缺乏獨立的立法權、財政權與人事自主權。

其優點是政策容易統一，便於集中資源及推動全國性事務；缺點是決策層級較遠，較難回應各地差異，也可能造成中央負擔過重、地方缺乏積極性。此制適合強調國家統一及迅速動員的情境，但若過度集中，容易降低地方治理效能。

二、地方分權制

地方分權制係將相當程度的自治權交由地方政府，使地方得依其區域需要處理地方事務。地方政府通常具有民選的地方首長及民意機關，並在法律範圍內享有自治立法、行政執行、財政運用等權限。

其優點是地方較能掌握居民需求，政策具有因地制宜的彈性，也能透過地方選舉與議會監督落實民主參與；

核心觀念

行政區劃是依國家治理與地方自治的需要，將國土劃分為不同範圍與層級的行政區域，並據以配置政府組織、權限、財源與公共服務。題目聚焦兩個相互關聯的制度選擇：單一行政區域應劃多大，以及政府層級應設幾層。

行政區域的大小與層級數沒有適用所有國家的固定答案。區域過小，可能缺乏足夠人口、財源與專業人力；區域過大，則可能增加行政管理距離、弱化地方認同與民眾參與。層級過多會增加行政成本與協調環節，層級過少則可能使中央與地方、或上級與基層間缺少適當的管理與服務節點。

法制提示：以命題當年（民國 114 年）法規為準。《地方制度法》第 7 條規定，省、直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）及區的設置、廢止與行政區域的劃分、調整，應依法律規定行之。行政區劃的具體評估，也應兼顧國土整體規劃及人口、地理、資源、財政、產業、交通、生活圈、民意與選舉區等治理因素。此題重點在行政區劃原則，並非要求提出單一最適人口或面積公式。

解題方法

可先說明行政區域大小與政府層級數彼此牽動，再分別從治理規模與層級配置論述，最後以行政效率、民主參與、地方均衡與制度穩定作綜合判斷。這樣能直接回應題目中的兩個決策面向，也能呈現行政區劃需整體考量，不能只依人口或政黨利益決定。

一、決定單一行政區域大小應考量的因素

（一）人口規模、分布與成長趨勢

人口數量及密度影響公共服務需求、行政業務量、選舉代表性與政府財政能力；人口成長或移動趨勢則關係到未來設施配置與服務負荷。區域太小，人口與稅源可能不足以支撐完整服務；區域太大，內部人口分布不均也可能使偏遠地區需求受到忽略。

（二）地理環境、自然資源與災害治理

應考量地形、河川流域、山脈海岸、交通阻隔，以及自然資源與生態系統的分布。行政界線若符合流域、生態圈或災害應變範圍，有助於整合水資源管理、環境保護與防災救災；若界線切割自然生活區域，則容易增加跨區協調成本。

（三）交通、經濟活動與生活圈

通勤、就學、就醫、購物及產業往來形成的生活圈，應作為區域規模的重要依據。行政區域若能涵蓋相互依存的都會區或產業腹地，較有利於交通建設、公共設施及土地使用整體規劃；若每日生活圈跨越行政界線，則須透過跨域合作或調整轄區改善治理。

（四）行政效率、服務可近性與管理幅度

區域規模須能兼顧政府的管理能力與民眾取得服務的便利性。轄區太大，可能導致服務距離增加、地方差異不易掌握、管理負荷過重；轄區太小，則可能出現機關重複、資源分散及專業人力不足。規模設計應使政府有足夠能力提供服務，也讓居民能有效接觸政府。

（五）地方財政與資源配置

應評估稅源、財政收支、公共支出需求，以及各地資源分布。區域規模若能形成合理的財政與服務基礎，可提升地方自治能力；但若區劃只把富裕區與弱勢區機械合併，未建立公平的資源分配與財政調節機制，仍可能造成區域落差。

（六）族群特性、歷史文化與地方認同

語言、宗教、風俗、歷史沿革與社區意識，影響居民對行政區域的認同及政策接受度。區劃宜尊重具有共同生活經驗的社群，避免割裂文化脈絡或忽略特定族群需求；同時也須讓地方文化認同與公共治理範圍相互配合。

（七）民主代表與選舉公平

行政區域會影響地方民意代表的產生、選區安排及資源分配。劃區應兼顧人口代表性、地方連結及選舉公平，避免界線設計不當造成代表性失衡或政治操弄疑慮。

核心觀念

本題考查兩層次：一是地方財政與國家財政在財政功能、財政權限及服務範圍上的差異；二是中央與地方如何分配稅源，以及這種分配背後的財政學理由。

地方財政是地方政府為執行地方職責、提供地方公共服務而籌措與運用財源的活動，屬於國家整體財政的一部分。國家財政則以全國為範圍，負責全國性公共服務、所得重分配及總體經濟穩定等事項。

法規依據為《財政收支劃分法》及《地方稅法通則》。以下稅目劃分以民國 114 年命題時的法規為準。

地方財政與國家財政的本質差異

兩者並非互不相干的兩套財政。地方政府負責不少居民日常可感受的公共服務；中央政府則處理地方難以單獨承擔的全國性事項，並藉由統籌分配稅款及補助款縮小地方財力差距。

解題方法：先分功能，再談稅源

作答可依「財政功能—稅源特性—法定稅目」三步驟鋪陳：

1. 先說明中央與地方的服務範圍不同，中央偏重全國性事務、所得重分配與總體穩定，地方偏重轄區內公共服務。
2. 再說明稅源劃分原則：全國性、流動性高、需要統一稽徵或涉及公平重分配的稅，宜由中央掌握；稅基固定於地方、受益範圍較地方化且與地方服務關聯較高的稅，適合歸地方。
3. 最後援引《財政收支劃分法》第 8 條及第 12 條說明我國法定稅目，並指出「列為國稅」不代表收入全由中央留用。

財源部分：主要稅收如何劃分

一、中央主要稅收：以國稅為主

依民國 114 年《財政收支劃分法》第 8 條，國稅包括：

• 所得稅
• 遺產及贈與稅
• 關稅
• 營業稅
• 貨物稅
• 菸酒稅
• 證券交易稅
• 期貨交易稅

其中，所得稅、營業稅及貨物稅雖列為國稅，法律仍規定部分收入由中央統籌分配地方。依民國 114 年修正後條文，所得稅總收入百分之十一、營業稅扣除稽徵經費及依法提撥統一發票給獎獎金後的全部收入，以及貨物稅總收入百分之十，應由中央統籌分配直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）。

另有部分遺產及贈與稅、菸酒稅收入，依第 8 條規定分配予地方。這說明稅收劃分除了「稅目歸屬」，也包含「收入分配」；國稅不等於中央獨占全部稅收。

二、地方主要稅收：以不動產及地方性稅目為主

核心觀念

美國市政府的組織形式，主要在考「行政權如何配置」以及「民選政治領導與專業行政管理如何分工」。除市長—議會制（Mayor-Council System）外，常見分類還包括議會—經理制（Council-Manager System）與委員會制（Commission System）。部分教材也把城鎮會議制及代表制城鎮會議制列為地方政府形式；兩者主要適用於規模較小的城鎮。

判斷各制的關鍵，在於辨認誰制定政策、誰負責日常行政，以及行政首長如何產生與負責。

解題方法

題目先要求說明「是否有其他形式」，再要求分別敘述優缺點。作答宜以市政府的三種主要組織形式為主，並依序說明制度運作、優點及缺點。比較時可聚焦於四個面向：行政效率、專業程度、政治責任與民意代表性。

其他市政府組織形式及其優缺點

一、議會—經理制（Council-Manager System）

**制度內容：**選民選出市議會，議會負責制定政策、通過預算及監督市政；議會聘任具行政管理專業的市經理（city manager），負責執行政策、指揮市府部門及處理日常行政。市長通常由議會選出或由選民選出，但多半偏重議會主持、對外代表等職能，實際行政權主要由市經理行使。

優點：

1. **專業化管理：**市經理以行政管理能力受聘，較能運用專業知識規劃、協調及執行市政。
2. **政策與行政分工清楚：**議會決定政策方向，市經理負責執行，有助建立穩定、連續的行政運作。
3. **降低政治干預行政的程度：**市政人事與日常管理較不受選舉周期、政黨競爭或個別議員干預。
4. **行政首長可由議會更換：**市經理不直接透過選舉取得職位，議會可依其績效決定是否續聘或解聘。

缺點：

1. **民主責任較不直接：**市經理不是由選民直接選出，民眾較難直接追究其政治責任。
2. **政治領導較分散：**若市長權力有限，市政府可能缺乏一位能整合意見、清楚代表市民的強勢政治領袖。
3. **議會與經理可能發生衝突：**議會制定政策，經理掌握行政執行，雙方若對職權或政策理解不同，可能形成僵局。
4. **過度重視管理技術的風險：**公共政策不只有效率問題，也涉及價值選擇與利益分配；若過度強調行政專業，可能弱化政治回應與民意參與。

二、委員會制（Commission System）

**制度內容：**由選民選出數名委員，組成市政委員會，共同負責議決市政政策；各委員通常分掌一個市府部門，兼具議決與行政職責。委員會中的主席或市長，通常不具備如市長—議會制強勢市長的獨立行政權。

優點：