112 地方特考四等 一般行政類科 公共管理概要 考古題詳解

核心觀念

本題考查公共管理興起的歷史背景，以及公共管理與公共行政的關係。作答時要先說明公共管理如何從公共行政的管理面向發展出來，再分別整理兩者的共同點與不同觀點。

公共行政著重政府如何依法律、制度與政治決策執行公共事務；公共管理則特別強調運用管理知識與方法，整合公共資源，以達成公共目標。兩者不是全然割裂的學科，而是有延續性，也存在研究焦點與價值取向上的差異。

解題方法

依「起源背景—相同觀點—差異觀點」三段作答。起源背景交代公共管理的行政學脈絡，以及 1980 年代以後的改革需求；相同觀點說明兩者都處理公共事務、配置公共資源並追求公共目標；差異觀點則從決策權力、績效標準、公私部門界線、研究焦點與學科取向比較。

詳解

一、公共管理的起源背景

公共管理的思想根源可追溯至公共行政早期對管理功能的重視。威爾遜（Woodrow Wilson）於 1887 年發表〈行政的研究〉，主張行政應重視專業管理，並提出政府可借鏡企業經營的觀點。此一思路使公共行政逐漸發展出關注組織管理、工作效率與行政運作的面向。

公共管理作為重要研究與改革取向，則在 1980 年代以後更加興盛。當時許多國家面臨財政壓力、政府規模擴張、官僚程序僵化及公共服務績效不彰等問題；同時，全球化、資訊科技發展與社會環境快速變遷，也使傳統行政原則較難充分回應新的治理需求。於是，學界與實務界開始重視政府改革、績效管理、顧客導向、分權授權及借鏡企業管理方法，形成公共管理及新公共管理的發展背景。

二、公共管理與公共行政的相同觀點

公共管理與公共行政都以公共事務及公共組織為研究與實踐對象，涉及公共政策的推動、公共資源的管理，以及政府與社會環境的互動。兩者都需要在制度與環境條件下安排人力、財務及其他資源，藉此達成公共目標、維持社會運作。

核心觀念

本題考「企業家精神」如何運用於政府改革，以及企業型政府的設計原則和適用限制。此處的企業家精神，不是把政府當成營利公司，而是指政府組織具有創新、主動、承擔適度風險、善用資源並創造公共價值的能力。

Osborne 與 Gaebler 在《改革政府》中提出企業型政府的改革主張，核心在於重新思考政府的角色與運作方式：政府不必親自包辦所有服務，但仍須確保公共服務獲得提供，並對公共利益與服務成果負責。

解題方法

作答可分成三部分：先界定企業家精神，再依 Osborne 與 Gaebler 的主張整理政府設計策略，最後說明這些策略受到哪些公共部門特性的限制。列舉策略時，應交代各原則如何改變政府治理或服務方式；談限制時，則從民主課責、公平正義、公共服務性質及市場機制的缺陷切入。

一、企業家精神的意涵

企業家精神重視發現問題與機會、提出創新作法、整合資源並將構想付諸實踐。在公共部門中，這種精神表現在政府能突破只依循既定程序的慣性，主動回應社會需求、改善服務流程、衡量政策成果，並在可受監督的範圍內承擔創新風險。

企業家精神的目的在於增進公共價值與治理效能，而非追求政府利潤。政府仍須依法行政，維護公平、權利保障與民主課責。

二、企業型政府的設計策略

Osborne 與 Gaebler 歸納的十項原則，可依政府角色、服務提供及組織運作整理如下：

1. 催化型政府：掌舵而不划槳 政府著重設定方向、整合資源及監督成果，不必親自執行每一項服務；可由公私部門或非營利組織分工提供，但政府仍負有確保服務品質與可近性的責任。

2. 社區導向政府：賦權社區 善用社區組織與公民參與，協助民眾共同處理在地問題，使服務更貼近地方需求，並培養社區自我治理能力。

3. 競爭型政府：引進競爭機制 在適合的公共服務領域引入公部門內部或不同服務提供者之間的競爭，藉此改善品質、效率及回應速度。

4. 任務導向政府：以使命取代繁瑣規則 使組織目標與政策任務清楚化，減少不必要的程序拘束，讓第一線人員能在法定職權與監督機制內，採取更適切的作法。

5. 績效導向政府：以成果衡量績效 評估重心由投入多少人力、經費或遵循多少程序，轉向政策是否達成預定成果；透過績效資訊改善資源配置與管理。

6. 顧客導向政府：回應服務對象需求 政府應了解民眾對公共服務的需求與使用經驗，提升服務便利性與回應性。

核心觀念

美國《政府績效與成果法》（Government Performance and Results Act, GPRA）於 1993 年制定，要求聯邦機關訂定策略計畫、年度績效計畫與績效目標，並衡量、報告實際成果。其核心是以成果導向管理政府計畫，提升施政效能與課責，並將績效資訊納入預算及管理流程。

GPRA 由國會立法制定，但主要規範對象是聯邦行政機關，執行重心在行政部門。因此，「由立法部門主導」不能只因國會通過法律就判定為正確。

解題方法

抓住「制度由誰制定」與「制度由誰執行」的差別：國會負責立法與監督，行政機關則負責訂定績效目標、衡量成果，並將績效資訊連結施政計畫與預算。題目問哪項敘述錯誤，應選把 GPRA 的主導角色歸給立法部門的選項。

選項分析

核心觀念

本題考新古典經濟學對公共管理的影響。其基本假設包括個人追求自身利益、具有理性選擇能力，並以理性分析工具解釋個人與組織的行為；在資源配置上，重視市場機制與競爭的作用。政府介入通常應受限制，並非主張政府角色極大化。

解題方法

先辨認各選項所描述的主張，再抓住「市場」與「政府」在新古典經濟學中的相對定位：新古典經濟學肯定市場機制的配置功能，並傾向限制政府過度介入。因此，主張「政府角色的極大化」者，與其基本立場不合。

選項分析

核心觀念

本題考的是不同公共行政途徑對「政府課責」的著重方式。政府課責是指行政機關及其人員須說明、證成其決策與行動，並接受監督或承擔責任。傳統公共行政途徑重視層級節制、依法行政與行政機關內部的控制，因此課責工具主要由行政體系內部主導。

解題方法

先抓題幹中的關鍵語句：「課責工具」與「行政機關內部主導」。將它對應到各途徑的課責重心：

• 傳統公共行政：以科層體系、上級監督及內部規則控制維持課責。
• 新公共管理：重視績效、成果與市場機制，課責多透過績效衡量及契約關係呈現。
• 新公共行政：強調社會公平、回應民眾需求與行政倫理。
• 司法途徑：由法院透過司法審查等外部機制監督行政。

因此，符合「由行政機關內部主導」的是傳統公共行政途徑。

選項分析

核心觀念

本題考代理人理論在政府業務外包中的應用。政府作為委託人，將公共服務交由民間廠商等代理人執行。委託人與代理人的目標可能不一致，代理人也可能掌握較多執行資訊，因此會產生利益衝突與資訊不對稱，增加委託人監督代理人的困難。

政府採契約外包時，可透過契約明定服務內容、品質標準、履約期限及違約責任，並依契約監督履行情形，以降低資訊不對稱與履約不確定性。

解題方法

先辨認題目描述的是「政府將業務契約外包」：政府仍是委託人，民間承包者是代理人。再判斷哪個選項符合代理人理論的管理方式，也就是透過監督與契約設計，處理代理人行為不易觀察、雙方利益可能不一致等問題。

選項分析

(A) 減少委託人與代理人的自我利益：錯誤。 代理人理論不以消除雙方的自我利益為前提，而是承認雙方可能各自追求自身利益，再透過契約、監督與誘因安排來降低代理問題。外包本身不會使雙方利益自然消失。

核心觀念

本題考新公共管理（New Public Management, NPM）的研究途徑與治理主張。新公共管理以企業管理為重要參照，強調效率、成本控制、管理權責下放、績效衡量與成果責任。相較之下，重視公民資格、公民參與及公共對話，較屬於新公共服務等以公民為核心的觀點。

解題方法

先辨認各選項描述的管理取向：若著重企業管理技術、分權、降低成本或績效預算，通常符合新公共管理；若著重公民身分、民主參與與公共對話，則不是新公共管理的典型特徵。

選項分析

• (A) 師法企業的管理實務與技術：正確。 新公共管理主張政府借鏡企業部門的管理方法，例如目標管理、績效衡量與管理責任制，以改善行政效率。

核心觀念

本題考新公共管理（New Public Management, NPM）對政府角色與公共服務供給方式的主張。新公共管理重視市場機制、競爭、效率與顧客導向，傾向由政府設定政策方向、建立規則並監督績效，再由民間部門提供可由市場供給的服務。

不過，市場並非適合處理所有公共事務。涉及國家安全等政府核心職能，或市場機制無法充分保障公共利益時，政府仍須承擔責任，必要時直接介入或提供服務。

解題方法

判斷各選項所描述的情境是否屬於政府必須掌握的核心職能，或是否只是一般市場供需、企業營運與價格波動問題。新公共管理通常不主張政府因個別業者經營失敗或市場價格變化，就取代市場直接供給服務；但國防涉及國家安全與主權維護，不能完全交由市場決定，政府須負起核心責任。

選項分析

• (A) 基於國家安全，需要強化國防力量：正確。 國防關乎國家安全、領土完整與公共秩序，是政府不可卸除的核心職能。政府須負責國防政策與力量建構，不能只依賴市場或民間業者供給，因此符合政府介入並直接提供服務的情境。

核心觀念

本題考查全面品質管理（Total Quality Management, TQM）的核心理念。TQM 是以顧客為中心、強調全員參與與團隊合作，並透過持續改善來提升服務或產品品質的管理哲學。它重視工作流程與人的結合，並非一次性、短期的改革方案。

解題方法

判斷各選項是否符合 TQM 的三項關鍵特徵：顧客導向、全員參與、持續改善。若選項把品質改革描述成一次完成、畢其功於一役，就與持續改善的精神相反。

選項分析

• (A) 強調工作與人性的整合管理哲學：正確。 TQM 不只關注作業流程與技術，也重視員工參與、能力發展及組織文化，將工作制度與人的因素一併納入品質管理。

核心觀念

全面品質管理（Total Quality Management, TQM）是以服務對象需求為核心，透過全員參與、持續改善及流程管理，提升組織的服務品質與績效。公部門推動 TQM，常見背景包括民眾對公共服務品質要求提高、政府資源有限，以及員工士氣或組織績效需要改善。

解題方法

題目問「最不可能」的理由，應找出與推動 TQM 的典型情境相反者。公部門推行 TQM，通常是為了回應公共服務需求與品質期待，或在資源受限時改善服務流程、提升效率；若民眾對公共服務的需求降低，就較缺乏以改善服務品質來回應需求的直接壓力。

選項分析

• (A) 行政機關面臨人力不足的困境：錯誤。 人力不足會促使機關檢討流程、減少浪費並提升工作效率，TQM 可作為改善管理與服務品質的途徑，因此可能是推動理由。

核心觀念

標竿學習（benchmarking）是組織有系統、持續地尋找並比較優良實務，分析自身與標竿對象的差距，再據以調整流程、改善績效的管理方法。其重點包括持續改善、比較學習與實務調整；它常作為全面品質管理（TQM）推動品質改善的工具。

解題方法

題幹問「何者錯誤」，可先抓住標竿學習的核心特徵：它是持續、循環的學習與改善活動，不是做一次就結束的措施。再檢視各選項是否符合標竿對象選擇、發展趨勢及其與 TQM 的關係。

選項分析

• (A) 是組織一次性的精進措施：錯誤。 標竿學習強調持續比較、持續學習與不斷改善，通常會反覆檢視績效差距及改善成果，因此不是一次性措施。本題官方答案為 A。

核心觀念

本題考「顧客導向管理」與民主行政的關係。民主行政重視政府是否能聽取民眾需求、回應民眾期待，並據以提供公共服務；因此，政府應具備回應性。顧客導向管理強調了解服務對象的需求與意見，並調整服務方式，正是回應性的具體表現。

解題方法

看到「顧客導向管理」，先抓住「重視服務對象需求」這個關鍵，再對應民主行政要求政府具備的特質。政府依民眾需求調整政策與服務，強調的是對外部需求的回應，而非單純追求效率、形式上的代表性或抽象的公平。

選項分析

• **(A) 公平性：錯誤。**公平性關注政府施政與公共服務是否公平對待人民、合理分配資源。它是公共行政的重要價值，但不是題幹所說「顧客導向管理」直接強調的特質。
• **(B) 代表性：錯誤。

核心觀念

本題考查非營利組織（NPO）的理論基礎。常見解釋包括：市場失靈與政府失靈、第三者政府理論，以及志願失靈等。這些理論分別說明非營利組織為何出現、如何提供公共服務，以及組織自身可能面臨的限制。

解題方法

先辨認選項是否為公共管理與非營利組織研究中的既有理論名稱，再以官方答案指定的分類判斷。市場失靈、政府失靈與第三者政府理論均屬常見理論基礎；「協力失靈」則不是此處所列的非營利組織理論基礎，因此選它。

選項分析

• (A) 市場失靈（market failure）：正確。市場無法充分提供某些具有公共財特性，或需求分散、資訊不對稱的服務時，非營利組織可能補足供給缺口。
• (B) 政府失靈（government failure）：正確。

核心觀念

本題考公共管理中的危機管理。危機管理是組織面對可能危害人員、資產或正常運作的突發事件時，進行預防、準備、應變與復原的管理作為。危機管理要有效推動，首要條件是建立「危機意識」：能察覺危機徵兆、辨識風險，並理解危機可能造成的影響。

解題方法

題目問的是危機管理的「首要條件」，應從管理的先後順序判斷：組織必須先認知危機存在，才會進一步規劃預防措施、配置資源、建立應變機制。電腦、預算與人力都是執行管理工作的資源，不能取代危機辨識與警覺。

選項分析

核心觀念

本題考「目標管理」（Management by Objectives, MBO）的基本精神。目標管理強調主管與部屬共同訂定明確目標，並以目標作為執行、考核及回饋的依據。組織目標須逐層展開，讓各層級及個別成員的目標彼此銜接，並兼顧組織需求與外部社會環境。

解題方法

掌握目標管理的關鍵特徵：目標協商、上下整合、共同參與。據此辨認選項中是否將目標管理誤寫成單向命令的權威式管理。由上而下設定目標、欠缺部屬參與，與目標管理的參與精神不符。

選項分析

核心觀念

本題考組織策略規劃的發展演進。常見的演進順序是：

預算與財務控制 → 長程計畫 → 事業策略規劃 → 策略管理

早期組織著重年度預算、成本控制與財務績效，之後才逐步擴展到長期預測、外部環境分析及整體策略的形成與執行。

解題方法

依序辨認各階段的重點即可：

1. 預算與財務控制：以年度預算及財務數字控制資源，是最早期的管理方式。
2. 長程計畫：根據過去趨勢推估未來，開始規劃較長期間。
3. 事業策略規劃：納入外部環境與競爭條件，規劃事業單位的策略方向。
4. 策略管理：進一步整合策略形成、執行與評估，強調組織整體及動態調整。

因此，題目問「最早期」時，選擇演進序列的第一階段。

選項分析

核心觀念

本題考政府組織實施績效管理的基本原則。績效管理是依組織使命與目標，設定績效指標、蒐集並分析績效資訊，再將結果回饋運用於管理改善的循環。基本順序是先釐清組織使命與目標，再據以設計指標；指標不能先於使命而獨立設定。

解題方法

題目問「何者錯誤」，可先抓住績效管理的邏輯順序：使命與目標提供績效衡量的方向，指標則將目標轉化為可觀察、可衡量的項目。再檢視各選項是否符合管理者支持、部屬參與、資訊蒐集與結果回饋等原則。

選項分析

• (A) 正確。 高層管理者的支持有助於提供資源、建立制度並推動組織落實；同時讓部屬參與，可提升對績效目標與評估程序的認同，也有助於取得實務資訊。
• **(B) 錯誤。

核心觀念

本題考「社會資本」的意涵。社會資本是人際與群體之間的信任、互惠規範及網絡關係所形成的資源，有助於合作、資訊交流與集體行動。公共管理中，政府與民眾建立足夠信任，民眾便較願意分享政策資訊、參與政策過程，政府也更容易推動政策；題幹描述的正是社會資本所帶來的效果。

解題方法

抓住題幹的關鍵詞：「政府與民眾之間的信任」、「分享政策資訊」與「利於政策推動」。這些都指向信任與合作網絡所創造的公共治理資源，因此應選「社會資本」。題目問的是政府與民眾關係中的信任及合作，不是公民個人的能力、政府的財務資源或個人的知識技能。

選項分析

核心觀念

本題考查非營利組織的特徵。非營利組織由民間設立，具有公共服務或公益使命；其盈餘不得分配給組織成員或員工，而應留在組織內，繼續投入使命相關工作。非營利不代表沒有收入或盈餘，而是盈餘的運用以公益目的為限。

題幹另提到組織「未受到來自其他外部力量的影響」，對應非營利組織具有自主性、獨立性的特徵。綜合設立目的、盈餘用途與組織自主性，可判斷 A 組織屬於非營利組織。

解題方法

先抓題幹中的辨識線索：「公共服務使命」、「盈餘不分配」、「持續投入公益任務」及「不受外部力量影響」。其中「盈餘不分配、回投入使命」是最關鍵的判斷點，符合非營利組織的非分配限制；其餘描述則進一步支持其公益性與自主性。

選項分析

核心觀念

知識管理常將知識分為內隱知識（tacit knowledge）與外顯知識（explicit knowledge）。內隱知識源自個人的經驗、直覺、技巧與判斷，往往難以完整表達或整理成文字；外顯知識則能透過文字、文件、制度或資料明確記錄，便於保存與傳遞。

解題方法

判斷關鍵在於：該知識是否已被整理、記錄並能以文件形式傳遞。個人累積的經驗通常屬於內隱知識；判例、專書與法律都有明確的文字或文件形式，屬於外顯知識。

選項分析

核心觀念

本題考公共管理中的便民服務與行政流程簡化。民眾必須先到數個機關申請證明，才能向目標機關申辦服務，問題在於跨機關流程分散、往返次數多，增加民眾的時間與交通成本。改善重點應放在整合服務流程、減少民眾自行奔走，而非只改善等候環境或服務時段。

解題方法

先辨認抱怨的核心：民眾申請前必須親自往返多個機關取得證明。最直接的改善方式，是讓機關透過電子化取得或核驗所需資料，或由單一窗口整合受理及協調相關作業，減少民眾分別洽辦各機關的負擔。因此選擇能直接簡化跨機關申辦流程的方案。

選項分析

• (A) 規劃接駁公車，協助民眾往返各業務往來機關：錯誤。 接駁只能降低往返的交通不便，仍要求民眾逐一前往不同機關辦理，沒有消除多機關申請流程。

核心觀念

本題考學習型組織的基本特徵。依彼得・聖吉（Peter Senge）的觀點，學習型組織重視五項修練：自我超越、改善心智模式、建立共同願景、團隊學習，以及系統思考。組織成員透過持續學習與反思，修正對問題的理解，並掌握組織內各項因素彼此影響的關係。

其中，單圈學習是在既有目標、規範與作法下修正錯誤；雙圈學習則進一步檢視並改變背後的假設、目標或規範。學習型組織強調的是後者所代表的深層反思與改變。

解題方法

逐項比對選項與學習型組織的核心特徵。掌握「系統思考對應循環因果」、「改善心智模式對應反思與探索」、「單圈與雙圈學習之別」，即可辨識錯誤敘述。

選項分析

• (A) 強調單圈學習：錯誤，為本題答案。 單圈學習只在既有框架內修正行動，並未檢視框架本身。學習型組織更強調能檢討既有假設與規範的雙圈學習，因此說它「強調單圈學習」不正確。

核心觀念

本題考「鄰避情結」（NIMBY，Not In My Back Yard）在公民參與及公共設施設置爭議中的意涵。鄰避情結是民眾反對公共設施設置在自身生活圈附近的態度；反對理由常涉及對健康、安全、環境品質、財產價值及生活品質的疑慮。

這類反對不必然代表民眾反對設施本身或經濟發展，也不必先具備技術、經濟或行政上的專業知識。民眾的風險感受、對政府的不信任，以及設施利益與負擔分配不均等因素，都可能促成鄰避情結。因此，不能把它一概化約為情緒反應，再以專家知識說服民眾。

解題方法

先辨認各選項是否把鄰避情結說成「全面反對設施」、「必須以理性知識為基礎」、「純粹情緒反應」，或「反對經濟成長」。鄰避情結的關鍵在於設施與民眾居住地的鄰近關係，以及由此產生的風險與分配疑慮；上述幾種說法都把它過度概括。

選項分析

核心觀念

跨域治理是指公共問題超越單一行政機關、行政區域或部門的權責範圍時，由相關行動者透過協調、合作與資源整合，共同處理問題。參與者可以包括中央與地方政府、公部門不同機關或單位、非營利組織、公民，以及私人企業；合作方式則可能包括協議、行政契約、共同組織或任務編組。

解題方法

先掌握跨域治理的兩個核心特徵：一是行動者多元，二是合作形式有彈性。接著檢查選項是否把參與者限縮在公部門、把治理問題說成純粹管理事項，或把組織形式說成只有一種。跨域治理需要因應問題特性選擇合作方式，並不排斥政治協調，也不限定必須設置專責單位。

選項分析

• **(A) 錯誤。**跨域治理的行動主體不限於地方政府、公部門單位與非營利組織，也可以包括私人企業。私人部門能提供資金、技術、人力或服務，因此不能排除企業參與。

核心觀念

本題考公部門公關人員常見的工作困境：公關業務需要經費與專業人力支持，但實務上常有預算不足、人員兼辦等情形，使公關人員即使有心推動，也難以充分發揮職能。這種資源與人力不足所造成的無力感，屬於「力不從心的無奈困境」。

解題方法

抓住題幹中的兩個關鍵描述：「公關經費不足」與「通常不是專職業務」。前者指經費資源有限，後者指人力與職務配置不足；兩者共同反映執行條件不充分，因此應選「力不從心的無奈困境」。

選項分析

• (A) 角色衝突困境：錯誤。 指公關人員承受彼此矛盾的角色期待或工作要求，例如一方面要維護機關形象，另一方面又須面對與機關立場相衝突的任務。題幹重點是資源及人力不足，並非角色期待衝突。

核心觀念

本題考查公私協力（Public-Private Partnership, PPP）興起的背景。政府面對民眾需求多元化與財政資源有限等挑戰，逐漸重視與民間企業、非營利組織及民眾合作，以補足政府資源與能力，提升公共服務的效率與品質。

公私協力的發展也受到新公共管理思潮影響，重視市場機制、競爭與效率；英國柴契爾政府推動的民營化政策，則是重要的歷史背景之一。不過，公私協力並非主張擴張政府規模，而是透過政府與民間分工合作，改變公共服務的提供方式。

解題方法

判斷各選項是否符合公私協力興起的背景：需求多元、財政壓力、追求效率與市場性，以及民營化政策影響，均是常見因素。再檢查選項是否把政府改革的方向說反。本題錯在把「小而美政府」說成要由「大有為政府」取代。

選項分析

核心觀念

本題考查政府行銷管理的基本步驟，以及公共部門行銷與社會行銷的目的。政府行銷以民眾需求與公共利益為出發點，透過適當的服務設計、傳遞管道及溝通方式，讓公共服務更貼近民意並促進政策目標。

社會行銷則是運用行銷觀念與方法，促進有益於個人及社會的行為改變；它的重點是改變行為，而不是直接改變民眾的價值觀。

解題方法

逐項比對政府行銷各步驟是否符合公共行銷原則：服務或計畫應回應民眾需求；通路應配合服務對象與服務情境；溝通內容應呈現民眾能獲得的利益；社會行銷則以促成特定行為改變為主要目標。題目中把通路說成「愈簡單及單一愈好」，以及把社會行銷目的說成「改變價值觀」，都是判斷重點。

選項分析

(A) 正確。政府行銷應先掌握民意與服務對象需求，再據以發展公共服務或計畫，避免只從機關內部立場規劃政策。