106 原住民特考一等 一般行政 行政學研究 考古題詳解

核心觀念

本題屬於「公共行政思想史與理論發展」的綜合申論題，重點不在於單純羅列學者與著作，而在於說明各學者：

1. 代表性的經典著作；
2. 突破傳統行政理論的核心概念；
3. 對公共行政研究取向、研究方法及實務的影響；
4. 彼此在公共行政發展史上的承接關係。

四位學者分別代表重要的理論轉向：

• 賽蒙：由行政原則轉向「行政決策」與行為科學。
• 衛達夫斯基：由政策制定延伸至預算政治、政策分析及政策執行。
• 丁翰德：由效率導向及新公共管理轉向民主治理與新公共服務。
• 顧塞爾：以人文主義及民主價值重新肯定官僚制度與公共服務。

本題沒有法條或計算公式，答題關鍵在於掌握「著作—概念—貢獻—影響」四者的完整連結。

解題方法

答題宜採取「逐一評介、最後補充一位大師」的方式。每位學者均依下列順序書寫：

1. 介紹學者定位；
2. 說明代表著作；
3. 闡述突破性理論或概念；
4. 分析其學術貢獻與後續影響。

四位學者不可各自孤立介紹，應呈現公共行政學的思想演進：

$$\text{行政原則} \rightarrow \text{行政決策} \rightarrow \text{政策與預算過程} \rightarrow \text{民主治理與公共服務}$$

如此可使答案由「人物介紹」提升為「公共行政發展脈絡」的整合性論述。

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（一）四位公共行政學大師之評介

一、賽蒙（Herbert A. Simon）：有限理性與行政決策理論

1. 經典著作

賽蒙最具代表性的著作是《行政行為》（Administrative Behavior，1947）。此書批判傳統公共行政學所提出的各項行政原則，認為許多所謂原則彼此矛盾，難以作為普遍有效的行政法則。

他主張，行政研究的核心不應只是組織結構或形式原則，而應是「決策」。行政人員在組織中所進行的各項活動，本質上均可視為決策過程。

2. 有限理性

古典經濟學假定決策者具有完整資訊、充分時間及計算能力，能夠追求最大利益。賽蒙則指出，實際行政人員受到下列條件限制：

• 資訊不完整；
• 時間有限；
• 認知能力有限；
• 組織環境複雜；
• 未來結果具有不確定性。

因此，行政人員不是追求絕對的「最適方案」，而是在有限條件下尋找「滿意方案」。此即有限理性（bounded rationality）。

其決策模式可表示為：

$$\text{實際決策} = \text{有限資訊} + \text{有限認知能力} + \text{有限時間}$$

因此，行政決策的結果通常是「滿意化」（satisficing），而不是「極大化」（maximizing）。

3. 事實與價值的區分

賽蒙區分「事實判斷」與「價值判斷」：

• 事實判斷：某項政策是否能達成目標、某種手段是否有效。
• 價值判斷：行政機關應追求何種目標，以及何種價值較為重要。

行政科學可以透過經驗研究分析手段與結果的關係，但行政目標本身涉及價值選擇，不能完全以科學方法決定。

4. 學術貢獻與影響

賽蒙的貢獻包括：

第一，將行政學研究重心由靜態的組織原則轉向動態的行政決策。

第二，將心理學、經濟學、組織理論及資訊處理觀點引入公共行政，促成行為科學取向的發展。

第三，修正「政治—行政二分」及傳統行政原則的簡化假設，指出行政實務具有高度複雜性。

第四，有限理性成為政策分析、組織行為、公共管理及人工智慧決策研究的重要基礎。

賽蒙使公共行政學由規範性、原則性的研究，逐步轉向以實證、行為及決策為核心的研究。

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二、衛達夫斯基（Aaron Wildavsky）：預算政治與政策執行研究

1. 經典著作

衛達夫斯基的重要著作包括：

• 《預算過程的政治》（The Politics of the Budgetary Process，1964）；
• 與 Pressman 合著《執行》（Implementation，1973）；
• 《向權力說真話》（Speaking Truth to Power，1979）。

其研究特色是將公共政策視為政治、組織及資源分配的動態過程，而非單純的技術性規劃。

2. 預算是政治過程

傳統觀點常將預算視為收入與支出的技術性計畫。衛達夫斯基指出，預算同時也是利益衝突、資源分配與政治協商的過程。

預算過程涉及：

• 行政機關與立法機關的互動；
• 官僚機關之間的資源競爭；
• 不同政策目標的優先順序；
• 政治人物、利益團體及社會大眾的要求；
• 歷年預算基礎所造成的路徑依賴。

因此，預算不是中立的數字表，而是公共價值與政治權力的具體表現。

3. 增額預算主義

衛達夫斯基認為，實際預算決策通常不是從零開始全面計算，而是以前一年預算為基礎，針對少數項目進行增減調整。此即增額主義（incrementalism）。

其基本邏輯可表示為：

$$B_t = B_{t-1} + \Delta B$$

其中，$B_t$ 為本年度預算，$B_{t-1}$ 為前一年度預算，$\Delta B$ 為本年度的增減額。

增額預算具有下列特徵：

• 降低資訊及計算負擔；
• 透過協商達成可接受方案；
• 避免全面重估所有政策；
• 有利於政治穩定與行政運作。

但其缺點是容易固化既有資源分配，使低效率或過時計畫持續存在。

4. 政策執行與執行落差

衛達夫斯基與 Pressman 在《執行》中研究美國聯邦政府的經濟發展計畫，指出政策通過不代表政策必然成功。政策執行必須經過多個機關、層級與參與者，每增加一個協調環節，政策成功的不確定性便會提高。

政策執行落差主要來自：

• 目標過於抽象；
• 權責分散；
• 機關間協調困難；
• 資源不足；
• 執行者利益不一致；
• 政策設計與基層現實脫節。

因此，政策研究不能只分析政策形成，也必須分析政策如何在組織與社會環境中實際運作。

5. 學術貢獻與影響

衛達夫斯基的主要貢獻包括：

第一，證明預算是政治與行政互動的核心場域，拓展公共財政及預算研究。

第二，增額主義說明實際決策並非完全理性規劃，而是受既有基礎、協商及政治可行性影響。

第三，將政策執行提升為獨立研究領域，促成「政策制定—政策執行—政策評估」完整政策過程的研究。

第四，提醒政策分析者重視可執行性、組織協調與利害關係人，而不能只重視政策目標的理想性。

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三、丁翰德（Robert B. Denhardt）：新公共服務與民主治理

1. 經典著作

丁翰德的重要著作包括：

• 《組織的陰影》（In the Shadow of Organization，1981）；
• 《公共組織理論》（Theories of Public Organization）；
• 與 Janet V. Denhardt 合著《新公共服務：服務而非領航》（The New Public Service: Serving, Not Steering，2003）。

丁翰德的研究主要批判傳統官僚制及新公共管理過度強調效率、競爭、市場及顧客導向的傾向。

2. 新公共服務的核心主張

新公共服務的核心不是把人民當成顧客，而是把人民視為公民。政府的任務不是單純控制社會，也不是像企業一樣追求市場績效，而是協助公民共同界定及實現公共利益。

其七項重要原則包括：

1. 服務公民，而非服務顧客；
2. 尋求公共利益；
3. 重視公民資格勝於企業家精神；
4. 民主地思考、策略性地行動；
5. 認知責任並不簡單；
6. 領航重要，但服務更重要；
7. 重視人，而不只是生產力。

3. 與傳統公共行政及新公共管理的比較

傳統公共行政較重視：

• 官僚層級；
• 規則與程序；
• 命令控制；
• 行政中立；
• 行政效率。

新公共管理較重視：

• 市場競爭；
• 民營化；
• 績效管理；
• 顧客滿意；
• 企業管理技術。

新公共服務則強調：

• 公民參與；
• 公共利益；
• 民主對話；
• 社會公平；
• 多元課責；
• 公共服務倫理。

其基本觀念可整理如下：

$$\text{政府角色} = \text{協助公民共同治理} \neq \text{單方面控制社會}$$

4. 公共利益與公民參與

丁翰德認為，公共利益不能被簡化為個別偏好的加總，也不能完全交由市場機制決定。公共利益必須透過公民對話、民主程序及共同討論逐步形成。

因此，行政人員不只是政策執行者，也是民主治理的促進者。其專業責任不僅包括效率與合法性，也包括：

• 促進公民參與；
• 維護弱勢權益；
• 平衡多元利益；
• 回應公共價值；
• 接受民主課責。

5. 學術貢獻與影響

丁翰德的貢獻包括：

第一，對新公共管理的市場化及企業化傾向提出系統性批判。

第二，重新確立公民、民主及公共利益在公共行政中的核心地位。

第三，將公共行政由「管理公共組織」拓展為「促進公共治理」。

第四，推動協力治理、參與式治理、審議民主及公共服務倫理等研究。

丁翰德代表公共行政學在二十世紀末至二十一世紀初由管理主義轉向民主治理的重要發展。

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四、顧塞爾（Charles T. Goodsell）：公共接觸與官僚制度的民主價值

1. 經典著作

顧塞爾的重要著作包括：

• 《公共接觸：國家與公民相遇之處》（The Public Encounter: Where State and Citizen Meet，1981）；
• 《官僚制度辯護：公共行政論戰》（The Case for Bureaucracy: A Public Administration Polemic，1983）。

顧塞爾的研究特色，是從人民實際接觸行政機關的經驗出發，探討官僚制度的民主性、人性及公共服務功能。

2. 公共接觸

「公共接觸」（public encounter）是顧塞爾的重要概念，指國家機關與人民在行政服務、許可、福利、稅務、執法等情境中實際相遇的場域。

在這些接觸過程中，人民會直接感受到政府的：

• 權威；
• 公平；
• 效率；
• 尊重；
• 回應性；
• 人性化程度。

因此，公共行政的品質不能只用組織規模、預算執行率或產出數量衡量，也必須觀察人民如何被行政機關對待。

3. 對官僚制度的重新評價

顧塞爾反對將官僚制度一概視為僵化、低效率及反民主的制度。他指出，官僚制度具有若干不可取代的公共價值：

核心觀念

本題分為兩層：

1. 說明考試院所揭示之文官五項核心價值。
2. 以公共服務動機（Public Service Motivation, PSM）為主軸，說明其定義、理論構面、測量方式、研究發現，以及 PSM 如何協助文官核心價值之建立。

核心價值偏重「文官應遵循何種價值規範」；公共服務動機則偏重「個人為何願意投入公共服務，以及其服務行為受到何種內在動機驅使」。前者是規範性要求，後者是動機與行為解釋。

本題並非計算題，無公式推導；亦屬申論題，沒有選項分析事項。

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（一）文官五項核心價值及其內涵

考試院擇定我國文官應具備的五項核心價值為：廉正、專業、效能、關懷、責任。

1. 廉正

廉正是文官公正廉潔、清白自持，拒絕利用職權謀取私人利益，並以公共利益與法律規範作為行政判斷的基礎。

其內涵包括：

• 遵守法令與行政倫理，不貪污、不收受不當利益。
• 公正處理公務，避免偏私、徇私與利益衝突。
• 不因私人關係、政治壓力或外在利誘而扭曲行政決定。
• 善用公共資源，避免浪費、挪用與圖利特定個人或團體。
• 勇於揭發不法，維護政府廉潔形象與人民對行政機關的信賴。

廉正是其他核心價值的前提。文官若缺乏廉正，即使具備專業能力與行政效率，也可能將能力用於不當目的，形成「有效率地違法」的結果。

2. 專業

專業是文官具備執行職務所需的專業知識、行政技能與正確判斷能力，並透過持續學習提升服務品質。

其內涵包括：

• 熟悉相關法規、政策內容與行政程序。
• 依據事實、證據與專業判斷處理公務。
• 掌握政策分析、溝通協調、問題解決及危機處理能力。
• 主動學習新知，因應科技、社會與公共問題的變化。
• 在政治中立與依法行政原則下，提供具品質、可信賴的行政建議。

專業不只是技術能力，也包括專業倫理。文官不能只追求技術上的正確，仍須兼顧公平、正義、公益與人民權益。

3. 效能

效能是以達成公共政策目標與提升行政服務品質為導向，妥善運用公共資源，提供迅速、便民且具成果的公共服務。

其內涵包括：

• 明確掌握政策目標與行政優先順序。
• 重視行政成果，而非僅重視程序完成或投入資源多寡。
• 簡化不必要的行政程序，提升服務速度與便利性。
• 以較少的時間、經費與人力，完成合理的公共任務。
• 建立績效評估與回饋機制，持續改進行政品質。

效能與效率相關，但不完全相同。效率偏重投入與產出的比例，效能則偏重是否達成政策目標。公共行政不能只追求速度與成本降低，還要確保法律正當性、公平性與公共價值。

4. 關懷

關懷是文官以人民為中心，尊重人民尊嚴與權利，理解不同群體的處境，並以同理心提供公共服務。

其內涵包括：

• 尊重人民，不因身分、性別、族群、階級、地域或政治立場而差別待遇。
• 主動了解民眾需求，提升行政服務的人性化程度。
• 特別注意弱勢、邊緣與資源不足者的權益。
• 以耐心、同理與適當溝通處理民眾陳情與行政爭議。
• 在依法行政的基礎上，兼顧個案差異與實質公平。

關懷並不等於無原則的討好或便宜行事，而是在法定權限內，將人民的實際需要納入行政決策與服務設計。

5. 責任

責任是文官忠實履行職務，對行政行為、政策執行結果及人民所託負責，並接受法律、政治與社會的監督。

其內涵包括：

• 對職務勇於任事，不推諉、不卸責。
• 依權責分工完成任務，並對執行結果負責。
• 面對錯誤時勇於承認、改正並提出補救措施。
• 接受立法機關、司法機關、監察機關、媒體及人民的監督。
• 兼顧服從長官、依法行政與公共利益，不能以服從命令作為違法卸責的理由。

責任具有「課責」意義。文官不僅要完成工作，也要能說明行政決定的理由、依據與結果，接受外部檢驗。

小結

五項核心價值可形成相互配合的價值體系：

• 廉正：確保行政目的正當。
• 專業：確保行政判斷正確。
• 效能：確保行政執行有效。
• 關懷：確保行政服務以人為本。
• 責任：確保行政行為受到課責。

若以行政運作過程表示，可整理為：

$$廉正確立方向 \rightarrow 專業形成判斷 \rightarrow 效能完成任務 \rightarrow 關懷回應人民 \rightarrow 責任接受監督$$

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（二）公共服務動機之內涵、測量、研究成果及其與核心價值的關聯

1. 公共服務動機的定義

公共服務動機是指個人受到公共利益、公共價值、社會責任、同情關懷與自我犧牲等因素驅動，願意投入公共事務、服務人民並追求公共利益的心理傾向。

Perry 與 Wise 將公共服務動機視為個人對公共制度與公共服務所具有的特殊動機，並認為具有較高 PSM 者，通常較願意選擇公共服務工作、投入公共組織，並為公共利益承擔成本。

PSM 並不等於：

• 單純追求薪資、升遷與福利的外在動機。
• 對政府機關的盲目服從。
• 僅限於公務員的先天人格特質。
• 任何形式的利他行為。

PSM 是由理性、規範與情感等多種動機交織而成。

2. PSM 的理論基礎

Perry 與 Wise 將公共服務動機的來源區分為三類：

（1）理性動機

個人因公共政策制定、公共權力運作或參與公共事務而產生興趣，例如：

• 對政策形成及公共決策感興趣。
• 希望影響公共政策。
• 認為公共職務具有實質的社會影響力。

（2）規範性動機

個人基於公民責任、公共利益及社會正義而服務，例如：

• 認同公共利益高於私人利益。
• 認為公民有責任參與公共事務。
• 希望促進社會公平與正義。
• 對公共制度具有責任感。

（3）情感性動機

個人因同情、同理心與對他人福祉的關切而服務，例如：

• 關心弱勢群體。
• 對他人的痛苦具有同理心。
• 以改善人民生活為重要工作意義。

3. PSM 的主要構面

Perry 於 1996 年提出較具代表性的測量架構，原始量表包括五個構面：

1. 吸引參與公共政策制定（Attraction to Public Policy Making） 對公共政策、政策制定及公共問題解決具有興趣，希望透過公共職務影響社會。

2. 承諾公共利益與公民責任（Commitment to Public Interest and Civic Duty） 認為公共利益具有重要性，並將服務社會視為公民責任。

3. 社會正義（Compassion or Social Justice） 關注社會不平等與弱勢處境，希望透過公共政策促進公平正義。

4. 同情與關懷（Compassion） 對他人福祉具有情感關切，願意理解人民需求並提供協助。

5. 自我犧牲（Self-Sacrifice） 願意放棄部分個人利益、時間、金錢或便利，以完成公共服務使命。

後續跨國研究為提高文化適用性與量表穩定性，常將 PSM 整理為四個核心構面：

• 吸引參與公共服務或公共政策。
• 對公共利益與公民責任的承諾。
• 同情與關懷。
• 自我犧牲。

答題時宜指出：原始研究常見五構面，後續跨國研究則常使用四構面，二者是研究發展上的不同測量架構，並非概念矛盾。

4. PSM 的測量方式

PSM 通常採用問卷量表進行測量，請受試者對若干敘述表示同意程度，例如採用五點或七點李克特量尺：

$$1=\text{非常不同意},\qquad 5\text{或}7=\text{非常同意}$$

測量程序通常包括：

1. 依研究目的選擇適當構面。
2. 將各構面轉化為數個可觀察題項。
3. 以受試者對題項的回答計算各構面分數。
4. 透過因素分析檢驗題項是否符合理論構面。
5. 檢驗量表的信度與效度。
6. 以各構面平均分數或加總分數代表個人的 PSM 程度。

若以四構面為例，總體 PSM 分數可表示為：

$$PSM=\frac{A+C+Comp+S}{4}$$

其中：

• $A$：對公共政策或公共服務的吸引力。
• $C$：對公共利益與公民責任的承諾。
• $Comp$：同情與關懷。
• $S$：自我犧牲。

實證研究也會使用其他方法補充問卷測量，例如：

• 面談法：了解個人服務公共利益的理由。
• 情境測驗：觀察受試者面對利益衝突、弱勢需求或資源分配時的選擇。
• 行為資料：分析志願服務、公益參與、公共職務選擇與組織投入。
• 實驗法：觀察不同公共價值訊息或獎酬制度對行為的影響。

須注意，PSM 是心理傾向，不能僅以「是否擔任公務員」判定高低，也不能只依單一題項作成結論。測量時應兼顧信度、建構效度、文化差異及社會期許偏誤。

5. 相關研究成果

（1）PSM 會影響公共部門工作選擇

研究普遍發現，具有較高 PSM 者，較容易認同公共服務的工作意義，並傾向選擇政府機關、非營利組織或其他具有公共性的工作。

但 PSM 並非公部門獨有。企業與非營利組織同樣可能吸引具有公共服務動機的人員，關鍵在於組織任務與個人價值是否一致。

（2）PSM 與工作態度具有正向關聯

較高 PSM 通常與下列工作態度相關：

• 較高的工作滿意度。
• 較強的組織承諾。
• 較高的工作投入。
• 較強的留任意願。
• 較高的工作意義感。

此種效果在個人認為組織確實追求公共利益，且工作內容能實現其價值時最為明顯。

（3）PSM 與工作績效及親社會行為相關

研究指出，PSM 可能促進：

• 主動協助同仁與民眾。
• 願意承擔額外工作。
• 提供較具同理心的服務。
• 遵守行政倫理。
• 面對困難任務時維持投入。
• 產生組織公民行為。

不過，PSM 不會自動轉化為高績效。若組織制度僵化、領導不當、資源不足或績效制度失衡，高 PSM 人員也可能因挫折而降低投入。

（4）PSM 與內外在獎酬的關係

PSM 強調內在與公共價值動機，但不代表公務員不需要合理薪資、升遷與工作保障。研究顯示：

• 合理的外在獎酬可以支持公共服務動機。
• 過度強調金錢獎勵，可能弱化公共使命感。
• 將公共服務動機與適當物質獎酬結合，通常比單獨依賴任一種獎酬更有效。
• 獎酬制度若鼓勵短期數量績效，可能與關懷、公平及長期公共利益發生衝突。