115 一般警察特考三等 行政警察人員類別 行政法 考古題詳解

核心觀念

本題考兩種法律效果的區分：

1. 公立學校「解聘」教師，究竟是行政處分，還是基於行政契約所為的意思表示？
2. 教師因解聘事由而受「一定期間不得聘任為教師」之限制，究竟由學校或主管機關作成行政處分？
3. 不服時，應以何機關為被告，提起何種行政訴訟？

以命題當年（民國115年）法規為準，教師法第14條規定，教師有法定重大事由者，應予解聘且終身不得聘任為教師；教師法第15條則規定，教師有特定事由者，應予解聘，並應議決一年至四年不得聘任為教師，且須報主管機關核准。

本題的關鍵在於：同一案件中，可能同時包含「終止原聘任關係」與「限制未來於全國各級學校任教」兩種不同法律效果，二者不可混為一談。

一、公立學校解聘教師之性質

（一）公立學校與教師間為行政契約關係

公立學校聘任教師，係基於學校與教師雙方意思表示一致所成立之公法上契約，具有行政契約性質。

教師雖非一般文武職公務員，仍係透過聘任契約，與公立學校形成公法上之聘任法律關係。聘任、續聘、不續聘及解聘，原則上均是在處理學校與教師間聘任契約的存續問題。

（二）解聘是基於聘任契約所為之意思表示

憲法法庭111年憲判字第11號判決指出，公立大學不續聘教師，是基於聘任契約所為之意思表示，並非行政處分。

最高行政法院110年度上字第19號判決進一步認為，公立學校於聘約存續期間，以教師有教師法所定事由而解聘教師，其法律性質與不續聘相同，均是學校立於聘約當事人地位，對教師所為終止聘任契約之意思表示，並非行政處分。

因此，公立學校解聘教師的核心效果，是：

終止該教師與原服務學校間之聘任契約關係。

這與主管機關限制教師不得到其他學校任教，屬於不同法律效果。

（三）解聘的救濟方式

既然解聘不是行政處分，教師不應提起撤銷訴訟，也不應以學校所為解聘通知作為行政處分聲請撤銷。

教師所爭執的是：

自己與公立學校間的聘任行政契約是否仍然存在。

因此，應以原服務學校為被告，提起：

確認聘任行政契約法律關係存在之訴。

其訴之聲明可表明為：確認原告與被告間之聘任行政契約法律關係存在。

若教師主張學校解聘程序違法、事由不存在，或解聘尚未合法生效，實質上都是在爭執聘任契約是否因學校意思表示而終止，仍應以確認行政契約法律關係存在之訴救濟。

（四）解聘生效時點的補充

依最高行政法院113年度上字第629號判決意旨，教師法要求解聘須報主管機關核准者，在主管機關核准前，學校尚不得發生解聘效果。

主管機關核准後，學校再將解聘意思表示合法送達教師，原則上自送達時起發生終止聘任契約的效力，且係向後發生效力，不是溯及既往使聘約自始失效。

二、一定期間不得聘任為教師之性質

（一）不是原聘任契約內部關係

教師法第15條所定「一年至四年不得聘任為教師」，效果並不限於原服務學校，而是使教師於一定期間內，不得受聘於全國其他各級學校。

因此，該限制已超出原學校與教師間聘任契約的範圍，直接影響教師：

• 受聘於其他學校的機會；
• 職業選擇自由；
• 憲法第15條所保障的工作權；
• 其他學校聘任教師的契約自由。

（二）屬主管機關所作成之行政處分

最高行政法院110年度上字第19號判決認為，學校教評會雖會先就不得聘任期間作成議決，但學校仍須報主管教育行政機關核准。

主管機關並非單純形式備查，而是對學校議決內容進行實質審查，並作成最終決定。只有主管機關核准後，才正式發生限制教師於一定期間內不得任教的規制效果。

因此：

一定期間不得聘任為教師，屬於主管教育行政機關所作成之單方、具有規制效力之行政處分。

學校教評會的議決，是作成主管機關行政處分的前置程序；真正對教師發生全國性職業限制效果者，是主管機關的核准決定。

（三）與解聘的區別

可整理如下：

項目	解聘	一定期間不得聘任為教師
法律效果	終止與原學校間聘任契約	限制未來於各級學校任教

法規基準

本題以命題當年（民國115年）法規為準。釋字第670號解釋所稱「冤獄賠償法」，現行法已修正為《刑事補償法》；解題時應依民國115年現行法制說明。

核心觀念

本題核心在於「特別犧牲」與「損失補償」：

1. 國家為公共利益，以合法公權力使特定人民承受超過一般人民所應負擔之社會義務，造成其權利或利益之重大犧牲，即可能成立特別犧牲。
2. 特別犧牲與一般權利限制不同。一般限制屬人民共同負擔之社會義務，不生補償；若負擔具有個別性、重大性，且逾越通常忍受範圍，則應給予合理補償。
3. 合法公權力造成特別犧牲，原則上是「損失補償」問題；公務員違法侵害人民權利，則屬《國家賠償法》的賠償問題。
4. 特別犧牲不限於財產權，也可以發生在人身自由。惟人身自由受憲法第8條特別保障，限制時除須有法律依據，並須符合憲法第23條比例原則及正當法律程序。

解題方法

本題宜採「基本權種類—限制程度—特別犧牲判斷—法源依據—實例」五步驟作答：

第一，分別確認人身自由與財產權均屬憲法保障之基本權。

第二，區分一般限制與特別犧牲：

• 限制程度輕微、人民普遍共同承擔，屬一般社會義務。
• 僅特定人民承受重大不利益，且已超過一般人民應忍受範圍，屬特別犧牲。

第三，說明公益目的不是當然免責理由。即使目的在維護治安、公共衛生或公共建設，仍須符合法律保留、比例原則及必要之補償要求。

第四，檢查現行法是否有明確依據。限制人身自由原則上須由法律規定；財產權徵收與補償，也須依憲法及個別法律規定辦理。

第五，以大法官解釋或憲法法庭判決具體說明。

一、人身自由是否會因公益需要而受特別犧牲

答案是肯定的，但並非所有人身自由限制都構成特別犧牲。

憲法第8條保障人民身體之自由。人身自由是人民行使其他自由權利的前提，因此國家限制或剝奪人身自由時，必須具備法律依據，並符合正當法律程序及比例原則。

在公益目的下，國家得依法實施羈押、收容、留置、強制隔離或其他拘束人身自由之措施。例如為實現刑罰權、矯治犯罪、維護公共衛生，均可能限制特定人民之人身自由。

然而，若特定人民因合法公益措施而承受超越一般人民通常忍受程度之自由損失，即構成其個人之特別犧牲，國家即應依法給予合理補償。

代表案例：釋字第670號解釋

釋字第670號解釋涉及人民受羈押後經無罪判決確定之刑事補償問題。大法官指出：

人民身體之自由因公共利益受公權力合法限制，例如羈押、收容或留置，如因特殊情形而超越一般人民所應容忍之程度，即構成個人之特別犧牲，人民應有依法向國家請求合理補償之權利。

該號解釋的重要意義有三：

1. 特別犧牲並非財產權專屬概念，也可以適用於人身自由。
2. 即使國家行使羈押等公權力具有合法公益目的，仍可能因特定人民承受過度負擔而成立補償責任。
3. 此種補償不是以公務員違法或有過失為必要，而是基於公平負擔與基本權保障所生之損失補償。

現行法制上，《刑事補償法》即為明確法律依據。人民在無罪判決確定前曾受羈押、鑑定留置或收容，符合該法要件者，得依法請求刑事補償。

強制隔離的補充案例：釋字第690號解釋

釋字第690號解釋認為，強制隔離使人民負有停留於特定處所、不得與外界接觸之義務，已屬人身自由之剝奪。

大法官雖認為傳染病防治之公益目的重大，且強制隔離在當時情況下符合比例原則，但同時指出，法制上仍應建立：

• 合理而明確的隔離最長期間；
• 施行隔離之組織與程序；
• 受隔離者及其親屬之及時司法救濟；
• 對受強制隔離者之合理補償機制。

現行《傳染病防治法》第53條第2項已明定，受隔離檢疫者所受損失，應給予相當補償。因此，人身自由因公共衛生公益而受重大限制時，現行法已有個別補償依據。

二、財產權是否會因公益需要而受特別犧牲

答案同樣是肯定的，而且財產權是我國特別犧牲理論最典型的適用領域。

憲法第15條保障人民之財產權。國家為公共利益，得依法徵收人民財產，或以其他公權力措施限制財產之使用、收益及處分。

但是，並非任何財產權限制都要補償。判斷重點在於：

• 是否造成財產權之剝奪或重大限制；
• 是否僅由特定人民承受；
• 是否超過財產權人所應負擔之社會義務；
• 所受損失是否已達個人特別犧牲程度。

若僅屬一般土地使用管制、建築限制或維護公共安全之合理限制，通常屬財產權之社會義務，不當然產生補償。

若國家徵收土地、使土地形成公用地役關係，或使所有人長期無法自由使用、收益，已逾越社會責任所應忍受之範圍，即屬特別犧牲，國家應予合理補償。

代表案例一：釋字第400號、釋字第440號解釋

釋字第400號及第440號解釋均處理既成道路問題。

法規時點

以下以命題當年（民國115年）法規為準。憲法法庭已於民國115年2月6日作成「115年憲判字第2號判決」，認定全民健康保險法第85條屬「部分違憲」；相關機關應於判決公告日起2年內檢討修正。修法完成前，個案如有顯然過苛情形，仍應依判決意旨調整罰鍰。

核心觀念

本題主要考查：

1. 行政罰的法律保留原則。
2. 全民健康保險法第85條是否屬行政處罰規定。
3. 固定倍數罰鍰與責罰相當原則、比例原則之關係。
4. 憲法法庭115年憲判字第2號判決對健保法第85條的違憲判斷。

全民健康保險法第31條所定補充保險費制度，是由扣費義務人在給付所得時，代保險人從保險對象所得中扣取補充保險費，再繳交保險人。

因此，扣費義務人負擔的是協力性、程序性的行政法上作為義務，並非原本的補充保險費債務人。扣費義務人未依規定扣繳時，健保法第85條以罰鍰制裁，性質上屬於對違反行政法上義務行為所課的行政罰。

解題方法

本題應分成三個層次判斷：

第一，確認第85條是否具有行政處罰的法律依據。

第二，判斷其處罰內容是否符合憲法上的比例原則及責罰相當原則。

第三，依憲法法庭115年憲判字第2號判決，說明第85條究竟是全部有效、全部無效，或僅在一定範圍內違憲。

一、第85條確實是行政處罰依據

行政罰法第4條規定，違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。此即行政罰的法律保留原則。

全民健康保險法第85條已由法律明文規定：

• 違反行為：扣費義務人未依第31條規定扣繳補充保險費。
• 第一次處罰：限期補繳外，按應扣繳金額處1倍罰鍰。
• 逾期未補繳：處應扣繳金額3倍罰鍰。

因此，第85條已具體規定處罰對象、違反義務的行為及罰鍰計算方式，符合行政罰法律保留原則，也具有作成行政處罰的法律依據。

例如，設應扣繳的補充保險費為 $C$：

• 限期內未補繳，但嗣後依限補繳者，罰鍰為 $1 \times C=C$
• 經限期命補繳仍未補繳者，罰鍰為 $3 \times C=3C$

健保署依此作成罰鍰處分，在「有無法律依據」這一層面，答案是肯定的。

二、補繳補充保險費與罰鍰的性質不同

第85條所稱「限期令其補繳」，是要求扣費義務人履行原本應負擔的補充保險費扣繳、繳納義務，主要具有回復及確保健保財源的功能。

至於「按應扣繳金額處1倍或3倍罰鍰」，則是對違反扣費義務的行為施加不利益，具有行政制裁及一般預防功能，屬於行政罰。

因此，補繳義務與罰鍰可以並存，並非同一性質的重複處罰：

• 補繳：回復健保費用的財產給付義務。
• 罰鍰：制裁違反扣費義務的行為。

三、固定倍數罰鍰涉及責罰相當原則

憲法第15條保障人民財產權，國家對人民課處罰鍰，即是對財產權的限制，必須符合憲法第23條比例原則。

司法院釋字第786號解釋指出，對違反行政法上義務的行為處以罰鍰，應依違規情節輕重而定，使處罰符合責罰相當原則。

立法者原則上可以依管制目的、違反義務的危害程度及行政執行需要，設計固定金額或固定倍數的罰鍰。司法院釋字第327號、第641號、第685號、第716號、第786號及第810號解釋均涉及固定倍數或劃一性處罰與比例原則的問題。