114 地方特考四等 都市計畫技術類科 都市及國土計畫理論與法制概要 考古題詳解

核心觀念

本題考查《國土計畫法》的立法目的，以及「全國國土計畫—直轄市、縣（市）國土計畫—國土功能分區圖」的上下位指導與落實關係。以下以民國 114 年命題時的法規為準。

《國土計畫法》第 1 條揭示立法目的：因應氣候變遷、確保國土安全、保育自然環境與人文資產、促進資源與產業合理配置，並追求國家永續發展。依同法第 3 條，國土計畫是針對國土空間所訂定的計畫；國土功能分區則是依土地資源特性與保育利用管理需要所劃分的分區。

立法重點不只是更換法規名稱，而是建立較完整的國土空間規劃體系，以整體規劃、分區分類及土地使用管制，引導土地有序利用。

解題方法

建議分成兩段作答：

1. 先說明為何制定新法：指出區域計畫制度在空間規劃、土地使用管理及永續發展上的不足，再說明《國土計畫法》的制度改進方向。
2. 再說明計畫層級與功能：依序交代全國國土計畫的整體指導、縣（市）國土計畫的地方細化，以及國土功能分區圖的空間劃設與管制落實。

這樣安排能同時回答「立法目的」與「三者關係」，並避免把國土功能分區圖誤寫成另一層級的國土計畫。

一、制定《國土計畫法》的主要目的

臺灣原以《區域計畫法》作為國土空間規劃及非都市土地管制的重要法源，但其制度著重區域計畫與非都市土地使用管制，難以完整統整全國、地方及部門的空間發展，也不易充分回應土地資源保育、氣候變遷調適與災害風險管理等整體課題。因此，制定《國土計畫法》，主要目的如下：

1. 建立整體性的國土規劃制度 透過全國與地方國土計畫，從國土整體發展角度安排保育、農業、城鄉發展及公共建設，減少土地利用各自規劃、缺乏協調的情形。

2. 以國土永續發展為核心 依土地資源條件與承載能力引導土地利用，兼顧自然環境、人文資產、農業生產、產業發展及居住需求，維護國土資源的長期利用。

3. 提升國土安全與環境韌性 將災害防救、氣候變遷調適及環境敏感地區保育納入空間規劃，降低不當開發對人民生命財產及環境造成的風險。

4. 明確劃分國土功能並落實土地使用管理 依土地資源特性劃設國土功能分區及其分類，據以訂定土地使用指導與管制，讓不同土地依其適宜功能利用。

5. 整合各級政府及部門計畫 建立具有上下位指導關係的國土計畫體系，供都市計畫、國家公園計畫及目的事業主管機關的部門計畫遵循，提升空間發展政策的一致性。

二、三者間的關係

（一）全國國土計畫：全國性上位計畫

核心觀念

都市更新是依《都市更新條例》在更新地區或更新單元內，透過重建、整建或維護等方式，改善都市環境、促進土地合理利用並增進公共利益。題目要比較的是由誰主導、由誰承擔推動與整合責任，以及規劃師如何協助各方把更新構想轉化為合法、可行且具公共性的計畫。

以命題當年（民國 114 年）法規為準。《都市更新條例》第 12 條規定，政府主導更新得由地方主管機關自行實施，或經公開評選委託都市更新事業機構實施；也得同意其他機關（構）自行實施或公開評選委託實施者。自辦更新則由土地及合法建築物所有權人依該條例相關規定自行組織推動，常見方式包括成立都市更新會，或委託都市更新事業機構擔任實施者。

「公辦」與「自辦」主要是實施主體與推動模式的區別，不等於政府案必然由公務機關直接施工，也不代表自辦案沒有主管機關監督。無論採何種模式，仍須依規定擬訂都市更新事業計畫，辦理公聽會、審議及核定等程序；採權利變換者，並須處理權利價值評估、共同負擔與更新後分配等事項。

解題方法

申論可依「主導者—優點—缺點—規劃師角色」四個層次作答：

1. 先界定公辦、自辦的主導者與實施方式。
2. 以推動能力、公共利益、整合效率、民眾參與、成本與風險等面向比較優缺點。
3. 最後說明規劃師在前期評估、方案規劃、溝通協調、法定程序及後續執行上的專業責任。

比較時應避免把優缺點寫成絕對判斷。公辦案也可能因程序與跨機關協調而耗時；自辦案也可能透過專業團隊有效整合。作答宜使用「較有利於」「可能面臨」等語句，指出制度特性與實際條件的關係。

公辦都市更新與自辦都市更新比較

公辦都市更新的優、缺點

優點：

1. 較能落實公共利益。 政府可把更新範圍放在較大的都市發展脈絡中，兼顧道路、公園、公共服務設施、環境品質及弱勢照顧，不必只以單一基地的開發效益為考量。
2. 較具跨域整合能力。 面對公有土地、公共設施、交通系統或多個更新單元，政府較能協調不同機關及公共資源，處理民間單一實施者較難整合的事項。
3. 行政監督較具制度性。 政府主導或委託辦理時，須依公開、公正等程序遴選實施者，並受主管機關法定審議與監督，較能建立程序責任。

缺點：

1. 行政程序與機關協調可能拉長期程。 都更涉及計畫審議、預算、採購及跨機關協調，若權責分工不清或決策層級繁複，執行速度可能受影響。
2. 行政資源有限。 政府須同時處理多項公共政策，專責人力、財源與開發風險承擔能力有限，未必能快速推動所有具更新需求的地區。
3. **居民需求與政策目標可能有落差。

核心觀念

本題考查政府如何運用土地使用規劃、住宅供給、租屋市場政策及財務工具，增加可負擔住宅的數量與可近性。所謂「平價住宅」並非單一法定住宅類型，重點在於住宅成本與家庭所得相稱，使中低所得及其他居住弱勢者能穩定居住。

回答時應同時處理兩個面向：一是增加可負擔住宅的實際供給，二是降低目標家庭取得住宅的成本。僅提出租金補貼，沒有增加住宅供給；僅增加住宅總量，也不代表新增住宅一定平價。

涉及法規部分，以下以命題當年（民國 114 年）法規為準。本題可援引《住宅法》、《都市計畫法》、《都市更新條例》及《租賃住宅市場發展及管理條例》等規範。

解題方法

可依「土地與規劃、直接興辦、民間參與、活化既有住宅、需求及租屋支持」五個層次作答。每項工具均指出政府如何操作，以及如何使住宅供給增加或使居住負擔下降，便能兼顧都市規劃面與住宅政策面。

可運用的都市規劃及政策工具

一、提供土地，增加住宅用地與興辦基地

1. 盤點及活化公有土地：整合中央與地方政府的閒置或低度利用土地、建物及公共設施用地，評估區位、交通與生活服務條件後，供政府直接興辦社會住宅，或以出租、設定地上權等方式提供民間興辦。
2. 都市計畫調整與土地使用規劃：檢討住宅用地供給及分區管制，於公共運輸與生活機能完善地區適度增加住宅使用機會，並配合人口、就業及公共設施容量安排發展。增加可建築土地或適度提升使用強度，有助擴大住宅供給；但須一併評估交通、學校、綠地等公共設施負荷。
3. 公共運輸導向發展（TOD）：在大眾運輸場站周邊整合土地開發、提高適當居住密度，並以社會住宅或可負擔住宅作為開發條件之一，可同時降低通勤成本及住宅區位門檻。

二、政府直接興辦社會住宅

政府可由公部門自行興建、購置或整修住宅，作為社會住宅出租，並以合理租金及明確資格制度，優先照顧經濟或社會弱勢者。政府可採分期興建、分散設置等方式，避免住宅資源過度集中，並使租戶接近工作機會、大眾運輸及公共服務。

社會住宅是增加長期可負擔出租住宅的重要工具；規劃時亦須納入管理維護、社區服務及財務永續，不能只計算興建戶數。

三、引導民間參與，將開發利益轉化為平價住宅

1. 容積獎勵與都市計畫回饋：在符合都市計畫及相關法令的前提下，對提供社會住宅或可負擔住宅的開發者給予容積獎勵、土地使用彈性或其他開發誘因。都市計畫變更所創造的增值，也可依《都市計畫法》第 27 條之 1 等規定，要求適當回饋公共設施用地、可建築土地、樓地板面積或一定金額，再投入公共目的。

核心觀念

本題考查「都市空間型態如何影響永續發展」，作答須先界定緊密城市與分散式發展，再從環境、經濟、社會三個面向說明緊密城市何以通常較具永續性。

**緊密城市（Compact City）**是以較高但適宜的人口與建築密度、混合土地使用、集中或多核心發展，以及大眾運輸導向為主要特徵的都市型態。透過都市更新、填充式發展與步行、自行車及大眾運輸等安排，使居住、就業、商業、公共服務與休閒活動彼此接近，縮短日常活動距離。

**分散式發展（Urban Sprawl）**則指都市建成區向外蔓延，常呈現低密度、跳躍式或不連續發展、土地使用分區單一、機能彼此分離，以及高度依賴私人汽車等特徵。

解題方法

採「空間型態特徵 → 對都市活動與資源使用的影響 → 永續效益」的論述順序。先比較緊密與分散發展在密度、土地混合及交通方式上的差異，再說明這些差異如何影響土地、能源、公共設施、生活可及性與社會互動。

本題為申論題，無須套用特定法條或計算公式；應避免只寫「緊密城市密度高」，而要交代密度與土地混合如何促成短程移動、支撐大眾運輸及提高設施使用效率。

為何緊密城市通常較永續

一、環境面：減少土地消耗與交通衝擊

都市活動集中，可減少都市向郊區擴張所需的土地，降低農地、自然棲地與開放空間遭到轉用的壓力。相較於低密度、單一用途且彼此分離的發展，緊密且混合使用的街區較容易讓居民步行或騎自行車完成日常活動。

人口與活動密度也有助於支撐大眾運輸服務，降低對私人汽車的依賴，因而可減少交通能源消耗、溫室氣體與空氣污染排放。相對地，分散式發展往往拉長通勤與採買距離，增加汽車旅次、道路需求及交通污染。

二、經濟面：提高公共設施與基礎建設效率

在較集中的建成區內，供水、污水處理、道路、電力及公共運輸等設施服務的人口較集中，較能提高既有設施的使用效率，降低向外延伸管線與道路的成本。商業、就業與公共服務彼此接近，也可增加人流與市場可及性，支持地方商業活動。