109 高普考高考二級 一般行政(一般組) 公共政策研究 考古題詳解

核心觀念

本題的核心觀念為政策工具（Policy Tools / Policy Instruments）分類理論，特別聚焦於學者 Anne L. Schneider 與 Helen L. Ingram 於 1990 年發表的經典架構。

1. 理論核心依據： Schneider 與 Ingram 認為政府制定政策時，政策工具的選擇取決於對**「標的人口（Target Populations）行為動機之假設」**。政府預期民眾為何遵守或不遵守政策，決定了採用何種工具。

• 權威型工具（Authority Tools）：假設標的人口具有服從權威與法律的傾向，政府藉由正式法規、命令、指令或禁令進行強制性引導與約束。
• 誘因型工具（Incentive Tools）：假設標的人口為理性的「效用極大化者（Utility Maximizers）」，其行為取決於具體的成本與效益計算。政府藉由實質的正面利益（補貼、獎勵）或負面成本（稅負、罰鍰）改變其行為動機。
• 學習型工具（Learning Tools）：假設政策情境具高度不確定性、問題本質複雜或目標手段關係模糊，標的人口與政策制定者皆非全知。政府藉由試驗、資訊反饋、社會對話與多方協作，在實務中共同學習並動態調整最適手段。

2. 法制法源依據（以命題當年民國 109 年法規為準）： 探討 2020 年台灣防疫作為時，所依據的核心法規包含《傳染病防治法》以及命題當年制定公布之《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》（注意：該特別條例已於民國 112 年 6 月 30 日施行期滿廢止，現行法回歸《傳染病防治法》常態運作，但解題仍以命題當年之有效法制為準）。

解題方法

本題為標準的「理論詮釋＋時事案例應用」之雙核心申論題。解題架構採行公共行政與政策研究的標準三段論：

1. 結構切入點：

• 子題一（理論面）：不應只列舉工具名稱，必須從**「定義」、「標的人口行為假設」與「運作機制」**三維度深度剖析權威型、誘因型與學習型工具，展現高考二級研究層次的學理深度。
• 子題二（實務面）：精準鎖定「2020 年（民國 109 年）疫情初期」的具體防疫政策，各類型對應 1～2 項具體政策措施，並具體指出其制度運作方式，避免泛泛而談。
• 結論整合：結語以「政策工具組合（Policy Tool Mix）」切入，點出面對世紀大疫時，單一工具無法獨存，唯有多元工具相互搭配才能達成公共衛生與社會穩定的雙重目標。

2. 答題配比規劃：

• 前言與核心理論：佔總篇幅約 40%。
• 2020 年防疫案例分析：佔總篇幅約 50%。
• 總結與工具組合綜效：佔總篇幅約 10%。

選項分析

本題為公職國家考試高階類科（高考二級）之「申論題型」，非選擇題，故無個別選項。

在申論作答上，評分關鍵在於「精準對焦」與「邊界劃分」：

• 題目僅要求論述「權威型」、「誘因型」與「學習型」3 種工具，答題時切忌喧賓奪主、過度鋪陳未被要求的「能力型（Capacity）」與「象徵勸勉型（Symbolic or Hortatory）」工具；此二者僅需於前言以一句話帶過整體背景即可，避免浪費有限考卷篇幅。

解題技巧

1. 行為假設是破題關鍵： 多數考生僅記憶「權威型是發布命令、誘因型是給錢或罰錢」，這僅達到初階水準。拿到高分的關鍵在於寫出 Schneider & Ingram（1990）的理論核心——「行為假設（Behavioral Assumptions）」（如：服從權威傾向、理性利害計算、未知情境下的探索適應）。
2. 釐清「誘因型負向處罰」與「權威型命令」的界線： 「法規命令禁止出境」是權威型；「違反檢疫規定處以 10 萬至 100 萬元罰鍰」則是透過加重經濟成本迫使當事人自律，兼具權威與誘因色彩，答題時應點出誘因型工具包含「正向誘因（津貼、補助）」與「負向誘因（罰鍰、收費）」。
3. 時間座標鎖定「2020 年」： 2020 年是疫情爆發首年，代表性作為包括「口罩實名制 1.0 至 3.0」、「電子圍籬智慧監控」、「中央流行疫情指揮中心每日記者會」、「防疫補償金與紓困方案」。切勿引用 2021 年或 2022 年後期的事件（如快篩實名制、疫苗施打預約平台、振興五倍券），以免發生時間序錯置的扣分陷阱。

【答案】

一、權威型、誘因型與學習型政策工具之學理意涵

學者 Schneider 與 Ingram（1990）提出政策工具分類架構，主張政策工具的選擇根植於政府對標的人口「行為動機與意願」之預設。題示三類工具之內涵如下：

核心觀念

本題測驗「政策制定與政策變遷」之核心理論——由薩巴提爾（Paul A. Sabatier）與詹金斯－史密斯（Hank C. Jenkins-Smith）共同發展之倡導聯盟架構（Advocacy Coalition Framework, ACF）。考點涵蓋三大層次：

1. ACF 理論內涵與基本假定：政策次系統（Policy Subsystem）作為分析單位、跨越十年以上的時間跨度、行動者的三層次信念系統（Deep Core, Policy Core, Secondary Aspects）、政策為信念之具體轉化。
2. 微觀與中觀實例運作：單一倡導聯盟之信念層級、網絡結構、擁有的六大政策資源、採取的行動策略，以及「政策取向的學習」（Policy-Oriented Learning）之機制。
3. 宏觀政策變遷動力機制：驅動政策次系統產生重大變遷（Major Policy Change）與次要變遷（Minor Policy Change）的四大路徑（外部震盪、內部震盪、政策取向學習、談判協議）。

解題方法

本題為高考二級之典型理論與實務整合題，要求「理論定義 $\rightarrow$ 實例套用 $\rightarrow$ 動態變遷機制」完整推展。答題切入點應採取「三段論法」邏輯鋪陳：

1. 第一部分（理論奠基）：扼要闡述 ACF 提出的時代背景（揚棄傳統階段論之侷限、揉合由上而下與由下而上途徑），並有系統地列出核心前提與三層次信念體系架構。
2. 第二部分（個案深探）：選定台灣公共政策中邊界清晰、長期對立且符合 ACF 十年時間跨度之經典案例（建議選取「非核家園倡導聯盟」或「同性婚姻平權倡導聯盟」；本解答以「非核家園倡導聯盟」為例）。嚴格依題意拆解其「信念體系」、「網絡結構」、「資源與策略」及「政策取向學習」。
3. 第三部分（變遷動能）：切入 ACF 理論中最具鑑別度的「政策變遷驅動因素」，不可僅籠統回答外在環境改變，必須精確點出 ACF 歷年修正模型所確認的四大變遷路徑（外部事件、內部事件、政策取向學習、協議性規範變遷）。

選項分析

本題為高階申論題，無選擇題之選項。閱卷評分點主要檢視考生是否平均分配答題比重於三個問號：

• 第一問（ACF理論內涵）：占分約 30%，著重於核心假定與信念結構之精確性。
• 第二問（實例剖析）：占分約 40%，著重於個案與理論概念之高度扣合（信念、結構、資源、策略、學習缺一不可）。
• 第三問（政策制定與變遷因素）：占分約 30%，著重於政策變遷系統變數之完整性。

解題技巧

1. 結構對稱原則：第二問的案例分析，必須精準對應第一問提到的理論要素。切忌「理論寫一套，舉例自由發揮」。
2. 避免概念混淆：

• 「深層核心信念」跨越所有政策領域，幾不可動搖；
• 「政策核心信念」限於該特定次系統，極難改變；
• 「次要層面信念」涉及工具與技術執行細節，是政策取向學習最常發生的領域。

3. 掌握最新理論發展：早期 ACF（1988、1993）強調政策重大變遷幾近完全仰賴「外部事件」；但 Sabatier 等人後續（2007）修正架構，納入了「內部事件」與「談判協議（協議性規範變遷）」，答題時補足修正後觀點是獲取極高分的關鍵。

【答案】

一、倡導聯盟架構（ACF）之理論內涵

倡導聯盟架構（Advocacy Coalition Framework, ACF）係由 Paul A. Sabatier 與 Hank C. Jenkins-Smith 於 1980 年代後期所建構，旨在克服傳統「政策階段論」（Stage Heuristic）缺乏因果推論力之盲點，並整合「由上而下」與「由下而上」執行途徑，特別著重「科學技術資訊與專業知識」在長期政策變遷中所扮演的實質角色。其核心理論內涵包含下列要點：

(一) 基本假定

1. 以「政策次系統」（Policy Subsystem）為基本分析單元：次系統不侷限於傳統鐵三角（行政機關、國會委員會、利益團體），而廣納所有關心特定政策議題的行動者，包括智庫、學者、記者、司法官員及各級政府公務員。
2. 觀察時間跨度需達十年以上：唯有拉長至十年或數十年之時間序列，方能完整驗證政策目標制定、執行挫敗、資訊回饋、學習修正與政策典範轉移。
3. 政策與計畫即「信念體系」的具體化：公共政策並非單純的利益折衝產物，而是倡導聯盟嘗試將其自身的核心價值觀與因果假設，轉化為具有強制力的法律規範與行政資源分配。

(二) 三層次信念系統（Belief System）

ACF 將行動者的認知結構劃分為具階層性的三層架構：

1. 深層核心信念（Deep Core Beliefs）：最高層次、最基本的本體論與價值觀（如人性本善或本惡、自由優先或平等優先、環境優先或經濟發展優先），涵蓋所有政策領域，個人於幼年社會化即已形成，幾乎不可改變。
2. 政策核心信念（Policy Core Beliefs）：深層信念投射於該特定政策次系統的基本立場（如政府在能源體系應扮演干預或放任角色、是否應全面廢止核能），在次系統內形成聯盟凝聚力之基石，極難因短期爭論而改變。

核心觀念

本題評量考生對政策變遷經典理論——**斷續均衡理論（Punctuated Equilibrium Theory, 簡稱 PET）**的掌握深度，及其對台灣重大政策發展脈絡之實證應用能力。

1. 斷續均衡理論之理論淵源與核心假設：由 Frank Baumgartner 與 Bryan Jones 於 1990 年代初提出（代表作包括 1993 年《美國政治中的議程與不穩定性》、2005 年、2007 年專書與論文拓展），借用演化生物學家 Gould 與 Eldredge 的「斷續均衡」概念，挑戰傳統政策科學的兩大極端——漸進主義（Incrementalism）與理性全面模式（Rational-Comprehensive Model）。該理論認為政策過程常態是長期的穩定與微幅漸進調適（均衡期），但會被**短暫、爆發性的急遽重大變革（斷裂期／中斷期）**所打斷。
2. 核心概念與分析架構：

• 有限理性（Bounded Rationality）與注意力不成比例（Disproportionate Attention）：決策者因認知極限僅能進行「序列處理」（serial processing），多數政策議題被下放至各專業次級系統；當重大事件激發公眾與高層政治菁英關注時，啟動「平行處理」向序列處理的集中，引發劇烈變革。
• 政策次級系統（Policy Subsystem）與總體政治系統（Macro-political System）：平時由專家、官僚、特定利益團體組成的次級系統封閉運作；一旦議題外溢至總統、國會領導層、全國媒體及大眾輿論組成的總體政治系統，次級系統將被強制凌駕。
• 政策壟斷（Policy Monopoly）：優勢利益聯盟維繫政策現狀的結構性機制，奠基於兩大支柱：封閉的次級系統制度安排與壓倒性支持的政策形象。
• 政策形象／政策意象（Policy Image）：政策在公眾視野中的詮釋框架（framing）與評價（正向、進步 vs. 負向、風險）。
• 場域尋租／管道選擇（Venue Shopping）：弱勢團體避開被優勢團體把持的次級系統，轉向法院、地方政府、公投或國會大會等新體制場域尋求突破。
• 正負回饋機制（Positive and Negative Feedback）：負回饋（自我校正、阻撓變革）維繫均衡；正回饋（連鎖反應、滾雪球效應）催生斷裂與全面重組。

解題方法

高考二級屬於研究所以上程度的高階公職測驗，評分重點在於「概念定義精確性」、「理論機制串聯邏輯」以及「本土個案歷程的精準對應」。

1. 理論闡釋部分：不可僅寫出定義清單，必須建立因果機制動態圖景。說明「政策壟斷（制度封閉＋正向政策形象）$\rightarrow$ 負回饋機制維持政策次級系統的長期均衡 $\rightarrow$ 外部衝擊或政策形象翻轉 $\rightarrow$ 弱勢團體進行管道尋租 $\rightarrow$ 議題擴散至總體政治系統 $\rightarrow$ 正回饋爆發 $\rightarrow$ 政策壟斷瓦解形成政策斷裂 $\rightarrow$ 建立新常態均衡」。
2. 個案應用部分（臺灣核能發電政策變遷）：必須依時間軸劃分出清晰的「長時期均衡」與「關鍵斷裂點」，精確扣合題目指定名詞：

• 初期均衡與政策壟斷（1970年代至1980年代中期）：由經濟部、台電公司、原能會構成的技術官僚「鐵三角」壟斷，政策形象為「國家現代化與經濟命脈」，負回饋排除異議。
• 第一次斷裂與形象重塑（1986車諾比核災至民主轉型）：政策形象轉變為「安全威脅」，反核團體轉向立法院與街頭進行管道尋租。
• 高度政治化斷裂震盪期（2000年停建核四與釋字第 520 號解釋）：政黨輪替使議題直通總體政治系統核心。
• 第二次重大斷裂與體制確立（2011日本福島核災至2016綠能轉型）：外部天災引發全球與臺灣總體政治系統高度關注，政策形象全面反轉，促成2014年核四封存及後續「非核家園」政策確立。
• 新一輪管道尋租與動態均衡（2018年公投第16案「以核養綠」）：反對「非核家園」之社群透過公民投票此一新體制管道，廢除電業法非核年限條款，展現斷續均衡的動態反覆特性。 (註：涉及法規以命題當年民國 109 年為準，電業法第 95 條第 1 項原定於民國 114 年前全面停轉之規定，已於民國 107 年經公投第 16 案廢除並於同年失效)。

解題技巧

1. 避免寫成「歷史流水帳」：敘述臺灣核能史時，每一歷史階段必須主動掛鉤理論專有名詞。切忌只寫政治新聞事件，而未點出「這是政策意象的轉變」或「這是弱勢團體的場域尋租」。
2. 掌握雙重系統與雙重回饋的對稱性：

• 均衡期＝次級系統＋負回饋＋政策壟斷維持。
• 斷裂期＝總體政治系統＋正回饋＋場域尋租擊破壟斷。

3. 首尾呼應與理論反思：在結論中點出 PET 對臺灣政策分析的啟示——公共政策並非單純的「理性規劃」或完全無法突破的「漸進路徑依賴」，而是結構力量與能動性（Framing、Venue Shopping）交互作用的結果。

【答案】

一、斷續均衡理論之內涵與核心概念

斷續均衡理論（Punctuated Equilibrium Theory, 簡稱 PET）由學者 Baumgartner 和 Jones 提出，旨在解釋現代民主國家中，公共政策何以在多數時期呈現穩定漸進（Incrementalism），卻在特定時點爆發非連續、跳躍式劇烈變遷（Punctuation）的動態過程。該理論立基於決策者的「有限理性」與政治制度對議題的「注意力不成比例分配」，其核心概念架構如下：

(一) 政策次級系統（Policy Subsystem）與政策壟斷（Policy Monopoly）

核心觀念

1. 社會管制的意涵（Social Regulation）： 相對於以控制市場結構、價格與進入障礙為主的「經濟管制」（Economic Regulation），社會管制是指政府為保護民眾生命健康、人身安全、環境品質、勞工條件及消費者權益等非經濟價值，跨越產業別所實施的各項規範、監督與干預措施（如食品藥物安全管制、環境保護法規、職業安全衛生檢查）。
2. 風險管制的認知與政治不對稱（Asymmetry in Risk Regulation）： 探討政府在風險決策時，何以違反客觀的「成本效益分析」或精算風險機率，呈現對「既存舊風險寬鬆、新興新風險嚴格」的偏誤。涉及的核心學理包括：

• 行為決策與心理學偏誤（Cass Sunstein 等人提出的可得性捷思法、現狀偏誤、顯著性效應）。
• 公共選擇理論與利益團體政治（既得利益者的阻抗、祖父條款 Grandfather Clause、設下市場進入障礙）。
• 官僚激勵與避責行為（Blame Avoidance、第一型錯誤 vs. 第二型錯誤的政治代價差距）。

解題方法

本題屬於標準的「概念界定＋現象機理解釋」申論題型，切入維度應力求體系完整：

1. 第一部分：概念精確界定 先給出「社會管制」的標準學術定義，並對照「經濟管制」點出其「橫向跨產業性」與「追求社會公益非經濟價值」之核心特質，以奠定答題基礎。
2. 第二部分：多層次因果分析 針對「寬待舊風險、嚴堵新風險」之弔詭現象，不可僅憑直覺常識條列，應從「大眾心理認知」、「政治經濟與利益團體」、「行政執行與轉換成本」以及「官僚制度與避責取向」四個學術面向展開論述，層層剖析制度背後的深層誘因。

選項分析

本題為民國 109 年公務人員高等考試二級考試（一般行政類科）《公共政策研究》第四題之申論題，非選擇題，故無選項對錯分析。考生在作答時應以結構清晰的大標、小標展開嚴謹論述。

解題技巧

1. 對比強化定義：說明社會管制時，務必與「經濟管制」簡要對比（橫向管制 vs. 縱向管制），能快速展現公共政策學科的基本功。
2. 關鍵理論術語置入：解析新舊風險管制落差時，務必帶出如「可得性捷思法（Availability Heuristic）」、「祖父條款（Grandfather Clause）」、「避責取向（Blame Avoidance）」等專業名詞，能顯著提升論述深度與得分檔次。
3. 論點均衡配置：切忌只偏重心理學（民眾怕新東西）或只寫政治遊說，必須兼顧「民眾端（需求）」與「政府/官僚端（供給）」的互動機制。

【答案】

一、社會管制（Social Regulation）之意涵與特徵

社會管制係指政府為了追求非純粹經濟性的公共利益，針對市場活動所衍生的負外部性或資訊不對稱等問題，藉由法律強制力對企業與個人之行為所施加的各項限制與標準規範。其主要特徵如下：

1. 政策目標在於保障社會福祉： 相較於經濟管制主要聚焦於防杜自然獨占、維持市場秩序或價格穩定，社會管制的核心價值在於保護國民生命健康、工作場所安全、生態環境平衡、消費者權益與弱勢群體之福祉。
2. 跨產業的橫向干預模式（Broad Cross-Industry Scope）： 經濟管制多半針對特定產業（縱向管制，如電力、電信、交通等公共事業）；社會管制則多屬橫向管制，一套環保法規或職業安全衛生法規，同時適用於製造業、運輸業、服務業等多數不同領域。
3. 重視科技與專業評估（Risk Assessment）： 社會管制的啟動多仰賴毒理學、流行病學、環境科學及工程等專業風險評估，試圖將生產與消費活動的風險降低至社會可接受之水準。

二、政府「寬待舊風險、嚴控新風險」之成因分析

政府在從事社會管制時，理論上應致力於將社會整體傷害最小化。然而在實際運作上，立法與管制機關往往對早已存在但危害甚大的「舊風險」網開一面，卻對尚未完全確定危害的「新風險」採取極度嚴苛的預防