109 高普考高考二級 一般行政(一般組) 行政學研究 考古題詳解

核心觀念

本題為民國 109 年公務人員高等考試二級考試（一般行政類科）《行政學研究》之核心申論題，測驗考生對於「公共利益（Public Interest）之本質」、「政府失靈與官僚病象」以及「民主治理下行政倫理與新公共服務（NPS）」的理論掌握與整合論述能力。

1. 公共利益的理論光譜：

• 實質觀點（Substantive View）：視公共利益為具有普遍性、先驗性的崇高價值（如正義、人權、民主憲政），非個人利益的簡單拼湊。
• 程序觀點（Procedural View）：認為公共利益無法預設，必須在正當、公開且透明的民主程序中，經由溝通與對話凝聚而成。
• 加總觀點（Aggregative View）：功利主義導向，視公共利益為社會各個體效用加總的最大化。
• 新公共服務觀點（New Public Service, NPS）：Denhardt 夫婦主張，公共利益是共享利益與共同責任的對話成果，文官的角色在於「服務而非領航（Serve rather than steer）」。

2. 公共利益遭受曲解之病理學：

• 公共選擇理論（Public Choice Theory）：Niskanen 的官僚預算極大化模型，指出官僚並非無私的社會僕人，而可能追求部門權力與預算擴張。
• 機關俘虜與鐵三角（Agency Capture & Iron Triangle）：Stigler 提出管制機關常受被管制產業（利益團體）俘虜，與國會委員會形成封閉利益聯盟。
• 代理問題（Principal-Agent Problem）：人民（委託人）與官僚（代理人）間存在資訊不對稱，導致官僚產生道德風險（Moral Hazard）與逆向選擇。
• 科層本位主義（Bureaucratic Turfism / Silo Effect）：機關割裂、各行其是，將組織局部利益凌駕於國家整體公益之上。

3. 文官實踐之倫理責任：

• Terry Cooper 的《行政倫理》：區分「客觀責任」（法律、制度監督、命令服從）與「主觀責任」（內在良知、專業精神、倫理認同）。
• H. George Frederickson 的新公共行政（NPA）「社會公平（Social Equity）」主張。

解題方法

本題屬標準的「診斷—對策」雙核心題型，答題結構應採取「前言破題 $\rightarrow$ 原因診斷（外部政治與內部結構） $\rightarrow$ 實踐策略（倫理、程序、制度） $\rightarrow$ 結語昇華」之四段式架構：

1. 破題切入：開門見山點出「公共利益」是公共行政的正當性根基，一旦遭到曲解，將直接侵蝕民主政體的制度信任（System Trust）。
2. 第一子題（原因面）：避免流於平鋪直敘的抱怨式描寫，必須套用行政學經典理論架構，從「官僚自利傾向」、「利益團體俘虜」、「資訊不對稱與裁量失衡」、「組織本位切割」四個維度層層剖析。
3. 第二子題（對策面）：從規範性價值出發，扣合文官角色轉型。分別由「深化行政倫理與民主價值（主觀內省）」、「踐行審議參與與民主程序（程序開放）」、「落實跨域整合與全觀治理（結構協調）」以及「強化透明度與外部課責（制度監督）」四個層次提出實踐途徑。
4. 結語歸納：總結文官為公共利益的受託者與守門人，呼應當代民主治理的永續願景。

選項分析

本題為典型申論題，並無選擇題選項。以下針對評閱標準之評分要點與答題偏誤進行深度分析：

1. 若僅從「文官貪腐或個人道德敗壞」作答（偏誤）：

• 僅將公共利益曲解歸咎於極少數個案的操守問題，忽略了政治結構、制度設計與組織行為學的系統性成因，理論深度不足，得分僅能落在及格邊緣。

2. 若僅從「嚴格依法行政、加強處罰」作答（偏誤）：

• 忽視了現代行政國中「行政裁量權（Administrative Discretion）」不可或缺的特質。若只強調消極依法行政，易落入法條主義（Legalism）或墨守成規的繁文縟節（Red Tape），無法真正實踐公共利益。

3. 涵蓋「理論詮釋、制度成因、程序正義、主客觀責任」之解法（最佳路徑）：

• 結合公共選擇理論與新公共服務思維，既點出系統性限制，又提出具操作性的實踐策略，方符合高考二級對於政策分析與理論涵養之評分期待。

解題技巧

1. 關鍵學派與學者代稱必備：論述原因時務必引出 Niskanen（公共選擇）、Stigler（機關俘虜）；論述實踐時帶入 Denhardt（新公共服務）、Terry Cooper（行政倫理）、Frederickson（社會公平），展現高階考試的學理底蘊。
2. 標題製作採「論點化」：大標題與小標題切忌只寫「原因一」、「對策一」，應採用精練動賓結構（例如：「官僚預算極大化與自利偏好」、「踐行審議民主與擴大公民參與」）。

核心觀念

本題考查核心為行政學中的**「官僚體制理論」、「官僚病象（Bureaupathology）」以及當代應對官僚弊端的變革典範（包括「新公共管理（NPM）」、「後官僚組織（Post-bureaucratic Organization）」、「新公共服務（NPS）」與「數位治理／敏捷政府」**）。

1. 韋伯式官僚體制（Weberian Bureaucracy）之限制：馬克斯・韋伯（Max Weber）所建構的科層理想型，強調層級節制、專業分工、依法行政、非人性化（對事不對人）與永業保障。然而，過度體制化後易衍生墨頓（Robert K. Merton）指出的「目標錯置（Goal Displacement）」與「受過訓練的無能（Trained Incapacity）」、本位主義、繁文縟節（Red Tape）與缺乏對民眾需求的敏銳回應性。
2. 組織改革面向之學理維度：行政組織改革通常涵蓋「結構（Structure）」、「流程（Process）」、「文化／心理（Culture/Behavior）」與「制度／關係（Institution/Relationship）」四大面向。

解題方法

本題為高階公務人員考試（高考二級）的申論題，命題邏輯採「雙層次問答」：先問「宏觀改革面向」，再問「微觀具體作法」。解題時應採取**「系統分析與對稱呼應架構」**：

1. 面向界定（橫向展開）：運用組織理論的宏觀架構，將改革面向劃分為「結構層面（由科層集權轉為扁平彈性）」、「流程層面（由繁文縟節轉為簡政數位）」、「文化層面（由內部管制轉為以民為本）」及「互動層面（由封閉防弊轉為公私協力）」。
2. 具體作法（縱向落地）：每個具體措施皆需能精準對應上述面向與官僚病象，切忌空泛口號，必須提出在行政實務上具有可行性、已被各國或台灣政府採行的工具（如敏捷專案小組、單一窗口與一站式數位申辦、開放政府、公私協力治理等）。

選項分析

本題為申論題（無選擇題選項）。答題評分著重於體系架構是否嚴整、論述是否有學理支撐與實務可行性。

解題技巧

1. 對稱呼應，避免脫節：第二子問的「具體作法」必須嚴格呼應第一子問所提的「改革面向」，可採「一面向對應一至二項作法」之鋪陳方式，閱卷委員能迅速勾稽考生的邏輯連貫性。
2. 善用理論專有名詞：避免僅用白話批評政府「效率低、態度差」，應精確使用「減少管理階層（扁平化）」、「業務流程重組（BPR）」、「賦權（Empowerment）」、「回應性（Responsiveness）」等學術概念。
3. 首尾呼應，兼顧行政理性：結尾宜簡要點出「消弭官僚化印象」並非完全摧毀依法行政與穩定性，而是追求「韋伯理性防弊」與「彈性回應創新」之間的動態平衡。

【答案】

一、前言

韋伯（Max Weber）所提出的傳統官僚體制（科層制），本質在於追求行政客觀性與效率性。然而，現代政府在長期的運作下，往往陷入墨頓（Robert K. Merton）所指出的「目標錯置」、「受過訓練的無能」以及程序僵化（繁文縟節）等官僚病象，導致公眾產生「推託延宕、官僚本位、冷漠傲慢」之負面印象。為消弭官僚化印象，行政組織必須兼顧內部結構鬆綁與外部服務導向，進行全方位的組織再造。

二、消弭官僚化印象之行政組織改革面向

核心觀念

本題測驗行政學中「組織理論」、「組織病象」（Organizational Pathology / Bureaupathology）與「組織發展與變革」（Organizational Development, OD）之核心內涵。

1. 組織病象的學理基礎：馬克斯・韋伯（Max Weber）提出「理想型科層制」（Ideal-type Bureaucracy），強調專業分工、層級節制、依法行政與非人情化等特徵；然而，過度理性化與制度僵化的結果，容易引發結構與功能上的負面效應（功能不良，Dysfunction）。
2. 經典理論概念：

• 目標錯置（Goal Displacement）：墨頓（Robert K. Merton）指出成員將「手段」（規章程序）視為「目的」，產生繁文縟節（Red Tape）與形式主義。
• 訓練有素的無能（Trained Incapacity）：范伯倫（Thorstein Veblen）與墨頓提出，過度專業化使人員面對新情境時缺乏應變與適應力。
• 巴金森定律（Parkinson's Law）：諾斯寇特・巴金森（C. Northcote Parkinson）指出組織規模、人員與預算自我膨脹的傾向。
• 彼得原理（Peter Principle）：勞倫斯・彼得（Laurence J. Peter）指出在階層體制中，員工傾向被晉升至其無法勝任的職位。
• 寡頭鐵律（Iron Law of Oligarchy）：密契爾斯（Robert Michels）提出權力逐漸集中於少數領導階層，造成少數統治與民意脫節。

3. 組織病象的救濟與緩和途徑：涵蓋現代組織設計、企業流程再造（BPR）、目標管理（MBO）、學習型組織（Learning Organization）、法規鬆綁（Deregulation）及數位政府治理等對策。

解題方法

本題屬於「雙核心」申論題型，作答應採取「問題剖析—對應處方」的對稱式架構：

1. 前言：界定科層體制的兩面性，點出組織病象乃制度運作失衡的必然副產物。
2. 第一子題（運作缺失／病象剖析）：避免流於空泛的大白話批判，必須結合行政學經典學者與專有名詞，從「規章程序」、「專業分工」、「人事晉升與規模」、「權力與溝通」四大維度層層剖析。
3. 第二子題（緩和與改善之道）：採取全方位的治理對策，由「結構調整」、「流程與法規革新」、「人員培育與組織文化」、「科技治理與外部監督」四個面向精準對應上述缺失，展現組織變革與動態調適之思維。
4. 結語：簡要總結行政組織應於「穩定依法」與「創新回應」之間取得動態平衡。

選項分析

本題為公務人員高等考試二級考試（一般行政類科）之申論題，非選擇題，故無客觀選項。本題評分關鍵在於能否精準引述組織病象經典學術概念（如目標錯置、巴金森定律、彼得原理等），並提出具體且具可行性的現代公共行政治理策略。

解題技巧

1. 概念術語化：切忌使用「公務員很懶惰」、「大家不團結」等口語，應轉化為「訓練有素的無能」、「本位主義（Silo Mentality）」、「巴金森定律」等學術語言。
2. 病症與藥方對稱呼應：答題時第二部分的對策應直接鎖定第一部分提及的缺失。例如：針對「目標錯置」，對應「績效導向與目標管理」；針對「分工僵化」，對應「跨部門專案小組與扁平化設計」；針對「彼得原理」，對應「多元評估、職能培訓與彈性輪調」。
3. 高考二級之深度要求：二級考卷著重學術厚度，作答時務必點出代表性學者（如 Merton、Parkinson、Peter、Michels 等），提升立論權威性。

【答案】

試題擬答：

前言 德國社會學家馬克斯・韋伯（Max Weber）所建構的「理想型科層制」（Bureaucracy），雖具備理性、專業、客觀與效率等優點，然而在實務運作中，過度偏執於理性規範往往產生反功能（Dysfunctions），演變為「組織病象」（Bureaupathology）。探討行政組織之運作缺失並謀求改善之道，為提升政府效能與公眾信任之核心課題。

一、行政組織運作可能存在之缺失（組織病象之主要態樣）

行政組織於長期運轉過程中，受體制與人為因素交互影響，常見下列四項結構性與行為性缺失：

核心觀念

本題考查核心為新公共管理（New Public Management, NPM）思潮下的**「績效管理」（Performance Management）與行政改革**。涉及核心概念與學理如下：

1. 績效管理的本質與演進：績效管理並非傳統單一、靜態的事後「績效考評」（Performance Appraisal），而是整合「策略規劃、指標設定、績效衡量、回饋誘因與持續改善」的循環系統（PDCA 循環）。其核心理念在於從「投入與過程導向」（Input/Process-oriented）轉變為「產出與成果導向」（Output/Outcome-oriented）。
2. 公部門實施績效管理的內在限制：

• 威爾遜（James Q. Wilson）的官僚組織產出與成果分類：公部門產出（Outputs）與成果（Outcomes）具無形性，難以明確界定與歸因。
• 古德哈特定律（Goodhart's Law）與坎貝爾定律（Campbell's Law）：當指標變成目標時，該指標即失去衡量價值，易引發「數字遊戲」（Gaming the system）與「挑肥揀瘦」（Cream-skimming）等反功能行為。
• 梅爾與古普塔（Meyer & Gupta）的「績效悖論」（Performance Paradox）：績效指標經過長期運作後，衡量數據與真實組織績效間產生脫鉤弱化現象。

3. 法制脈絡：以命題當年（民國 109 年）法規為準，我國中央行政機關績效管考主要依據《行政院所屬各機關施政績效管理要點》；現行法制已逐步朝向策略績效目標與重大施政計畫整合推動。

解題方法

本題為高考二級標準的「雙核心」申論試題，題型兼具理論批判與實務治理，解題應遵循以下邏輯架構：

1. 破題（前言）：界定績效管理在行政改革脈絡中的定位，點出公部門引進企業績效管理機制時「水土不服」的本質。
2. 第一子題（遭遇之困難）之切入架構：避免雜亂列舉，宜採取「系統與組織維度」分層切入：

• 目標層次：公共價值的多元與目標模糊性。
• 技術層次：產出與成果界定及歸因的難題。
• 行為層次：形式主義、指標扭曲與組織抗拒。
• 制度層次：績效資訊與人事、預算之脫鉤。

3. 第二子題（成功的配合因素）之切入架構：採取「關鍵成功因素（Critical Success Factors, CSF）」對應解答：

• 政治與領導面向：高層政治承諾與首長領導力。
• 技術與指標面向：導入多元平衡的指標設計（如平衡計分卡 BSC）。
• 制度與誘因面向：落實績效資訊與資源分配（績效預算）的實質串聯。
• 文化與學習面向：建構「容錯與反思」的學習型組織文化。

4. 收尾（結語）：重申績效管理的終極目的並非數字控制，而是實現公共價值（Public Value）與強化民主課責。

選項分析（申論題答題關鍵要點剖析）

本題為申論題，無客觀選項設計。針對題目之兩大設問，考生在答題時必須嚴格論證以下關鍵得分要點：

一、政府實施績效管理可能遭遇之困難

• 公共目標多元、模糊且具衝突性： 公部門兼顧「公平、回應性、正當程序」等多元價值，無法像私部門以「單一利潤最大化」為依歸。當效率與公平衝突時，量化目標難以全盤反映政策全貌。
• 政策成果（Outcome）歸因困難與時滯性（Time-lag）： 公共政策的最終成效往往受到複雜外部環境（總體經濟、國際情勢、社會變遷）影響，難以精確釐清「政策介入」與「環境干擾」的因果關係，且長期成效往往需要數年才能浮現。
• 官僚體制的抗拒與形式主義（Formalism）： 公務體系習慣依循規章程序與規避風險，面對績效目標常採取防衛性應對，導致績效填報流於公文作業與數字粉飾。
• 績效反功能行為（Dysfunctional Behavior）： 受評機關易追求「容易衡量」的次要目標，忽略「重要但難衡量」的核心價值；甚至出現「挑肥揀瘦」（優先處理容易達標之對象）與「目標置換」（Goal Displacement）。
• 績效資訊與實質決策脫鉤（Decoupling）： 績效考核結果未能有效連結公務人員的升遷獎懲，亦未能與預算編列（績效預算制度）緊密扣合，使績效管理淪為孤立的行政儀式。

二、成功績效管理的關鍵配合因素

• 政治首長與高層主管的持續承諾（Leadership & Political Will）： 績效管理屬於重大組織變革，必須有首長展現堅定意志與資源挹注，避免因政黨輪替或首長異動而中道崩殂。
• 發展多元且平衡的衡量指標（Balanced Metrics）： 揚棄單一產出導向，結合「投入、過程、產出、成果」多元指標；引進平衡計分卡（BSC）思維，兼顧內部流程、顧客導向、學習成長與財務構面，並納入質化評估。
• 建立實質有效的誘因與課責機制（Linkage to Incentives）： 打破傳統齊頭式平等，將績效評鑑結果實質作為資源重組、年度預算核撥及人事考核升遷之具體依據，使達成績效者獲得相應激勵。
• 形塑互信與學習導向的組織文化（Learning Organization）： 績效管理的重點在於「發現問題以促進改善」，而非「懲處失敗」。應營造容錯與回饋的文化，鼓勵公務人員勇於創新，而非被動防弊。