111 高普考高考三級 漁業行政 國際關係及談判 考古題詳解

核心觀念

本題考查兩個層次：

1. 聯合國海洋法公約的制度與法律地位
2. 以《聯合國海洋法公約》分析美國與中國大陸在南海的爭議

解題時，應將南海爭議區分為：

• 島礁主權爭議
• 海洋地物法律地位爭議
• 領海、專屬經濟海域及大陸礁層劃界爭議
• 中國大陸「九段線」及歷史性權利主張
• 航行自由、軍事活動與海洋環境保護爭議
• 爭端解決機制及仲裁裁決效力爭議

以下以命題當年（民國111年）法規及國際法狀況為準。

一、《聯合國海洋法公約》的意義

（一）公約的性質

《聯合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea，UNCLOS）係由聯合國主持制定的綜合性海洋法公約，於1982年通過，1994年生效，被稱為「海洋憲法」。

其功能在於整合並制度化國際海洋法，規範各國對海洋空間的權利、義務與利用方式，包括：

• 內水
• 領海
• 鄰接區
• 專屬經濟海域
• 大陸礁層
• 公海
• 國際海底區域
• 海洋科學研究
• 海洋環境保護
• 海上爭端解決

公約並非單純規範海洋資源分配，也同時處理沿海國主權、公海自由、國際航行及海洋和平利用之間的平衡。

（二）主要海域制度

1. 領海

依公約第3條，沿海國領海寬度最寬可達基線外12海里。沿海國對領海享有主權，但外國船舶原則上享有無害通過權。

2. 鄰接區

依公約第33條，鄰接區最寬可達基線外24海里。沿海國可在此區域管制關稅、財政、移民及衛生等事項，但其權利不等同於領海主權。

3. 專屬經濟海域

依公約第55條至第58條，專屬經濟海域（Exclusive Economic Zone, EEZ）最寬可達基線外200海里。

沿海國在專屬經濟海域享有：

• 探勘、開發、養護及管理自然資源的主權權利
• 對人工島嶼、設施及海洋科學研究的管轄權
• 海洋環境保護權限

但專屬經濟海域不是沿海國的領土，其他國家仍享有航行、飛越及鋪設海底電纜與管線等自由。

4. 大陸礁層

沿海國對大陸礁層海床及底土的礦產與非生物資源享有專屬開發權。其外部界限在一定條件下可超過200海里，但必須依據陸地自然延伸及公約規定加以證明。

5. 公海

公海不受任何國家主權支配，所有國家原則上享有航行、飛越、捕魚及鋪設海底電纜等自由，但應遵守海洋環境保護及和平利用等義務。

（三）島嶼及礁岩的法律效果

公約第121條是南海爭議的核心條文。

• 能自然形成、四面環水且在高潮時高於水面的地物，原則上可作為島嶼。
• 島嶼通常可產生領海、鄰接區、專屬經濟海域及大陸礁層。
• 但「不能維持人類居住或其本身經濟生活的岩礁」，不得享有專屬經濟海域或大陸礁層，只能產生領海及鄰接區。
• 低潮高地在高潮時沒入水中，原則上不能單獨產生領海、專屬經濟海域或大陸礁層。

因此，南海某一地物究竟是「島嶼」、「岩礁」或「低潮高地」，會直接影響其海域範圍及資源權利。

二、解題方法

本題宜採取「公約制度—爭議主張—法律評價—美中立場」四段式作答：

1. 先說明UNCLOS的形成、目的及主要制度。
2. 再列出南海爭議涉及的海域與地物法律問題。
3. 以公約第121條、專屬經濟海域制度及爭端解決規範進行法律分析。
4. 最後比較美國與中國大陸的主張，並指出美國並非南海島礁主權聲索國，主要爭議是其對中國大陸海洋權利主張及海上行動的反對。

這種寫法可避免將「島礁主權」與「海洋權利」混為一談，也能顯示考生理解UNCLOS並非直接決定所有領土主權歸屬。

三、南海爭議的主要法律問題

（一）島礁主權與海洋權利必須區分

南海部分島礁由中國大陸、臺灣、越南、菲律賓及馬來西亞等主張主權。這是領土主權爭議，涉及歷史占有、有效控制、國際承認及其他國際法規則。

UNCLOS主要規範海洋權利，並不全面裁判陸地或島礁主權歸屬。因此：

• 誰擁有某一島礁，是主權問題。
• 該島礁能產生多少海域，是UNCLOS下的海洋法問題。

二者在法律上具有關聯，但不能直接等同。

（二）九段線與歷史性權利

中國大陸主張其對南海部分島礁及相關海域具有歷史性權利，並以九段線表示其南海權益範圍。

然而，UNCLOS建立以基線、領海、專屬經濟海域及大陸礁層為核心的海洋權利制度。對於超出公約海域制度、而未能具體說明法律性質的廣泛海域主張，必須與UNCLOS相容。

2016年南海仲裁案對此作成重要判斷：

• 仲裁庭並未裁判南海島礁主權歸屬。
• 仲裁庭認為，若九段線所主張的「歷史性權利」超過UNCLOS所允許的海域權利，則不能與公約並存。
• 中國大陸不能僅以歷史性權利主張，排除其他國家依UNCLOS享有的海洋權利。

中國大陸則拒絕接受該仲裁程序與裁決，主張仲裁庭無權處理涉及領土主權及海洋劃界的爭端，並認為相關爭議應由當事國透過談判解決。

（三）島礁能否產生專屬經濟海域

南海許多地物面積狹小、缺乏淡水及自然維生條件，故其能否產生200海里專屬經濟海域，是爭議重點。

依公約第121條第3項，不能維持人類居住或其本身經濟生活的岩礁，不得享有專屬經濟海域及大陸礁層。

2016年南海仲裁案認定，南沙群島若干主要地物不能因人工填海或建設設施而取得完整島嶼地位。人工填海、駐軍、建築物及外部補給，不能改變地物原本的自然狀態。

此一判斷的重要意義是：

• 地物的海洋法效果以自然狀態為基礎。
• 人工島不能產生領海、專屬經濟海域或大陸礁層。
• 岩礁通常只能產生12海里領海。
• 低潮高地原則上不能單獨產生海域。

（四）海洋劃界與重疊海域

若不同沿海國的海岸相距不足400海里，雙方各自200海里專屬經濟海域即可能重疊。依公約第74條，大陸礁層劃界則適用第83條，當事國應以協議方式依國際法尋求公平解決。

在協議完成前，相關國家應：

• 盡力作成暫時性安排
• 不危害或阻礙最終協議
• 避免片面採取使爭議惡化的行動

南海的油氣探勘、捕魚及海上設施建設，均涉及重疊海域與資源管轄問題。

四、美國與中國大陸的立場分析

核心觀念

本題考查我國在國際漁業法與區域性漁業管理組織中的特殊參與地位，重點包括：

1. 我國為何不能以一般「國家」或「締約國」身分參與。
2. 「捕魚實體」（fishing entity）的法律及外交功能。
3. 我國以捕魚實體身分參與區域性漁業管理組織（Regional Fisheries Management Organizations, RFMOs）的實際組織。

所謂區域性漁業管理組織，是依國際公約成立，負責特定海域或特定魚群之保育與管理的國際組織，例如訂定捕撈配額、漁獲管制、船舶監控及違規制裁制度。

「捕魚實體」則是為處理部分具有重大遠洋漁業能力、但在國際法與外交上無法以一般國家身分加入國際組織之政治實體，而由漁業公約創設的功能性參與身分。其重點在於承擔漁業管理責任，而非承認其具有國家地位。

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解題方法

本題可依「國際政治背景—制度性解決—我國實際參與」三層次作答：

一、國際政治背景：我國無法以一般國家身分參與

我國參與國際組織受到下列因素影響：

• 民國 60 年聯合國大會第 2758 號決議後，中華人民共和國取得代表中國的席位。
• 多數國際組織採取以主權國家為會員的制度，且涉及中國代表權及一中政治立場。
• 我國與多數國家沒有正式外交關係，難以用「中華民國」或「臺灣」名義成為一般締約國。
• 然而，我國擁有相當規模的遠洋漁業船隊，船舶活動範圍遍及太平洋、大西洋及南半球等重要漁場。

若我國無法參加相關漁業組織，將產生下列問題：

1. 我國漁船可能無法取得合法捕撈資格。
2. 無法參與配額、禁漁期及保育措施的制定。
3. 不能充分表達船旗國及漁業利益。
4. 我國漁船可能被視為非合作船隊，遭受扣押、禁運或列入非法、未報告及不受規範漁撈名單。

因此，國際漁業管理不能只處理國家之間的關係，也必須納入實際從事捕撈活動的政治實體。

二、制度性解決：創設「捕魚實體」身分

自 1990 年代起，國際海洋法逐漸強調：

• 魚群資源的保育必須由所有實際捕撈者共同承擔。
• 船旗國必須對其漁船實施有效管理。
• 非會員或非締約方若實際捕撈，也不能完全規避區域性漁業管理措施。
• 漁業管理應以功能合作及資源保育為核心，降低政治地位爭議對漁業治理的影響。

在此背景下，1995 年《聯合國跨界魚群及高度洄游魚群協定》及其後各項區域性漁業公約，逐步形成允許「捕魚實體」參與的制度。自 1997 年起，我國遂得以此一功能性、非國家性的身分，參與相關區域性漁業管理組織的公約協商談判。

此制度的實質理由可歸納為：

• 漁業事實理由：我國是重要遠洋漁業國，船隊實際利用公海及跨界魚群資源。
• 資源保育理由：魚群具有高度洄游性，若排除我國，管理措施將出現漏洞。
• 責任對等理由：我國既是重要捕魚者，也必須接受捕撈配額、船舶監控、漁獲回報及違規處罰。
• 政治折衷理由：以「捕魚實體」處理漁業事務，能避開國家承認及中國代表權爭議。
• 國際治理理由：確保所有重要捕撈者均受到同一套保育與管理規範拘束。

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「捕魚實體」身分的法律效果

捕魚實體身分具有以下特色：

一、屬於功能性身分，不等同國家承認

我國以捕魚實體身分參與，目的在處理漁業管理及船旗國責任，不表示國際組織承認我國為主權國家，也不改變我國在國際政治上的特殊地位。

二、可參與公約協商與管理制度

我國通常可以：

• 參與公約或相關制度的協商。
• 派員出席委員會及工作小組。
• 提出漁業管理建議。
• 提供漁獲、船舶及科學研究資料。
• 參與配額、保育措施及監控制度的討論。

三、必須履行漁業管理義務

我國仍須要求我國籍漁船遵守：

• 捕撈配額。
• 漁獲回報及資料申報。
• 船舶監控系統。
• 觀察員制度。
• 禁漁區、禁漁期及漁具限制。
• 鯊魚、海鳥、海龜及其他混獲物種的保育措施。
• 非法、未報告及不受規範漁撈之防制規範。

因此，捕魚實體並非僅享有參與權利，也同時負有船旗國及漁業管理責任。

四、參與權限依各組織公約而定

不同區域性漁業管理組織對捕魚實體的名稱、權利及表決權規定並不完全相同。部分組織允許其成為正式合作會員，部分組織則稱為合作非會員或以特定名稱參與。

答題時應避免直接寫成「捕魚實體等同正式會員」或「具有與國家完全相同的表決權」，應以各該組織公約及議事規則為準。

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核心觀念

本題考查國際談判中的「與惡棍談判」（negotiating with villains），重點不在判斷對方是否具有道德正當性，而在分析：

1. 與恐怖組織、極權國家談判是否具有必要性。
2. 談判是否會造成承認、鼓勵、合法化對方的效果。
3. 如何在安全、利益、道德與國際秩序之間取得平衡。
4. 談判策略如何結合制裁、威懾、誘因、驗證與第三方監督。

「與惡棍談判」通常具有三層意義：

• 對象層次：對方可能嚴重違反人權、侵略他國、支持恐怖活動，或採取極端暴力手段。
• 工具層次：談判是一種危機管理與利益交換工具，不等於認同對方價值。
• 規範層次：談判可能被批評為獎勵暴力、犧牲正義，卻也可能是避免戰爭與拯救人命的唯一手段。

本題沒有單一標準答案，評分重點在於案例選擇適切、正反論據完整，並提出具有邏輯性的個人立場。

解題方法

建議採取「定義—案例—分析—立場」四段式架構：

1. 先界定「與惡棍談判」的概念。
2. 選擇一個具體案例，交代背景、談判目標與結果。
3. 分析談判的正面效益與負面成本。
4. 提出個人贊成、反對，採取條件式贊成亦可，但必須清楚表明判斷標準。

論述時可使用下列分析架構：

$$談判正當性 = 必要性 + 可行性 + 可控制性 - 道德與安全成本$$

其中：

• 必要性：是否存在人質危機、核武擴散、戰爭升高等重大問題。
• 可行性：對方是否具有履約能力，內部是否能控制其武裝力量。
• 可控制性：是否能透過分階段協議、查核與制裁回復機制降低風險。
• 道德與安全成本：是否鼓勵暴力、犧牲第三方、破壞國際規範。

實際案例：2015 年伊朗核協議

伊朗長期被國際社會質疑核計畫具有軍事用途，美國、歐盟與聯合國安全理事會曾對伊朗施加經濟制裁。伊朗則否認核計畫具有核武目的，並要求解除制裁、承認其和平利用核能的權利。

2015 年，伊朗與美國、英國、法國、俄羅斯、中國及德國達成《聯合全面行動計畫》（Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA）。其主要內容包括：

• 限制伊朗鈾濃縮規模與純度。
• 限制離心機數量與核設施活動。
• 接受國際原子能總署的查核。
• 以限制核計畫換取部分制裁解除及經濟利益。

此案例符合「與惡棍談判」的典型特徵：談判對象是高度威權、長期與西方對立，並被指控破壞國際安全秩序的國家；談判內容則涉及核武擴散、制裁與區域安全。

案例分析：贊成談判的理由

第一，談判能降低核武擴散風險。

若完全拒絕談判，伊朗可能持續提高鈾濃縮能力，使周邊國家產生核武競賽，甚至引發以色列或其他國家採取軍事行動。協議透過具體限制與國際查核，使伊朗核計畫受到較高程度的透明化與約束。

第二，談判是避免戰爭的替代方案。

對極權國家施壓不必然能迫使其立即屈服，軍事打擊也可能造成報復、難民危機、能源價格上升與區域戰爭。談判至少提供一個以可控方式處理衝突的管道。

第三，談判不等於承認對方的全部行為。

國家可以在不贊同伊朗人權紀錄、區域代理人政策的前提下，針對核問題進行功能性談判。也就是把「對方的道德評價」與「特定議題的利益交換」區分處理。

第四，有限誘因有助於促成履約。

制裁解除、經濟往來與外交接觸，是促使對方接受限制的重要誘因。若只有威脅而沒有利益交換，對方缺乏改變行為的動機。

案例分析：反對談判的理由

第一，談判可能使對方取得國際聲望與政治合法性。

核心觀念

1. 非傳統安全威脅（Non-Traditional Security Threats, NTS）的意涵與源起：

• 冷戰後的安全觀轉向：傳統安全研究（Traditional Security）以「國家」為中心，關注領土主權、軍事對抗與權力平衡；冷戰結束後，哥本哈根學派（Copenhagen School）推動「安全化理論」（Securitization Theory）與聯合國倡導「人類安全」（Human Security）概念，將安全的參照客體由「國家生存」拓展至「個人與群體福祉」。
• 定義：指非源自國家間軍事武力侵略，而是由自然界、跨國社會、經濟、生態或科技發展所引發，跨越國界且嚴重危害人類生存、社會穩定、經濟發展與生態永續的各種風險與挑戰。
• 核心特徵：跨國界性（Transnational）、非軍事主導性（Non-military）、擴散快速性（Rapid Contagion）、行為者多元性（Non-state actors involvement）與難以單邊解決性。

2. 核心範疇與考點連結：

• 本題要求精準界定非傳統安全定義，舉出 3 項實例，並深入剖析其對全球體系、地緣政治、國際治理機制的結構性影響。

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解題方法

本題為標準的「觀念定義＋實例列舉＋因果影響分析」三段式申論題，作答策略如下：

1. 破題與定義（前言／第一部分）：

• 清楚區分「傳統安全」與「非傳統安全」的本質差異（威脅來源、參照客體、防衛手段），給出嚴謹學理定義。

2. 具體威脅舉例（第二部分，舉 3 項）：

• 精選具代表性且具備跨國連鎖反應的議題。針對「漁業行政（國際關係及談判）」類科，建議挑選：

1. 氣候變遷與海洋環境生態危機（突顯專業背景優勢）。
2. 跨國組織犯罪與公海非法捕撈（IUU 漁業）（兼具跨國犯罪與資源掠奪特性）。
3. 全球新興傳染性疾病與公共衛生危機（高度跨國擴散性）。
4. 對全球安全的深遠影響分析（第三部分）：

• 從「安全概念的範式轉移」、「地緣政治與傳統衝突的誘發」、「全球治理與多邊談判架構的重塑」三個層次層層遞進論述。

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解題技巧

1. 專業融合加分亮點：在舉例與分析時，適度導入「公海資源枯竭」、「IUU 非法漁業」及「氣候變遷造成的經濟海域魚種洄游變遷與漁權爭端」，能讓閱卷委員看見跨學科整合的專業深度。
2. 避免條列空洞化：舉例時切忌僅列一名詞（如只寫「環境污染」），每個例子必須包含「威脅機制」與「跨國危害性」說明。
3. 影響分析避免流於單一維度：分析影響時，要點出「非傳統安全」如何逆向觸發「傳統軍事衝突」（例如水資源或漁業資源爭奪引發雙邊軍事摩擦），此為展現國際關係理論深度的關鍵判分點。

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【答案】

一、非傳統安全威脅之學理定義與核心特徵

在國際關係領域中，「非傳統安全威脅」（Non-Traditional Security Threats）係指非由主權國家發動之直接軍事侵略，而是由環境、經濟、社會、公衛或跨國犯罪等非軍事因素所引起，對人類個體生存、國家社會體制運作乃至全球生態永續構成嚴重危害之跨國性風險。