109 高普考高考三級 績效審計 財務行政 考古題詳解

核心觀念

本題探討公共預算學與財務行政中「預算政治學」（Budgetary Politics）的核心課題：行政部門（預算編製者）與立法部門（預算審議者）在預算審議過程中的權力互動結構。

預算本質上並非單純的數字計算，而是「國家有限資源的權威性分配」，涉及行政權與立法權之權力分立與制衡（Checks and Balances）。學界對於審議過程中的實質主導權歸屬，主要分為三種理論觀點：

1. 行政支配論（Executive Dominance）：強調行政部門因專業資訊優勢、提案專屬權及制度規範限制，實質主導預算決策。
2. 立法支配論（Legislative Dominance）：強調代議機關掌握憲法所賦予的「錢袋權」（Power of the Purse）與最終議決權，具有實質否決與制約力量。
3. 結果未定論（Contingency / Indeterminacy Perspective）：主張權力關係並非固定不變，而是取決於政治體態、政黨生態、財政情勢與議題特質等動態情境變數。

法源依據（以命題當年民國 109 年法規為準）：中華民國憲法第 63 條（立法院有議決預算案之權）、憲法第 70 條（立法院對行政院所提預算案不得為增加支出之提議）、預算法第 52 條（法定預算之成立與拘束力），以及司法院釋字第 391 號解釋（立法院不得移動預算科目或追加預算）。

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解題方法

本題為典型學理分析申論題，切入架構應採「立論基礎 $\to$ 核心理由 $\to$ 機制分析」之三段論法，結構如下：

1. 前言：界定預算審議決策的本質為資源分配的政治賽局，點出權力互動的三大假說。
2. 本論：依題意依序剖析三大觀點的理由：

• 行政支配論之理由：聚焦「專業技術與資訊壟斷」、「憲政體制與法令限制」、「漸進主義的基期慣性」。
• 立法支配論之理由：聚焦「憲法賦予之錢袋權與最終否決權」、「預算刪減與凍結機制之籌碼」、「選區利益導向與肉桶/滾木政治」。
• 結果未定論之理由：聚焦「分立政府與一致政府的結構動態」、「總體財政情勢變數」、「政黨紀律與議題顯著度之賽局互動」。

3. 結語：綜合評述現代財務行政的發展趨勢（由零和博弈走向協商式治理）。

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選項分析

本題為申論題，並非選擇題型。針對此題的申論論證要素與理論爭點對照分析如下：

理論觀點	核心假設	權力基礎	關鍵決策機制	常見代表學者 / 理論來源
行政支配論	官僚體系擁有技術與資訊壟斷，立法部門缺乏能力與制度工具抗衡。	資訊不對稱、法定制約（如不得提議增加支出）。	預算基期設定、技術性預測、漸進修正。	A. Wildavsky 漸進主義、官僚預算最大化模型。
立法支配論	立法部門握有錢袋權與民意合法性，行政部門必須妥協以換取預算過關。	最終審批權、法規制定權、選區政治結盟。	預算凍結、附帶決議、滾木立法（Logrolling）。	國會支配學派（Congressional Dominance）、公共選擇理論。
結果未定論	權力結構為動態賽局，權力天平隨情境與外在環境變動。	依政黨席次、政治體制、民意偏好與經濟週期而定。	協商、討價還價、危機回應、政黨談判。	情境理論（Contingency Theory）、交易成本政治學。

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解題技巧

1. 掌握法條與釋字引證：在分析行政支配論時，務必引出《中華民國憲法》第 70 條及司法院釋字第 391 號解釋；分析立法支配論時，務必帶入憲法第 63 條及「錢袋權」概念，能大幅提升答題專業度。
2. 避開常見陷阱：

• 誤將「行政支配」寫成「行政獨裁」：行政支配並非違法亂紀，而是建立在專業官僚（Bureaucracy）與法制授權之上。
• 將「結果未定」寫成「不可知」：結果未定並非毫無規律，而是「視情境變數而定」（Contingent upon variables），作答時必須列舉出明確的決定變數（如分立政府、經濟景氣、議題熱度）。

3. 結構層次化：各學說的理由均切為 3 至 4 個獨立的粗體項次說明，層次分明，使閱卷委員能迅速掌握論述焦點。

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【答案】

擬答範本

核心觀念

本題為公職考試「財務行政」（及公共財政學、公共政策）中關於「公共支出理論」與「政府赤字與債務」的經典核心試題，主要測驗兩大觀念：

1. 政府預算（支出）規模成長理論：探討為何現代國家支出占國民所得（$G/GDP$）比例長期呈現持續攀升趨勢。涵蓋傳統需求面觀點（瓦格納法則）、供給與成本面觀點（鮑莫爾非均衡成長模型）、外在衝擊面觀點（皮考克與懷斯曼位移效果），以及政治制度與公共選擇面觀點（官僚預算極大化、財政幻覺、多數決與利益團體尋租）。
2. 結構性財政赤字與公債累積機制：探討 1970 年代兩次石油危機後，福利國家體制下的 OECD 國家何以陷入「持續性赤字」與「債務雪球效應」。核心概念包括停滯性通膨（Stagflation）對收支的剪刀差衝擊、凱因斯主義反景氣循環政策的「政治非對稱性」（Deficit Bias）、法定權利支出（Entitlements）的福利僵固性，以及實質利率高於經濟成長率時的債務動態雪球效應（$\Delta d_t = (r - g) d_{t-1} + p_t$）。

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解題方法

本題為標準的雙子題申論題，作答策略採「體系化分類法」與「歷史脈絡對照法」：

1. 第一小題（支出成長原因）：切忌零散條列，宜依學理分為「經濟與社會需求因素」、「生產與技術成本因素」、「政治與行政制度因素」、「外在環境衝擊因素」四大維度，精準引述代表性學者與經濟學理論（Wagner、Peacock & Wiseman、Baumol、Niskanen 等），展現專業廣度與深度。
2. 第二小題（七〇年代後赤字與債務累積原因）：必須扣緊「1970 年代石油危機」這個特定歷史轉折點，從總體經濟衝擊、民主政治失靈、福利制度結構、公債複利動態四大層面切入，具體論證收支失衡機制。
3. 論述結構：採公職申論標準三段式（前言引言、本論分題破題詳析、結語政策啟示），層次分明，各點給予明確小標題。

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選項分析（題型與評分爭點剖析）

本題為申論題型，閱卷評分要點與配分結構剖析如下：

• 子題一：預算規模成長之原因（配分約 12～13 分）：
• 核心爭點在於學派理論的完整性。若僅寫「因為國家變有錢所以多做事」，僅能獲基本分；若能精準點出「公共財所得彈性大於 1」、「勞動密集導致單位生產成本上升」、「位移效應打破納稅人容忍極限」、「官僚與政客追求自利極大」，並冠上學者名稱，即為高分關鍵。
• 子題二：七〇年代後赤字與債務膨脹原因（配分約 12～13 分）：
• 核心爭點在於能否點出「停滯性通膨使傳統凱因斯財政政策失靈」及「福利權利支出不可逆性」。考生常犯錯誤是泛泛而談「政府貪污浪費」，這在 OECD 工業國家的宏觀分析中不具說服力；必須直指制度性移轉支出、老齡化趨勢、減稅浪潮與高實質利率帶來的利息負擔。

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解題技巧

1. 考前速記口訣：

• 支出成長四大支柱：「瓦（瓦格納需求）皮（皮考克位移）鮑（鮑莫爾病）公（公共選擇政治）」。
• 赤字累積四重機制：「滯（停滯性通膨衝擊）非（凱因斯非對稱）僵（福利權利僵固）雪（利息複利雪球）」。

2. 常見陷阱與扣分盲點：

• 陷阱一：混淆「預算絕對金額增加」與「預算相對規模增加」。現代財政學探討的是預算占 GDP 之比例提升，而非單純因通貨膨脹產生的名目金額擴大。
• 陷阱二：漏答時間錨點。第二題明確指出「七〇年代石油危機以來」，若未提及「停滯性通膨」與「戰後黃金成長期結束」，會被視為答非所問。

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【答案】

前言

二十世紀以來，政府角色由早期的「消極警察國家」轉變為「積極福利國家」，政府職能與公共事務範疇大幅擴張，致使公共支出規模持續擴大。然而，自 1970 年代歷經兩次石油危機後，先進工業國家的經濟成長動能減緩，過往擴張性的財政承諾轉化為結構性財政赤字與債務泥淖。茲依財政行政與公共財政學理，分項詳析其成長與累積之成因。

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壹、二十世紀以來政府預算規模不斷成長之原因

政府預算規模（通常指政府支出占國內生產毛額 $G/GDP$ 之比例）的持續增長，主要源自以下四項維度之機制交織而成：

一、經濟與社會需求面因素：瓦格納法則（Wagner's Law）

德國財政學者阿道夫·瓦格納（Adolf Wagner）提出「公共支出持續膨脹規律」，指出隨工業化、都市化發展與人均所得提升，公共支出成長率將超越國民所得成長率（即公共財與勞務的需求所得彈性大於 1）：

1. 市場失靈防杜與法規維護需求：經濟分工愈趨複雜，因外部性、資訊不對稱與摩擦糾紛增加，需要更多法治、監理機構與市場維持成本。
2. 所得彈性較高財貨之需求增加：隨生活水準提升，民眾對教育、文化、公共衛生、休閒及基礎建設等財貨之需求急速上升。
3. 公平與社會安全需求：都市化導致傳統家庭扶撫功能式微，社會保險、弱勢救濟等移轉性支出成為政府法定必要支出。

二、生產成本與技術面因素：鮑莫爾非均衡成長模型（Baumol's Disease）

經濟學者威廉·鮑莫爾（William Baumol）從部門生產力差異分析：

1. 生產力落差：公部門提供的公共服務（如教育、警政、行政審計）多屬於高「勞動密集」性質，其生產力提升幅度遠低於具自動化優勢的私部門製造業。
2. 工資均等化效應：公部門薪資在勞動市場競爭下，必須跟隨私部門實質薪資同幅度調薪。
3. 單位相對成本攀升：在公部門生產力成長滯後但工資同步上漲的情況下，政府每提供一單位公共財與勞務的相對成本逐年上升，使政府支出占 GDP 的名目比率自然擴大。

核心觀念

本題評量公共退休與社會保險基金之財務行政與資產管理，核心在於掌握公法人或政府信託基金投資管理的「安全性、流動性、收益性、公益性」四大原則，並結合法制規範與現代投資組合管理（Modern Portfolio Theory, MPT）。

• 主要法規體系（以命題當年民國 109 年法規為準）：包含《勞工保險條例》第 67 條、《勞工退休金條例》第 32 條及《勞工退休基金收支保管及運用辦法》、《公教人員保險法》第 5 條及第 31 條、《公務人員退休撫卹基金管理條例》第 5 條及《公務人員退休撫卹基金委託經營辦法》等。

現行法已於民國 112 年進行行政院與考試院組織改造（退撫基金管委會改制為「公務人員退休撫卹基金管理局」，並實施退撫個人專戶新制），但解題仍以命題當年體制為準。

• 管理哲學：四大基金兼具「受託人責任（Fiduciary Duty）」與「公共政策使命」，其投資配置必須在規避流動性枯竭及資本虧損的前提下，追求高於精算假設之長期投資報酬率。

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解題方法

本題為典型政策制度與金融實務之申論題，作答應採取「三段論式結構」，依題目所問分為三大主軸：

1. 投資限制：從「法制列舉主義」、「資產配置比例限制」、「最低收益保證約束」及「治理與利益衝突禁止」四個構面剖析。
2. 面臨風險：由傳統金融風險（市場、信用、流動性）延伸至公共年金特有的「委外代理人道德風險」與「政治護盤風險」。
3. 投資工具：按資產性質分為固定收益、權益證券、另類資產、衍生性金融工具及委外代操模式，展現對實務資產配置的全貌掌握。

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選項分析

本題為申論題（非選擇題），無個別選項。審題時應辨析四大基金之制度屬性，以利在論述中精準扣合：

• 勞工保險基金（勞保）：屬社會保險性質，採確定給付制（Defined Benefit, DB），負債期程長但近期面臨成熟期與收支失衡，對流動性與安全性的要求極高。
• 勞工退休基金（勞退）：新制為確定提撥制（Defined Contribution, DC）個人專戶，具兩年期定存最低保證收益；舊制為 DB 準備金。
• 公教人員保險準備金（公保）：社會保險性質，由銓敘部委託臺灣銀行辦理公保準備金經理。
• 公教人員退休撫卹基金（退撫）：公教人員職業退休金（當時為 DB 共同提撥制），由退撫基金管委會管理，負擔長期退休給付義務。

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解題技巧

• 標題展現邏輯：作答必須使用階層標號（一、(一)、1.），將抽象的觀念條文化，方便閱卷委員採點給分。
• 掌握關鍵術語：如「法定列舉主義」、「資產負債管理（ALM）」、「兩年期定存利率最低保證」、「系統性風險」、「道德風險（Moral Hazard）」。
• 扣合財務行政特性：回答「限制」時，除提及各項量化比率上限外，一定要點出「最低保證收益率條款」反向造成經理人投資策略過度保守的制度性限制。

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【答案】

一、政府經理社會保險與退休基金之投資限制

政府受託經理公教與勞工年金基金，為確保基金安全、防範道德風險與維持資本市場秩序，設有嚴格之法定限制（以命題當年民國 109 年法規為準）：

1. 標的列舉主義限制：各基金投資範圍均採法律或授權法規命令「正面表列」，非經法定核准或主管機關核准之金融商品，一律不得投資。
2. 資產配置比例限制（分散風險條款）：

• 單一企業投資上限：投資單一上市公司股票之總額，不得超過基金淨資產價值之一定比率（例如勞動基金多限制在 $5\%$ 至 $10\%$），且合計持股總額不得超過該公司實收資本額或已發行股份總額之 $10\%$，以防干預民間企業經營權。
• 高風險與權益資產上限：股票及權益證券、不動產或另類投資均設有投資上限比率，且高風險商品部位受總額控管。

核心觀念

本題考查財務行政中「公庫管理」的核心體制與實務運作，主要包含兩大核心觀念：

1. 公庫制度之演進與型態比較：比較「獨立公庫制」（政府自設機構金庫保管現金）與「委託公庫制／代理公庫制」（委託中央銀行及各商業銀行代理公庫收支保管），分析現代國家普遍採行代理公庫制的財政、管理與總體經濟理由。涉及法規以命題當年（民國 109 年）之《公庫法》第 4 條及第 6 條為核心法源（現行法規亦維持同等架構，無實質變更）。
2. 銀行存款制與公庫法律關係：釐清公庫存款之法律本質為民法上的「消費寄託」，而非「封閉寄託（保管寄託）」。從金融資金運作、信用創造及銀行出納清算的角度，說明公庫款項在銀行營運與資產負債管理中與一般存戶款項之同質性。

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解題方法

本題為典型的雙核心申論題，答題切入點應分兩大部分展開：

1. 第一問（為何委託金融機構而非設獨立機構）：採「公共財務管理與總體經濟」的整合視角切入。必須跳脫單純的「行政方便」，從「成本效益（硬體與人事成本）」、「內部控制（管帳與管錢分立之內部牽制）」、「金融流通（避免抽緊銀根、妨礙貨幣政策）」及「電子化支付與網點普及（便民與資金集中調度）」四個維度全面論述。
2. 第二問（為何採銀行存款制且對銀行而言與一般存戶無異）：從「法律性質（所有權移轉之消費寄託）」、「營運資金運用（混同入庫與資產負債配置）」及「交易清算機制（同享標準化電連網系統）」深入剖析，點出銀行對公庫款項同樣享有調度權、負擔返還請求權，破除「公款必須鎖在保險箱專款專放」之傳統誤解。

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選項分析

本題為申論題型，無選擇題選項。作答時依據題意雙重提問，分為「一、現代政府委託金融機構代理公庫之成因分析」與「二、公庫存款採銀行存款制且與一般存戶無異之關鍵理由」，以層次分明之小標號與專業法政、金融術語依序申論。

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解題技巧

1. 破題關鍵詞：第一問務必帶出「內部牽制（管錢不管帳，管帳不管錢）」與「防止貨幣緊縮效應（避免銀根被國庫抽乾）」；第二問務必寫出民法「消費寄託」及銀行「混同運用／資產負債管理」專有名詞，這是拿取高分的定錨點。
2. 常見陷阱：

• 陷阱一：第一問僅泛泛回答「政府沒有那麼多人力」，忽略了代理公庫對維持金融體系流動性與央行貨幣政策傳遞的關鍵作用。
• 陷阱二：第二問誤以為公庫存款因具備公法性質，銀行就必須「專櫃專箱保管現金、不得挪作放款」。必須明確強調現代銀行存款制的法律本質是資金所有權已轉移至銀行，銀行僅負擔給付同等數額金錢之債務。

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【答案】

一、現代政府委託金融機構代理公庫收支保管之原因

現代政府多揚棄早期自行設置金庫保管現金之「獨立公庫制」，普遍採行「委託公庫制（代理公庫制）」，主要原因如下：

(一) 節省財政支出與行政成本（符合經濟規模效益） 若由政府自行設立獨立公庫機構，需各別購地建置嚴密之庫房金庫、採購防盜保全設備，並需編制龐大且具備金融技能之出納、護運與警衛人力。現代金融機構已具備完整的實體金庫與安全系統，委由銀行代理可發揮現有基礎建設的經濟規模，免除政府重複投資之沉重財政負擔。