112 公務人員升官等薦任 地政 土地法規與土地登記 考古題詳解

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核心觀念

本題考的是土地法上「優先購買權」制度的體系整理與比較分析，屬於地政類科申論題中的經典考點，幾乎每隔數年便會以不同問法重複命題。考生必須掌握以下三組法條與其對應的制度：

1. 共有物處分之優先購買權——土地法第34條之1第4項
2. 基地與房屋之優先購買權——土地法第104條
3. 耕地之優先購買權——土地法第107條（並與耕地三七五減租條例第15條併同適用）

本題的真正難點不在於「背出法條」，而在於比較三者「立法目的」與「法律效力（債權效力 vs. 物權效力）」的差異，這也是歷年閱卷老師給分的關鍵所在。凡只背條文、未能點出「債權效力／物權效力」此一軸線者，分數即難以拉開。

提醒：土地法第34條之1、第104條、第107條及耕地三七五減租條例第15條，自公布施行以來因配合民法物權編修正（如新增農育權、不動產役權等用語），條文文字曾經調整，惟其優先購買權之實質制度架構，至民國112年命題當時並無重大變動，合先敘明；以下詳解即以該年度有效之法規內容為準。

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解題方法：申論架構的布局

本題屬於「條文整理＋比較分析」型申論題，建議採取以下三段式架構作答，才能在有限時間內兼顧廣度與深度：

第一段：先條列土地法中優先購買權之規定（展現對法條的掌握度，取得基本分）。 第二段：逐一說明三種場合之立法目的（展現對制度背後政策考量的理解）。 第三段：逐一說明三種場合之法律效力，並特別凸顯「債權效力」與「物權效力」之區分及其理論依據（此為拉開分數的關鍵，務必詳細論證）。 最後以簡要比較表或總結段收尾，彰顯體系性。

以下依此架構展開論述。

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一、土地法中優先購買權之規定（條文整理）

(一) 共有物處分之優先購買權——土地法第34條之1第4項

「共有人出賣其應有部分時，他共有人得以同一價格共同或單獨優先承買。」

依第34條之1第2項，出賣之共有人應事先以書面通知他共有人（不能書面通知者應公告），他共有人始得據以行使優先承買權。此規定並依第5項準用於公同共有之情形。

(二) 基地與房屋之優先購買權——土地法第104條

第1項：「基地出賣時，地上權人、典權人或承租人有依同樣條件優先購買之權。房屋出賣時，基地所有權人有依同樣條件優先購買之權。其順序以登記之先後定之。」 第2項：「前項優先購買權人，於接到出賣通知後十日內不表示者，其優先購買權視為放棄。出賣人未通知優先購買權人而與第三人訂立買賣契約者，不得對抗優先購買權人。」

(三) 耕地之優先購買權——土地法第107條

第1項：「出租人出賣或出典耕地時，承租人有依同樣條件優先承買或承典之權。」 第2項：「前項規定，於第104條第2項之規定，準用之。」

此外，就適用耕地三七五減租條例之耕地，另有耕地三七五減租條例第15條之特別規定：出租人出賣或出典耕地，應將賣典條件以書面通知承租人，承租人於接到通知後15日內未以書面表示承買或承典者，視為放棄；出租人違反通知義務而將耕地出賣或出典於他人者，其契約不得對抗承租人。該條例為土地法之特別法，於其適用範圍內優先於土地法第107條適用。

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二、三種優先購買權之立法目的比較

(一) 共有物處分優先購買權之立法目的

共有關係因人數眾多，易生管理與處分上之紛爭，不利於物之有效利用。土地法第34條之1第4項賦予他共有人優先承買權，其目的在於使應有部分之買賣得以集中於原共有人間完成，藉以減少共有人數、單純化乃至消滅共有關係，進而促進共有物之管理、處分效率與經濟利用，屬於**「簡化物權關係、促進物盡其用」**之立法政策。

(二) 基地房屋優先購買權之立法目的

房屋與其坐落之基地，在經濟上本屬一體，惟因所有權登記制度之故，基地與房屋得各自獨立買賣而異其所有人。一旦房地異主，將衍生地租糾紛、拆屋還地訴訟、使用收益上之摩擦等複雜法律關係與社會成本。土地法第104條賦予基地用益權人（地上權人、典權人、承租人）與基地所有權人互為優先購買權人，其目的即在於促使基地與房屋合歸一人所有，實現「房地合一」原則，以簡化法律關係、減少社會成本，屬於**「物之經濟一體性維護」**之立法考量。

(三) 耕地優先購買權之立法目的

耕地承租人（現耕佃農）多屬經濟上弱勢，其耕作權及生計繫於耕地租賃關係之存續。若出租人得任意將耕地出售予第三人而置承租人權益於不顧，承租人恐因新地主收回自耕或另行處分而喪失賴以維生之耕作機會。土地法第107條及耕地三七五減租條例第15條賦予現耕承租人優先承買（承典）之權，其目的在於保障現耕佃農之生存權與耕作權，貫徹「耕者有其田」之農地政策與社會政策，屬於**「保護經濟弱者、實現農地改革政策」**之立法考量，與前二者著重「物之管理效率」或「物之經濟一體」之出發點明顯不同，帶有濃厚的社會法色彩。

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三、三種優先購買權之法律效力比較（本題核心爭點）

此部分是本題拉開分數的關鍵，考生務必清楚區分「債權效力」與「物權效力」兩種層次，並說明其判斷依據。

(一) 共有物處分優先購買權——僅具「債權效力」

土地法第34條之1第4項僅規定「他共有人得以同一價格共同或單獨優先承買」，並未如第104條、第107條明文規定「不得對抗優先購買權人」。

核心觀念

本題考查地籍測量實施規則（下稱本規則）112年度修正中，關於建築改良物測量項下「陽臺」項目之明確界定，以及配合都市更新條例所作之相關條文修正。作答前，考生須先掌握以下法制脈絡：

1. 授權依據：本規則係依土地法第47條授權訂定，為辦理地籍測量（含土地複丈及建物測量）之具體執行準則，凡建物第一次測量、建物位置圖及建物測量成果圖之製作，均以本規則為依歸。

2. 修正背景（題幹已點明）：因應建物第一次測量簡化作業、推動三維地籍建物測繪、檢討地籍調查規定，並配合「土地複丈費及建築改良物測量費收費標準」同步檢討，內政部於112年通盤檢討修正本規則，使其與實務執行需求（尤其是都市更新案件大量興起後之測量需求）接軌。

3. 問題意識：

• 陽臺認定爭議：實務上陽臺、雨遮、屋簷、露台等附屬建物名稱相近、構造類似，長期以來測量人員與地政機關認定標準不一，常衍生建物所有權第一次登記面積爭議，甚至涉及建商以「陽臺外推」方式規避容積管制、虛增可售坪數之爭議，亟待於法規層面明確定義，杜絕爭議。
• 都市更新配合需求：都市更新事業範圍內原合法建物，因權利變換計畫核定後進行拆除重建，涉及建物滅失測量、新建物第一次測量之時程銜接問題，若仍依一般建物測量程序辦理，將拖累都市更新案件之登記效率，故需於本規則中增訂配合條文，使測量程序與都市更新條例之權利變換機制相互銜接。

解題方法

本題屬「法規修正重點說明型」申論題，答題架構宜採**「破題說明修正背景 → 分點論述兩大修正重點 → 總結修正實益」**之三段式鋪陳，理由如下：

• 題幹已明示修正緣由（簡化建物測量、三維地籍、配合收費標準檢討），考生應先扣合題幹文字破題，展現對修正背景之掌握，避免直接跳入條文羅列而失去論述完整性。
• 題目明確要求「陽臺項目之明確界定」與「配合都市更新條例修正」兩個子題，故主文應分兩大點論述，每一點均須說明「修正前問題 → 修正後規定 → 修正實益」，使閱卷委員清楚辨識得分點。
• 結論應扣回「地籍測量相關規定與時俱進，符合實務執行需求」之題旨，呼應題幹用語，展現論述首尾呼應之完整性。

以下即依此架構說明具體內容。

重點內容逐項說明

一、陽臺項目之明確界定

（一）修正前之問題

本規則修正前，建物測量成果圖對「陽臺」與「雨遮」「屋簷」等附屬建物之區分未臻明確，實務上常見下列爭議：

1. 陽臺與雨遮構造外觀近似，測量人員判斷標準不一，導致同類型建物在不同地政事務所測繪結果互異。
2. 陽臺若未明確定義其使用性質（供人員進出、曬衣、避難等可供使用之平台），易與僅具遮雨、遮陽功能、不得供人員停留使用之雨遮混淆，影響建物所有權第一次登記面積之正確性。
3. 部分建案藉「陽臺」名義辦理外推增建，變相增加可售坪數，衍生建築管理與地籍測量間之規範落差。

（二）修正後之規定內容

112年修正後，本規則就建築改良物測量項下之「陽臺」予以明確定義，其要旨如下：

1. 定義明確化：將「陽臺」界定為建築物各層專有部分外牆外側，供使用人進出、曬衣、避難等用途，而得實際使用之平台，以此與僅具遮陽避雨功能、結構上不得供人員經常使用之「雨遮」及單純出簷之「屋簷」作明確區隔。
2. 測繪界線之統一：陽臺如設有女兒牆或欄杆者，應以其外緣為測量界線；無女兒牆或欄杆者，則以樓地板外緣投影為界，統一測繪基準，避免各地政事務所測量人員認定不一。
3. 測量成果圖註記義務：建物測量成果圖應就陽臺之性質、位置、面積予以明確標示註記，俾利地政機關於辦理建物所有權第一次登記審查時，正確核認該部分面積是否應併入登記面積、是否屬於附屬建物性質，杜絕以陽臺名義規避建築管理規定之爭議。

（三）修正實益：使陽臺之測繪標準全國一致，減少登記審查爭議，並間接配合建築管理機關對陽臺外推、違建認定之查核需求，達到地籍測量與建築管理相互勾稽之效果。

一、核心觀念

本題考查土地徵收制度中「公益性及必要性評估」之內涵，屬於土地徵收條例 2012 年（民國 101 年）修正後之重點條文，考生應掌握以下法規架構（以命題當年民國 112 年法規為準）：

1. 土地法第 208 條：規定國家因「興辦公共事業」或「實施國家經濟政策」得徵收私有土地，並列舉九款公共事業種類（國防設備、交通事業、公用事業、水利事業、公共衛生、政府機關及地方自治機關之建築、教育學術及慈善事業、國營事業、其他由政府興辦以公共利益為目的之事業）。
2. 土地徵收條例第 3 條：具體列出得徵收土地之事業種類（國防、交通、公用、水利、公共衛生及環境保護、政府機關地方自治機關及其他公共建築、教育學術及文化、社會福利、國營事業、其他依法得徵收土地之事業），並於實務操作上要求需用土地人（即興辦事業的機關或單位）徵收前應踐行公益性及必要性評估。
3. 土地徵收條例第 3-2 條（101 年修正新增，為本題核心考點）：明文規定需用土地人興辦事業徵收土地時，應就下列各項綜合評估，記載於土地徵收計畫書：

• (一) 社會因素
• (二) 經濟因素
• (三) 文化及生態因素
• (四) 永續發展因素
• (五) 其他依徵收特性應評估之項目

本題即要求考生申論上述五項（或其細項）評估因素之具體內涵，並能說明其立法目的——即落實「比例原則」與「最後手段性原則」，避免徵收權濫用，保障人民財產權。

二、解題方法

解題切入點：本題為申論題，解題架構應採「三段式」寫法：

1. 先點出徵收之法源依據與立法沿革（為何需要公益性及必要性評估）；
2. 逐一論述土地徵收條例第 3-2 條所列各項評估因素之內涵；
3. 總結評估機制之功能與意義（呼應釋字第 731 號解釋精神）。

為何採此architecture：因申論題評分重點在於「體系完整性」與「法條掌握度」，逐項展開可展現考生對母法（土地法）與特別法（土地徵收條例）關係之理解，並能說明評估因素彼此間之關聯性。

（一）立法背景與目的

土地徵收為國家公權力對人民財產權最嚴重之侵害手段之一，依司法院釋字第 409 號解釋，徵收之公益性、必要性及最後手段性，均須合於憲法第 23 條之比例原則。101 年土地徵收條例修正時，鑑於實務上徵收浮濫、公益性認定寬鬆之弊，遂增訂第 3-2 條，要求需用土地人於申請徵收前，應就下列因素進行綜合評估，並記載於徵收計畫書，以強化徵收審查之實質審查密度。

（二）公益性及必要性評估因素之內涵（土地徵收條例第 3-2 條）

1. 社會因素 應評估徵收計畫對社會整體之影響，包括：

• 徵收範圍內土地現有使用狀況（如有無聚落、社區存在）；
• 周圍社會關係（如鄰里情感、社會網絡之維繫）；
• 原住民族土地權利之影響（如涉及原住民保留地）；
• 其他因徵收可能造成之社會成本（如拆遷戶安置、社會觀感）。

2. 經濟因素 應就徵收之經濟效益與成本進行評估，包括：

• 興辦事業之經濟效益分析（如公共建設帶動之產業發展、就業機會）；

核心觀念

本題考查「平均地權條例」第 4 條關於「地價評議委員會」組織定位之修法內容，屬於 112 年 2 月 8 日該條例大幅修正（俗稱「抑制炒房、打擊紅單與預售屋短期轉售」修法）之一環。作答重點有三層次：

1. 須先掌握地價評議委員會在整部地價體系（公告地價、公告土地現值）中的功能定位；
2. 須掌握修正前（舊法）第 4 條之組織規範內容，以及修正後（新法）第 4 條之具體變動；
3. 須能說明「修法理由」——即此次修正與「打擊短期投機、健全房市」整體修法目的之連結點何在。

相關法條為平均地權條例第 4 條本文，並應與同條例第 15 條（公告地價、公告土地現值之評定程序須經地價評議委員會審議）、第 46 條（公告土地現值評定程序）互相勾稽理解，因為地價評議委員會的組織健全與否，直接影響公告地價、公告土地現值評定之公正性與專業性，進而影響不動產稅基之合理性，與抑制投機炒作有間接但重要的關聯。

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解題方法

本題屬「申論題」，非選擇題，解題應採「條文結構拆解法」：先寫修正前條文內容→次寫修正後條文內容→再逐項比較差異→最後歸納修法理由。此方法可確保作答有條理、不漏要點，且符合考試院命題期望「申述修法內容及理由」之要求。

一、修正前（舊法）第 4 條規範內容

修正前平均地權條例第 4 條規定：直轄市及縣（市）主管機關應設地價評議委員會，評議地價，其組織規程由中央地政機關定之。其重點僅在於：

1. 明定地價評議委員會之「設置機關層級」（直轄市及縣市）；
2. 明定其「任務」為評議地價；
3. 組織規程授權中央地政機關（內政部）訂定，屬於較為簡略之組織性規定，對於委員會成員之代表性、專業性、利益衝突迴避等事項均未於條例本文明定，而完全委由行政機關以組織規程（法規命令）彈性決定。

此種立法方式，長期以來受到批評：地價評議委員會成員若多由地方政府內部機關代表、地方民意代表、地方士紳等組成，恐有「人情包袱」或「地方派系」介入地價評定之虞，使公告地價、公告土地現值偏離市場合理價格，影響稅基公平及地價政策之公信力。

二、修正後（112 年新法）第 4 條規範內容

112 年修正後之第 4 條，將原本僅屬「組織規程授權條款」之簡略規定，大幅充實，明定地價評議委員會之組成應兼顧「專業性」與「代表性」，主要修正要點包括：

1. 明定委員會成員之組成比例與資格：條文明定地價評議委員會應有地政、法律、都市計畫、不動產估價等相關專業人士（如不動產估價師、地政士、相關學者專家）參與，且專業人士（含地方議會代表以外之專家學者）之比例不得少於委員總數二分之一（具體比例文字依修正條文本文，惟其精神在「強化專業性、降低政治或人情介入可能性」）。
2. 納入不同立場代表，確保多元參與：除地政機關代表外，納入地方民意機關（議會）推薦之代表、不動產相關公協會代表等，使地價評議兼顧多元意見，但同時以專業人士比例門檻限制非專業代表之影響力，避免評議結果偏向特定利益。
3. 強化利益衝突迴避與資訊公開機制：修正後條文及其授權訂定之組織規程，要求委員對其有利害關係之地價評議事項應自行迴避，並要求評議程序、評議結果應適度公開，以提升透明度與可受公眾監督之程度。