113 原住民特考三等 地政 土地政策 考古題詳解

核心觀念

本題考的是《國土計畫法》（民國102年12月18日制定公布，105年5月1日施行，其後歷經108年、110年、112年多次修正；113年命題當年，全國國土計畫已公告，直轄市、縣市國土計畫及國土功能分區圖之公告則因原住民族地區調查、諮商作業尚未完備等因素，經修法展延至114年5月1日，考生答題時應以此為命題當年之施行現況）。

《國土計畫法》並未設「原住民族專章」，原住民族權利保障是以「散見式立法」的方式，鑲嵌在總則的基本原則、計畫應記載事項、國土功能分區之劃設，以及土地使用管制與過渡條款等不同層次之中。此外，這些條文並非孤立存在，而是與《原住民族基本法》第2條之1（原住民族土地及海域之範圍與治理）、第20條（原住民族土地及自然資源權利之承認）、第21條（政府或私人於原住民族土地內從事開發、利用等行為，應諮商並取得原住民族或部落之同意或參與）相互勾稽，形成「上位權利依據（原基法）＋空間計畫工具（國土計畫法）」的雙軌保障體系。

答題關鍵在於：不能只列條文，必須說明這些條文「如何在計畫體系的不同階段（原則→計畫內容→功能分區→使用管制→施行過渡）逐層落實原住民族權利」，這才是題目要求的「權利機制」。

解題方法

本題屬於「條文列舉＋制度分析」型申論題，建議採取以下四層次架構作答，每一層次對應國土計畫法運作流程中的一個環節：

第一層：原則層（入口條款） 國土計畫法明定國土計畫之訂定應遵循若干基本原則，其中明文將「原住民族土地之保育及發展」列為與國土保安、農地資源保護、城鄉發展並列之基本原則。此一原則性條文的意義在於：它並非空泛的政策宣示，而是全國國土計畫及直轄市、縣（市）國土計畫在擬訂、審議、變更時，主管機關與審議機構皆須據以檢視計畫內容是否違反此一原則，具有實質拘束力，屬於整個原住民族權利機制的「入口條款」。

第二層：計畫內容層 全國國土計畫依法應記載計畫範圍、國土保育與發展課題、部門空間發展策略、國土功能分區劃設條件及原則等事項。原住民族地區之土地使用課題與對策，即透過此一內容規定，被要求納入全國國土計畫及直轄市、縣市國土計畫之部門空間發展策略中，使原住民族地區的發展需求（如部落聚落發展用地、傳統文化與農業慣行使用）在計畫擬訂階段即被正式檢視，而非於功能分區公告後才被動因應。

第三層：功能分區劃設層 國土計畫法將全國土地劃分為國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區、城鄉發展地區四大功能分區，並授權主管機關依劃設基準訂定分類。實務上，全國國土計畫（依國土計畫法授權訂定）於農業發展地區下特別劃設「農業發展地區第4類」，專指位於山坡地範圍、原住民族地區、離島地區等具特殊地理及族群條件之農業用地，給予較彈性之管制強度；同時，於國土保育地區之劃設中，對於位處原住民族傳統領域內具生態敏感性之土地，於劃入較嚴格保育分類前，須依《原住民族基本法》第21條規定辦理諮商，取得部落或原住民族之同意或參與，避免逕以生態保育之名，未經正當程序即限制原住民族傳統使用權益。

第四層：使用管制與過渡層 國土計畫法對於功能分區公告前已存在之合法使用行為（既有合法權益），設有從寬認定與緩衝適用之過渡條款；歷次修法一再延後全國國土功能分區圖及地方國土計畫之公告與管制生效時程，其重要理由之一即為使原住民族地區得以完成傳統領域調查、部落諮商及土地清查作業，避免因倉促上路而侵害原住民族既有生活方式與文化慣俗。此為原住民族權利機制在「制度時間軸」上的保障設計。

條文逐一分析（取代選擇題之選項分析）

（一）第6條 — 國土計畫訂定之基本原則 明文將「原住民族土地之保育及發展」列為國土計畫訂定應遵循之基本原則之一，與國土保安、農地資源保護、氣候變遷調適等原則並列。

核心觀念

本題考的是原住民保留地制度中「增編」與「劃編」的行政沿革，以及原住民族土地權之「集體權」本質與現行增劃編作業設計之間的落差。這是「土地政策」科目中結合「原住民族土地政策」與「土地權利理論」的整合型申論題，考生必須掌握三個層次的知識：

1. 制度沿革層次：原住民保留地開發管理辦法及增劃編審查作業要點的修法脈絡。
2. 法理層次：《原住民族基本法》（以下簡稱原基法）第 20 條、第 21 條所定原住民族土地權之集體權性質，以及聯合國《原住民族權利宣言》（UNDRIP）的集體權論述。
3. 政策評析層次：現行增劃編以「個人申請、個別事實認定」為主軸的操作模式，與「集體權」理念之間的結構性矛盾，並提出具體改進方向。

以命題當年（民國 113 年）法規為準，相關法源包括《原住民族基本法》、《原住民保留地開發管理辦法》、《原住民保留地增編劃編審查作業要點》及《原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法》。

解題方法（作答架構規劃）

本題屬「沿革說明＋政策評析」雙段式申論，建議採**「時序鋪陳＋理論對照」**的寫法：

• 第一部分（沿革）採時間軸敘寫法，抓住「日治蕃地→省政府山地保留地管理辦法→原住民保留地開發管理辦法→增劃編專項制度化→原基法後之積極推動」五個階段，每階段點出制度重點，切忌流水帳式背誦年代而無重點。
• 第二部分（改進建議）須先定義集體權，再用「現行制度個人化操作」與「集體權應有內涵」逐項對比，每一項對比都要具體指出制度缺失並提出改進方向，才能拿到申論題的分析分。

以下依此架構展開。

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內容詳解

一、原住民保留地增劃編作業之沿革

（一）制度源起：日治蕃地與省府時期管理規則 原住民保留地制度源自日治時期「蕃地」劃定之延續，台灣光復後，台灣省政府於民國 37 年訂定「台灣省各縣山地保留地管理規則」，將原住民傳統居住使用之土地劃定為保留地，惟當時純屬「土地管理」性質，尚無「增編」「劃編」之制度化程序。

（二）山地保留地管理辦法時期 民國 55 年，省政府修正發布「山地保留地管理辦法」；民國 63 年再修正為「山地保留地開發管理辦法」，開始納入「開發」概念，惟增編仍屬地方政府依個案零星辦理，缺乏統一審查基準。

（三）名稱與精神轉換：原住民保留地開發管理辦法 配合社會對「山地同胞」稱謂之修正及原住民族權利意識提升，該辦法修正名稱為「原住民保留地開發管理辦法」。此後歷經多次修正，逐步在法規中增訂「增編」「劃編」條文，明定得將原住民傳統居住使用、但地籍上仍屬國有（或其他公有）之土地，經審查後增列為保留地；同時對保留地範圍內因地籍調整需劃入劃出者，訂定劃編程序。

（四）增劃編專項制度化：審查作業要點之建立 因增編涉及土地管理機關眾多（國有財產署、林務局、退輔會、國家公園管理處、地方政府等），早期辦理進度緩慢、爭議頻繁，主管機關（內政部，後改由原住民族委員會會同內政部）陸續訂定「原住民保留地增編劃編審查作業要點」，明確規範：

• 申請主體（原住民個人或其戶）；
• 使用事實認定基準日（如須於特定基準日前已有居住、耕作等事實）；
• 排除土地類型（如國防用地、水源保護區、已列管之特殊管制用地，須經該管機關同意方可增編）；
• 申請面積上限。 此階段之特徵，是將增編從「零星個案協調」轉為「制度化申請審查」，但仍以個別使用事實認定為核心邏輯。

（五）原基法通過後之積極推動 民國 94 年原基法公布後，第 20 條、第 21 條確立原住民族土地權之集體性質及部落諮商同意權，原民會據此於後續年度提出「原住民保留地增編劃編推動計畫」，設定具體增編目標面積與期程，並配合《原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法》推動傳統領域調查。然因跨部會土地管理權限移轉牽涉甚廣，實務進度受限，迄命題當年（113 年），增劃編作業仍持續辦理中，尚未大幅完成原民會既定目標。

現行法已修正：《原住民保留地增編劃編審查作業要點》及相關法規歷經多次滾動修正，考生作答時仍以命題當年（113 年）之制度架構與精神為準，不須逐一背誦最新修法細節。

二、從集體權角度論現今增劃編作業之改進

第三題：原住民族地區自然資源共同管理機制

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一、核心觀念

本題考查重點有三層，缺一不可：

1. 法令機制：我國原住民族自然資源共管的規範依據及其具體制度設計。
2. 實務案例：能舉出至少一至二個具體執行案例佐證，而非空泛敘述法條。
3. 學理分析：以co-management（共同管理）理論評析執行效果與缺失，而非僅重複法條內容。

關鍵法源架構（以命題當年民國113年現行法規為準）：

• 憲法增修條文第10條第12項：國家肯定多元文化，對原住民族地區之土地及自然資源，應予保障扶助並促其發展——此為共管制度之憲法位階基礎。
• 原住民族基本法（原基法）第22條（本題核心條文）：「政府劃設國家公園、國家級風景特定區、林業區、生態保育區、遊樂區及其他資源治理機關（構），應與原住民族設置共同管理機制，並邀請原住民族代表參與；其設置辦法，由中央原住民族主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」
• 原基法第21條：資源開發利用應諮商並取得原住民族或部落同意，並分享利益（諮商同意權，性質上與共管相輔相成，但非同一制度，作答時須區辨）。
• 原基法第19條：原住民得於原住民族地區依法從事非營利之採集、狩獵、利用水資源等傳統行為，為共管實務中「狩獵自主管理」之上位依據。
• 授權訂定之子法：《原住民族地區資源共同管理辦法》（原基法第22條授權訂定，歷經多次修正）；《原住民族基於傳統文化及祭儀需要獵捕野生動物管理辦法》（配合野生動物保育法第21條之1訂定）。

提醒：原基法自98年制定後歷經多次修正（含112年修正），惟第19條至第23條之共管與諮商同意架構並未變動，作答時直接引用現行條文即可，不須特別區分修法前後版本。

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二、解題方法（作答架構設計）

申論題須先建立四段式作答骨架，每段對應題目要求的一個子題：

第一段：法令機制→ 說明原基法第22條為母法，搭配《原住民族地區資源共同管理辦法》為執行子法，闡述共管組織之法定內涵（成立共管會、原住民代表參與比例、共管事項範圍）。

第二段：實際執行情形→ 舉具體案例，展現「知道實務」而非「只背法條」。

第三段：學理分析效果→ 導入Berkes、Pomeroy等人提出的**co-management光譜（spectrum）**與Ostrom公共資源治理設計原則，評判我國現況落在光譜的哪個位置。

第四段：檢討與改進→ 針對第三段學理標準逐項對照現況缺失，提出對應改進建議，首尾呼應。

以下依此架構撰寫範文重點。

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三、範文內容

（一）現行法令中的共同管理機制

原基法第22條為共管制度之法源核心，其規範對象涵蓋國家公園、國家級風景特定區、林業區、生態保育區、遊樂區及其他資源治理機關（構）。依此授權訂定之《原住民族地區資源共同管理辦法》，其制度設計要點為：

1. 於前述資源治理區域內，由中央目的事業主管機關會同原住民族委員會，會同轄區原住民族部落，成立共同管理組織（如管理委員會或協調會）。
2. 共管組織成員應有一定比例之原住民族代表（含部落推薦人選），並得邀請學者專家參與。
3. 共管事項包括：資源調查規劃、經營管理計畫研擬、監測巡護、爭議協調處理等。
4. 相關業務經費由中央主管機關編列預算支應。

此外，原基法第19條搭配野生動物保育法第21條之1及《原住民族基於傳統文化及祭儀需要獵捕野生動物管理辦法》，構成另一條「狩獵自主管理」路徑，由部落自訂公約、自主回報獵捕資訊，形成資源使用者參與監測的共管雛型。

（二）實際執行情形舉例

1. 國家公園原住民族諮詢機制：雪霸國家公園、太魯閣國家公園、玉山國家公園均依原基法第22條精神設置「原住民族諮詢委員會」，由泰雅族、太魯閣族、布農族部落代表定期與國家公園管理處協商園區資源利用、傳統文化活動辦理等事務。
2. 狩獵自主管理試辦計畫：林業及自然保育署（原林務局）自民國104年起陸續與布農族丹社群等部落簽訂試辦協議，由部落自訂狩獵公約、建立回報機制，累積獵捕與資源監測資料，作為調整核准總量之依據。
3. 重要野生動物棲息環境共管：如雙鬼湖野生動物重要棲息環境由魯凱族、排灣族部落與林業機關合作巡守、共同擬訂保育計畫。
4. 平地森林園區與部落協力經營：屏東林後四林平地森林園區由林業機關與周邊排灣、魯凱部落合作辦理環境教育與生態解說。

（以命題當年民國113年法規為準；《原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法》其後如有修正，仍以113年當時條文論述為主）

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一、核心觀念

本題考核重點有三層，環環相扣：

1. 《原住民族基本法》（以下簡稱原基法）對傳統領域土地權利之保障規範——特別是第20條、第21條、第22條、第23條的規範內容與性質。
2. 《原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法》（原民會依原基法第21條授權訂定）對「傳統領域」定義是否納入私有土地之爭議——此即實務上著名的「原基法21條爭議」，涉及2017年劃界辦法將私有地排除於「原住民族土地」定義之外，引發原住民團體（如「還我原住民族土地」訴求、Ｍｉｌｌｉｏｎ運動、凱道抗爭）之抗爭。
3. 法理與政策層次的價值權衡——歷史正義、財產權保障（憲法第15條）、公共利益維護三者間之緊張關係，是全題的申論核心，考生須能建立完整的論證架構，而非僅背誦法條。

本題屬於「政策分析＋法律解釋」混合型申論題，命題意圖在測驗考生能否： （1）精準掌握原基法傳統領域相關條文； （2）理解劃設辦法排除私有地的立法技術與爭議根源； （3）具備多元價值權衡與政策論證能力。

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二、解題方法（論述架構）

建議採「規範定位 → 爭議指認 → 多元價值分析 → 結論建議」四段式寫法，理由是：地政政策申論題評分著重「法規掌握＋議題辨識＋價值論證＋具體結論」，四段式架構最能完整呈現層次，並讓閱卷者迅速抓到答題脈絡。

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（一）原基法對傳統領域土地權利之保障

1. 傳統領域之法律定位——原基法第20條

原基法第20條第1項規定：「政府承認原住民族土地及自然資源權利。」第2項規定政府應設置原住民族土地調查及處理委員會，調查、審議原住民族土地之範圍及權利內容；並明定在完成調查前，land傳統領域土地之使用、開發等應與原住民族或部落協商，並取得其同意。

此條文之核心意義在於：「承認」（recognition）而非「創設」原住民族土地權利，亦即傳統領域上之權利被定性為既存之原生權利（inherent right），只是長期未經國家法制承認，而非由國家透過立法「賦予」新權利。此一定性直接影響到後續「私有地是否應納入傳統領域」之爭議，因為若傳統領域權利是原生既存的，理論上不因土地嗣後變更為私有登記而消滅。

2. 傳統領域之範圍劃定——原基法第21條

第21條第1項規定：「政府或私人於原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究等行為時，應諮商並取得原住民族或部落同意或參與，原住民得分享相關利益。」

第2項授權中央原住民族主管機關（原民會）會同相關機關訂定「原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法」，據以劃定原住民族土地及部落範圍。

本條文為本題爭議之直接授權依據——劃設辦法的合法性、正當性即建立於此授權條款上，故考生務必點出：辦法之訂定是否逾越母法授權範圍，是判斷劃設辦法排除私有地是否合法之關鍵切入點。

3. 傳統領域使用之諮商同意權——原基法第22條、第23條

第22條規定政府於原住民族地區劃設國家公園、國家級風景特定區、林業區、生態保育區、遊憩區等及其他資源治理機關時，應會同原住民族設置共同管理機制。第23條規定政府應尊重原住民族選擇生活方式、習慣、宗教信仰及祭儀等權利。此二條文延伸保障原住民族對傳統領域內土地資源治理、文化實踐之參與權，屬於程序性保障（諮商同意權），而非直接的物權保障。

小結：原基法第20條、21條共構「承認—諮商同意」雙軌保障體系：第20條承認原生土地權利之存在，第21條則落實為具體的「公有土地」開發利用之諮商同意程序，並授權訂定劃設辦法。問題正在於：第21條文字明載「公有土地」，卻未明確排除私有土地是否亦屬「原住民族土地或部落範圍」之定義範疇，此即劃設辦法爭議之法源根本。

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（二）劃設辦法對傳統領域定義是否包含私有土地之爭議

1. 劃設辦法之定義規定

依113年時有效之《原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法》，其第3條將「原住民族土地」定義為原住民族傳統領域土地及既有原住民保留地，並將「傳統領域土地」限定為「公有土地」；私有土地（即已完成第一次登記、屬私人所有之土地）則被排除於劃設範圍之外，僅得標示為「參考範圍」或於劃設圖上以不同方式註記，不生諮商同意之法律效果。

2. 爭議核心

（1）母法授權範圍爭議：原基法第21條第1項文字為「原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地」，此為劃設辦法排除私有地之直接依據；然而原住民族團體主張，第21條所稱「公有土地」係修飾「周邊一定範圍」，而非修飾「原住民族土地或部落」本身，換言之，「原住民族土地或部落」範圍之劃定，法條文字上並未要求須限於公有，僅其「周邊」始限於公有土地。若採此文義解釋，劃設辦法將傳統領域整體限縮為公有土地，即屬增加母法所無之限制，逾越授權範圍，涉及違反中央法規標準法第11條「法律優越原則」與「法律保留原則」。

（2）歷史成因爭議：原住民族傳統領域內之私有土地，絕大部分係日治時期之「土地調查事業」與國民政府時期地籍測量、放領、標售等制度下，因原住民族欠缺近代物權登記觀念、或遭外來政權以行政手段強制徵收、放領予非原住民，而轉為私有地籍。此等私有地之形成過程本身即帶有結構性不正義，若劃設辦法逕以「現行地籍是否為私有」作為排除標準，等同以「國家造成的歷史結果」反向否定原住民族傳統領域主張之正當性，形成邏輯上的循環悖論。

（3）訴訟與行政爭訟實務：此爭議於實務上已引發原住民團體提起訴願、行政訴訟及釋憲聲請（如就劃設辦法第3條第3項排除私有地部分，主張逾越母法授權、違反憲法保障原住民族權利之精神），並成為2017年「原基法21條上凱道」等社會運動之核心訴求。