107 司法特考四等 法警(男) 行政法概要 考古題詳解
第 一 題30 分
A 醫院與衛生福利部中央健康保險署（下稱健保署）間，訂有全民健康保險特約醫事服務機構契約（下稱特約）。A 醫院所屬外科主治醫師與病人共謀，以偽造資料申報多筆醫療費用，健保署因而依據全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法（下稱管理辦法）第 39 條規定，停止 A 醫院外科（含門診、住院）醫療業務特約 2 個月。涉案醫師於停止特約期間，對保險對象提供之醫療服務，不予支付。
試問：A 醫院與健保署之特約，法律性質為何？健保署對 A 醫院外科（含門診、住院）醫療業務停止特約 2 個月，對涉案醫師於停止特約期間，對保險對象提供之醫療服務不予支付之行為，法律性質為何？又健保署以管理辦法為停約與不予支付之行為，是否符合法律保留原則？
參考法條：
全民健康保險法第 66 條第 1 項：
「醫事服務機構得申請保險人同意特約為保險醫事服務機構，得申請特約為保險醫事服務機構之醫事服務機構種類與申請特約之資格、程序、審查基準、不予特約之條件、違約之處理及其他有關事項之辦法，由主管機關定之。」
全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第 39 條：
「保險醫事服務機構於特約期間有下列情事之一者，保險人予以停約 1 個月至 3 個月。但於特約醫院，得按其情節就違反規定之診療科別、服務項目或其全部或一部之門診、住院業務，予以停約 1 個月至 3 個月：
一、以保險對象之名義，申報非保險對象之醫療費用。
二、以提供保險對象非治療需要之藥品、營養品或其他物品之方式，登錄就醫並申報醫療費用。
三、未診治保險對象，卻自創就醫紀錄，虛報醫療費用。
四、其他以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用。
五、保險醫事服務機構容留未具醫師資格之人員，為保險對象執行醫療業務，申報醫療費用。」
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本題法規與實務見解以命題當年（民國 107 年）為準。（註：全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法後續雖有微幅修正，惟核心架構與授權法理不變，解題仍以命題當年為準。）
核心觀念
- 行政契約之定性：
- 行政程序法第 135 條：公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。
- 司法院釋字第 533 號解釋：中央健康保險局（現健保署）與特約醫事服務機構締結之合約，係行政機關基於法定職權為達成普及全民健康保險之行政目的，與醫事機構約定提供醫療保險給付，性質為公法上之雙務契約（行政契約）。
- 公法契約履行行為 vs. 行政處分之區辨：
- 行政程序法第 92 條第 1 項：行政處分係行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為。
- 最高行政法院 95 年 7 月份庭長法官聯席會議：健保特約既屬公法契約，健保機關依特約管理辦法所為之停止特約或終止特約，係本於契約當事人地位行使契約解除權、終止權之意思表示，其法律性質為行使公法上契約權利之意思表示，非行政處分。
- 法律保留原則與授權明確性：
- 司法院釋字第 443 號解釋（層級化法律保留原則）：限制人民身體自由以外之自由權利者，法律得授權以法規命令定之，惟其授權之目的、內容及範圍應具體明確。
- 司法院釋字第 753 號解釋（本題命題核心）：全民健康保險法第 66 條第 1 項明定授權主管機關就「違約之處理」訂定辦法，管理辦法第 39 條規定之停約與不予支付，符合授權明確性原則與比例原則，未違反法律保留原則。
解題方法
本題為國家考試標準的「實例申論題」，涉及「契約定性」、「公權力行為性質認定」與「法規合憲性檢驗」三大爭點。作答採三層次架構鋪陳：
- 第一層（定性特約性質）：援引司法院釋字第 533 號解釋與行政程序法第 135 條，從當事人地位、目的及權利義務內涵，定性為公法上雙務契約。
- 第二層（定性停約與不予支付之行為性質）：從「契約關係內部之行為」切入，援引最高行政法院 95 年 7 月份庭長法官聯席會議見解，論述停約為「行使契約終止權（或一部終止權）之意思表示」，不予支付為「公法契約之給付抗辯（拒絕給付）意思表示」，均非行政處分。
- 第三層（法律保留原則之合致性審查）：引用司法院釋字第 753 號解釋，針對全民健康保險法第 66 條第 1 項「違約之處理」之授權文字，檢驗其授權明確性；再檢驗停止特約與不予支付是否合乎維護健保財務與公共利益之比例原則，結論認定合於法律保留原則。
選項分析
（本題為實例申論題，非選擇題；以下針對題示之三大子題爭點逐一深度剖析）：
一、A 醫院與健保署特約之法律性質：公法上雙務契約（行政契約）
- 符合行政契約要件：健保署係代表國家履行照顧全民健康之法定行政任務，醫事服務機構加入特約，目的在於為保險對象提供醫療給付並向健保署申領費用，雙方本於對等之地位合意設定公法上之權利義務。
- 司法院釋字第 533 號解釋明確闡釋：中央健康保險局與特約醫事服務機構所締結之特約，為行政機關基於其法定職權為達成普及全民健康保險之行政目的，約定由醫事服務機構提供醫療給付，而由健保局核付醫療費用，性質上為公法上之雙務契約（行政契約）。
二、停止特約 2 個月與不予支付之法律性質：行使公法契約權利之意思表示
- 停止特約 2 個月之性質：
- 實務通說（最高行政法院 95 年 7 月份庭長法官聯席會議決議）：全民健康保險醫事服務機構特約既屬公法契約，則特約管理辦法業已成為契約約定內容之一部。
第 二 題20 分
甲、乙為夫妻，自民國 102 年 3 月 1 日起向 T 市政府申請核定為低收入戶，並自該月起，每月受領生活扶助費用。惟 T 市政府社會局承辦人員於 107 年 7 月 15 日審核案件時，始發現甲與乙於 103 年 4 月 1 日已經離婚。
但甲與乙並未主動向主管機關申報此一變動。經個別計算，兩人均不符合低收入戶之標準，T 市政府社會局因而發函要求甲、乙返還自 103 年 4 月 1 日溢領之生活扶助費用。
甲與乙均主張適用信賴保護原則，生活扶助費用已經使用完畢，主張 T 市政府社會局不得以發函方式向其請求返還，是否有理？
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核心觀念
本題以命題當年（民國 107 年）之法規為準（按：行政程序法第 127 條於民國 104 年修正增訂第 3 項及第 4 項，現行法規定亦同）。本題核心在於測驗以下四大法理與法條：
- 授益行政處分之撤銷與廢棄：授予利益之行政處分如有違法或情事變更，主管機關得依法撤銷或廢止（行政程序法第 117 條、第 123 條）。
- 信賴保護原則之主觀要件：信賴保護須具備「信賴基礎」、「信賴表現」與「信賴值得保護」。受領人若有重要事項提供不正確資料、不完全陳述，或明知處分違法、因重大過失而不知者，其信賴不值得保護（行政程序法第 119 條第 2 款、第 3 款；社會救助法第 14 條之申報義務）。
- 公法上不當得利之返還範圍：公法上不當得利準用民法不當得利規定（行政程序法第 127 條第 2 項準用民法第 182 條）。善意受領人得主張利益不存在而免責，但惡意受領人仍須負返還責任；且金錢具有高度代替性，用於生活開銷仍屬節省消極支出，實質利益並未消滅。
- 公法上不當得利之請求程序（下命處分權之有無）：行政機關請求返還公法上不當得利時，應以書面行政處分確認返還範圍並限期命其返還，不須另提行政訴訟（行政程序法第 127 條第 3 項）。
解題方法
本題為申論實例題，解題切入點在於將甲、乙提出的抗辯拆解為三個獨立爭點，並逐一對照實體法與程序法要件進行檢驗：
- 爭點一（信賴保護）：檢驗甲、乙是否符合信賴值得保護之要件。
- 爭點二（利益不存在）：檢驗受領人是否構成善意、所受金錢利益是否確實消滅。
- 爭點三（請求方式）：檢驗 T 市政府社會局以「發函」請求返還，在程序法上是否具備法定依據。
主張分析（爭點逐項剖析）
一、甲、乙主張「適用信賴保護原則」：無理由
- 信賴保護原則之要件：依行政程序法第 119 條及司法院釋字第 525 號解釋，主張信賴保護須有客觀上之「信賴基礎」（社會局之核定處分）、受領人主觀之「信賴表現」（受領並規劃生活），且其「信賴須值得保護」。
- 信賴不值得保護之該當：
- 低收入戶之資格審查，依社會救助法第 5 條規定，家庭應計算人口範圍包含配偶；且依同法第 14 條規定，人口或經濟狀況有所變動時，受領人負有向主管機關主動申報之法定協力義務。
- 甲、乙於 103 年 4 月 1 日離婚，配偶關係消滅，家庭計算基礎發生重大變更。兩人未主動申報，致使社會局陷於錯誤而按月核發補助。
- 甲、乙怠於履行申報義務，該當行政程序法第 119 條第 2 款「對重要事項不完全陳述」或第 3 款「明知違法或因重大過失而不知」，其信賴欠缺正當性，不值得保護。
第 三 題50 分
甲於 A 市住宅區擁有二間套房，分別出租予乙與丙，並於租賃契約約定不得從事違法事務。不料乙、丙卻於套房經營非法性交易之按摩店。
乙被 A 市警察局查獲後，A 市警察局除依據刑法妨害風化罪嫌移送乙之外，並將案件移送 A 市都市發展局。
A 市都市發展局認定乙違規事實明確，嚴重影響住宅區安寧，依據都市計畫法第 79 條第 1 項規定：
- 裁罰乙新臺幣 30 萬元罰鍰。
- 立即將該套房斷水斷電。
- 同時發函給甲，要求甲禁止承租人乙繼續於套房中從事違法性交易活動。
甲、乙均不服。
甲主張自己只是將房屋出租，並未違法，提起訴願請求撤銷上述函文。
乙則主張：
- 檢察官對於經營按摩店之妨害風化案件仍在調查階段，A 市都市發展局自不得先裁罰。
- 縱然認為乙確實違法，乙之違法情節亦屬輕微，不應裁處最高額罰鍰。
- 乙提出不服聲明後，應即產生暫時停止執行斷水斷電措施之效力，A 市應即恢復供水供電。
- 丙亦違法，卻未遭受任何處罰，不符合平等原則。
試問甲、乙之主張是否有理？
參考法條：
都市計畫法第 79 條第 1 項：
「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣 6 萬元以上 30 萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
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本題以命題當年（民國 107 年）法規為準進行解析。 （註：現行都市計畫法第 79 條於民國 109 年及 112 年曾歷經部分文字與裁罰機制修正，但核心之違規處罰要件與斷水斷電之前置程序結構依然相同。）
核心觀念
- 行政處分之成立要件（行政程序法第 92 條第 1 項、訴願法第 3 條第 1 項）：區分實質對外發生法律效果之「下命處分」，與不具規制效力之「觀念通知」或「行政指導」。
- 一行為不二罰與刑事優先原則（行政罰法第 26 條第 1 項、第 25 條）：刑事優先原則僅適用於「單一行為」同時觸犯刑罰與行政法義務之情形；若屬違反數個不同行政法或刑事義務之「數行為」，則依行政罰法第 25 條分別處罰，不生刑事優先問題。
- 行政裁量與比例原則（行政程序法第 7 條、第 10 條，行政罰法第 18 條第 1 項）：裁量權行使不得逾越法定範圍，且應綜合審酌行為人之責難程度、所得利益及所生影響，不得構成裁量逾越或裁量濫用。
- 不停止執行原則與斷水斷電之法定程序（訴願法第 93 條第 1 項、都市計畫法第 79 條第 1 項）：行政爭訟以「不停止執行」為原則；都市計畫法之「斷水斷電」屬階段性處分，須以「經勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀而不遵行」為法定前置要件。
- 平等原則與不法平等之禁止（行政程序法第 6 條）：平等原則僅保障「合法之平等」，人民不得主張「不法之平等」。
解題方法
本題為典型的行政法多爭點申論題，涉及當事人甲（房屋所有權人）與乙（實際違規使用人）對行政機關處置之不服。解題應採「分項切割、逐一涵攝」之架構：
- 甲之主張：核心在於主管機關所發函文之性質（是否為行政處分），進而判斷其訴願在程序上是否合法。
- 乙之主張：共有 4 項主張，須分別從「刑事優先原則（數行為之定性）」、「裁量瑕疵與情節審酌」、「爭訟不停止執行原則與法定程序要件」、「不法不得主張平等」四大法理逐一對照檢驗。
爭點深入解析（各主張是否有理）
一、甲主張訴願請求撤銷函文：無理由（程序不合法）
- 函文非屬行政處分：
- 行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為（行政程序法第 92 條第 1 項、訴願法第 3 條第 1 項）。
- A 市都市發展局發函要求甲「禁止承租人乙繼續從事違法性交易活動」，並未直接對甲課處罰鍰或限制其財產權，僅在促請甲善盡所有權人之管理注意義務，性質上屬於「行政指導」或事實上之「觀念通知」，並不直接對甲發生實質之法律規制效果（無設定、變更或消滅權利義務）。
- 訴願程序不合法：
- 提起撤銷訴願，必須以行政處分之存在為前提。該函文既非行政處分，甲提起訴願即屬程序不合法，訴願機關應依訴願法第 77 條第 8 款為不受理決定。
- 退步言之，縱該函文被解為要求改善之處分，都市計畫法第 79 條第 1 項本就將「所有權人」列為規範對象，甲對其所有物負有狀態責任，主管機關發函制止亦非無據。故甲之主張為無理由。
二、乙之主張 1（刑事調查中，都發局不得先裁罰）：無理由
- 一行為與數行為之區別：
- 行政罰法第 26 條第 1 項所定之「刑罰優先原則（一事不二罰）」，僅限於「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務」之情形。
- 若行為人係基於不同之意思與目的，違反不同規範之義務者，屬「數行為」，應依行政罰法第 25 條分別處罰。
- 本案屬數行為分別處罰：
- 乙涉犯刑法妨害風化罪，保護法益為「社會善良風俗」；而乙在住宅區經營商業性交易按摩店，違反都市計畫法土地使用分區管制，保護法益為「居住安寧與土地合理利用」。
- 二者處罰目的、構成要件均不同，實務與通說均認定為「實質數行為」。都市發展局依都市計畫法裁罰，與刑事偵查程序各自獨立，不生行政罰法第 26 條之適用，無須等待檢察官起訴或判決。乙主張都發局不得先罰，顯無理由。
三、乙之主張 2（違法情節輕微，不應裁處最高額）：無理由
- 裁量權行使之合法性：