110 地方特考三等 一般行政 公共管理 考古題詳解

核心觀念

本題在考公共管理中的「風險治理」與「危機管理」，以及危機所具有的雙面性。作答時應先界定危機與風險，再說明兩者的動態關聯，最後論述如何將危機轉化為制度改革與組織成長的契機。

一、風險的意義

風險是指某一事件或情境具有不確定性，且其發生可能造成損害、損失或不利後果。風險通常包含三項要素：

1. 不確定性：結果尚未發生，發生時間、程度或形式難以完全掌握。
2. 威脅性：結果可能危及人民生命財產、組織運作、公共服務或政府正當性。
3. 可管理性：風險雖無法完全消除，但可透過辨識、評估、預防、監測及應變加以降低。

風險管理的重點，在於危害尚未擴大前，透過預防與準備降低發生機率及損害程度。

二、危機的意義

危機是指重大威脅已經發生，或即將迅速發生，並對組織核心目標、公共安全、社會秩序及政府信任造成高度衝擊的情境。危機通常具有下列特徵：

• 高度威脅性：危及人民安全、公共利益或政府治理成果。
• 高度時間壓力：決策者必須在有限時間內採取行動。
• 高度不確定性：資訊不完整，事件發展快速且難以預測。
• 高度複雜性：涉及多個機關、層級、專業及利害關係人。
• 高度可見性：媒體與社會高度關注，政府行動容易受到檢驗。
• 既有程序失靈：例行制度不足以處理事件，必須進行跨機關協調及非常態決策。

危機管理則是針對危機進行預防、準備、應變、復原及學習的整體管理過程。

危機與風險的關聯性

一、風險是危機的潛在來源

風險未經妥善處理，可能逐漸累積並轉化為危機。例如，公共工程的結構安全風險，若未經檢測與維修，可能演變成重大事故；傳染病擴散風險，若監測及隔離措施不足，也可能發展成公共衛生危機。

因此，危機並非毫無前兆，許多危機是長期風險累積、管理失靈或預警未被重視的結果。

二、危機是風險的具體化與急遽擴大

風險著重於「尚未發生但可能造成損害」，危機則是威脅已經實現，並迅速衝擊組織或社會。兩者可用下列關係表示：

$$風險 \xrightarrow[\text{管理失靈、預警失效}]{\text{累積與擴大}} 危機$$

危機也可能形成新的風險。例如重大災害發生後，除了原始災害風險外，還可能衍生公共衛生、物資供應、財政負擔、社會恐慌及政府信任下降等次級風險。

三、風險與危機具有連續性

風險與危機不是完全截然分離的概念，而是同一事件發展過程中的不同階段：

$$潛在風險 \rightarrow 風險累積 \rightarrow 事件發生 \rightarrow 危機擴大 \rightarrow 復原與學習$$

公共管理的理想作法，是在風險階段即進行辨識、評估與控制，避免事件進入危機階段。若危機已經發生，則須迅速降低損害，防止危機擴大並產生連鎖效應。

四、風險與危機都具有主觀認知面向

風險及危機不只是客觀損害，也與人民及媒體的認知有關。同一事件對不同社會群體所形成的風險感受可能不同。若政府資訊不透明、回應遲延或說明互相矛盾，即使實際損害有限，也可能造成高度恐慌，進而形成「認知上的危機」。

因此，政府必須同時處理：

• 實際危害；
• 社會認知；
• 媒體溝通；
• 人民信任；
• 政府正當性。

五、風險治理與危機管理的差異

比較面向	風險治理	危機管理
時間階段	事件發生前為主	事件發生中及發生後為主
主要目的	預防、降低發生機率與損害	控制損害、恢復秩序與信任
決策環境	相對有時間蒐集資訊	高度時間壓力與資訊不完整
主要工具	風險評估、預警、演練、規範	指揮協調、資源調度、危機溝通
管理重點	降低危機發生可能性	防止危機擴大並促進復原

解題方法

本題適合採取「定義—關聯—正向轉化—限制條件」的四段式架構：

1. 先界定風險與危機的基本概念。
2. 說明風險如何累積並轉化為危機，以及危機如何產生新的風險。
3. 從政策、組織、治理及社會層面說明危機中的機會。
4. 強調正向看待危機不等於忽視傷害，必須以公共利益、責任政治及制度學習為前提。

如何正向看待「危機中存在的機會」

核心觀念

本題考查「地方政府跨域治理」與「府際合作」觀念。地方政府所處理的公共問題，常具有下列特性：

1. 問題範圍超越行政區界線：河川、交通、空氣污染、垃圾處理及區域產業發展，均非單一地方政府可以完整處理。
2. 公共資源具有共享性：不同地方政府共同使用同一河川、道路、環境或公共設施。
3. 政策效果具有外部性：一地方政府的政策，可能影響鄰近地區。例如上游污染會造成下游水質惡化，單一地方改善環境也可能被其他地區的污染抵銷。
4. 需要多元行動者協力：除地方政府外，通常還涉及中央機關、民間企業、社區組織及居民。

跨域合作是指兩個以上地方自治團體，針對超越單一行政區能力或權限的公共事務，透過協議、聯合辦理、資源共享、共同決策及資訊交換等方式，共同提供公共服務或解決公共問題。

以命題當年（民國110年）法規為準，地方制度法第24條規定，地方自治團體為辦理自治事項，得與其他地方自治團體合辦事業；此一規定提供地方政府進行跨域合作的重要法制基礎。現行法規如有後續修正，仍不影響本題依命題當年法規作答。

解題方法

本題屬於申論題，宜採取「案例說明＋合作特徵＋關鍵因素分析」的架構：

1. 先界定跨域合作及其必要性。
2. 選擇一個具體案例，交代合作主體、公共問題、合作內容及合作方式。
3. 說明該案例呈現的跨域合作特徵。
4. 至少提出兩項關鍵因素，並分別說明其如何影響合作成效。
5. 最後回扣跨域治理的核心，即透過制度化協調與資源整合，降低行政區分割所造成的治理落差。

本文選擇「臺北市與新北市共同推動淡水河流域整治及水岸環境治理」作為案例。

一、案例內容

淡水河流域橫跨臺北市與新北市，涉及淡水河及其支流的水質維護、污水截流、河川污染防治、洪水治理、河岸景觀、水岸休閒及生態保育等公共事務。

臺北市與新北市在治理過程中，透過地方政府間的協調及相關中央機關的共同參與，推動下列工作：

1. 河川水質改善：加強污水下水道建設、污水截流及污染源管制。
2. 流域污染防治：針對工業廢水、生活污水及非法排放進行稽查與管理。
3. 防洪與水患治理：配合河川整治、堤防建設、排水系統改善及防洪設施維護。
4. 水岸空間整合：整合河岸自行車道、公園、親水空間及休閒設施，提升水岸環境品質。
5. 生態及環境教育：進行河川生態保育、環境監測及居民環境教育。

此一案例並非單純由某一地方政府單獨執行，而是由不同地方政府針對同一流域所形成的共同問題，進行政策協調與資源整合。

二、案例的跨域合作特徵

（一）治理範圍與行政區界線不一致

淡水河流域是自然地理系統，並不以臺北市與新北市的行政邊界為界。水流、污染及洪水均會跨越行政區，因此以單一縣市為單位治理，容易產生政策斷裂。

此案例顯示，公共問題的實際範圍往往大於地方政府的管轄範圍，必須由相關地方政府共同處理。

（二）具有明顯的外部性

上游地區的排放、土地開發或排水措施，可能影響下游地區的水質與防洪安全。若僅由下游政府負責改善，卻未能控制上游污染，治理效果便會受到限制。

因此，淡水河治理具有高度的「負外部性」與「共同利益」特質，合作可將各地方政府的利益加以連結。

（三）屬於長期且整合性的公共政策

河川治理不是一次性的工程，而是涵蓋環境保護、都市計畫、公共工程、交通建設、休閒觀光及生態保育的長期工作。政策需要持續投入經費、技術、人才及監測資料。

因此，合作內容具有跨部門、跨專業及跨年度的特徵。

（四）兼具府際合作與網絡治理性質

合作主體除臺北市與新北市外，也可能涉及中央水利、環境及工程機關，以及地方居民、社區組織、民間團體和學術機構。

其治理方式不是單純由上級命令下級執行，而是透過協商、分工、資訊交換及共同執行形成治理網絡。

三、影響跨域合作的關鍵因素

（一）問題相互依賴程度與共同利益

跨域合作能否形成，首先取決於各地方政府是否認知到彼此具有共同問題及相互依賴關係。

淡水河流域的污染及水患不會停留在單一行政區內。臺北市與新北市若各自處理，容易出現下列困境：

• 一地投入大量經費改善水質，卻受到另一地污染源影響。
• 一地改善排水，可能將水患或污染轉移至下游。
• 河岸景觀及休閒設施若缺乏整體規劃，將形成空間斷裂。
• 單一地方政府難以掌握完整流域資料，也無法單獨處理所有污染來源。

核心觀念

本題考的是政府績效管理中「績效指標設計」與「績效目標設定」兩大觀念。答題應掌握三個層次：

1. 說明關鍵績效指標（KPI）的意義。
2. 分析KPI的主要特徵。
3. 說明績效目標值的設定程序與方法。

本題主要測驗公共管理理論與實務，並非特定法條的背誦題。涉及制度規範時，應以命題當年（民國110年）法規及政府績效管理制度為準。

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一、關鍵績效指標的意義

關鍵績效指標（Key Performance Indicators, KPI），是指機關為了衡量重要政策、業務或策略目標的執行成果，所選定具有代表性、可衡量性及管理價值的少數核心指標。

KPI並非單純統計業務件數，而是將機關的使命、政策目標與實際執行成果加以連結，藉由具體指標判斷：

• 政策是否達成預期目的；
• 機關資源運用是否有效率；
• 公共服務是否具備品質與回應性；
• 執行結果是否需要調整或改善。

因此，KPI具有「將抽象政策目標轉化為具體績效要求」的功能。

例如，機關的政策目標為「提升民眾服務品質」，不宜只以「辦理服務人員教育訓練場次」作為唯一指標，還應搭配：

• 民眾滿意度；
• 平均案件處理時間；
• 一次解決率；
• 申訴案件減少率。

如此才能同時反映投入、過程、產出及成果。

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二、KPI的主要特徵

（一）與組織使命及策略目標相連結

KPI必須從機關使命、施政目標及業務策略中推導出來，不能只因資料容易取得便任意選擇。

良好的目標鏈結如下：

$$組織使命 \rightarrow 策略目標 \rightarrow 業務目標 \rightarrow KPI \rightarrow 目標值$$

若指標與政策目標無關，即使數值表現良好，也無法證明政策真正成功。

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（二）具有關鍵性，而非指標數量越多越好

KPI強調「關鍵」二字，應選擇少數最能代表政策成效的核心指標，避免建立過多指標造成：

• 行政填報負擔；
• 資源分散；
• 管理者無法掌握重點；
• 承辦人員只追求形式上的達標。

KPI與一般績效指標的差異，在於KPI具有較高的策略重要性與決策用途。

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（三）具備明確及可操作的衡量方式

KPI應清楚說明：

• 衡量對象；
• 計算單位；
• 統計期間；
• 資料來源；
• 計算公式；
• 負責機關或單位。

例如「提升服務效率」過於抽象；改為「民眾申請案件平均處理天數由10天降至7天」即較具體且可衡量。

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（四）具備可衡量性與可比較性

KPI必須能以數值、比例、次數、時間、品質評分或其他客觀方式加以衡量，並可進行：

• 年度前後比較；
• 目標值與實際值比較；
• 不同機關間比較；
• 國內外標竿比較。

常見計算方式包括：

$$達成率=\frac{實際達成值}{目標值}\times 100\%$$

若指標屬於「數值越低越好」，例如平均處理天數、錯誤率，則可採：

$$達成率=\frac{目標值}{實際達成值}\times 100\%$$

實際計算仍應依該指標的性質及機關規範辦理。

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（五）兼顧投入、過程、產出與成果

完整的績效管理不能只衡量辦了多少工作，還要觀察是否產生公共價值。常見指標類型如下：

1. 投入指標（Input）：衡量投入資源，例如預算、人力及設備。
2. 過程指標（Process）：衡量執行過程，例如辦理進度、案件處理流程。
3. 產出指標（Output）：衡量直接完成的工作，例如核發件數、服務人次。
4. 成果指標（Outcome）：衡量政策造成的實際改變，例如失業率下降、民眾滿意度提升。
5. 影響指標（Impact）：衡量長期及廣泛的社會效果，例如社會公平改善或生活品質提升。

其中，產出指標通常較容易衡量，但成果及影響指標更能反映政策實質成效。實務上應適度搭配，避免只追求容易計算的產出數量。

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（六）兼顧效率、效能、品質與公平

政府績效不能只追求「做得快」或「做得多」，還應考量：

• 效率（Efficiency）：以較少資源完成同樣工作。
• 效能（Effectiveness）：是否真正達成政策目的。
• 品質（Quality）：服務是否符合標準及使用者需求。
• 公平（Equity）：不同地區、群體是否受到合理且公平的對待。

例如，縮短社會福利案件審查時間，固然可提升效率，但若因此增加審查錯誤或忽略弱勢群體，便不能稱為完整的績效提升。

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（七）具有可歸責性與可控性

指標的結果應與機關或承辦單位的努力具有合理關聯，且應在其權責及可控制範圍內。

若指標完全受景氣、天候、中央政策或其他外部因素影響，機關即使努力也未必能改變結果，將造成不公平的績效評估。

因此，成果指標雖然重要，仍應搭配機關可控制的過程及產出指標，以兼顧責任歸屬。

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（八）具有時效性與持續改善功能

KPI應設定明確的衡量期間，例如月、季或年度，並隨政策環境、民眾需求及組織任務變化而檢討修正。

KPI的目的不是製作一次性的績效報告，而是形成：

$$設定目標 \rightarrow 執行 \rightarrow 衡量 \rightarrow 檢討 \rightarrow 改善$$

的管理循環。

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三、績效目標值的設定方法

績效目標值是指在特定期間內，機關預期透過政策執行所要達成的具體水準。目標值不等於指標本身；例如「民眾滿意度」是指標，「民眾滿意度達90分」才是目標值。

（一）先確認政策目的與績效指標

設定目標值之前，應先確認：

1. 機關使命及政策目的；
2. 欲解決的公共問題；
3. 政策對象及服務範圍；
4. 機關權責與可控制程度；
5. 最能反映政策成果的KPI。

若指標本身選錯，後續目標值即使達成，也可能只是「錯誤衡量下的成功」。

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（二）建立基準值

基準值（Baseline）是設定目標時的起點，通常包括：

• 前一年度實際績效；
• 近年平均表現；
• 政策開始前的狀況；
• 同類機關或其他地區的表現；
• 國內外標竿水準。

例如，某項服務前一年度平均處理時間為10天，即可將10天作為基準值，再據以設定下一年度目標。

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（三）分析差距與改善需求

基準值與理想狀態之間的差距，可表示為：

核心觀念

本題考查 French 與 Raven 所提出的領導者權力基礎，要求比較：

1. 法定權力（legitimate power）
2. 專家權力（expert power）
3. 參照權力（referent power）

權力是影響他人行為，使其接受指示或改變態度的能力。上述三者的主要差異，在於權力來源不同：

• 法定權力來自組織職位與正式規範。
• 專家權力來自專業知識、技能與判斷能力。
• 參照權力來自部屬對領導者的認同、尊敬、信任與仿效。

本題並非比較主管「職位高低」，而是進一步判斷何種權力基礎較能形成高效能領導。

解題方法

作答可採取「定義—比較—評價」三段式：

1. 先說明三種權力的意義與來源。
2. 再從權力依據、部屬接受原因及領導效果進行比較。
3. 最後說明高效能主管的優先權力基礎，並交代法定權力的必要功能與限制。

判斷高效能權力基礎時，應區分兩種服從效果：

• 僅因職位而服從，通常只是最低程度的「遵從」。
• 因信任專業、認同人格與價值而投入，較能形成「承諾」與主動合作。

因此，高效能主管不能只依賴職位所賦予的法定權力，而應優先發展專家權力與參照權力。

三種權力的比較

一、法定權力

法定權力是部屬基於組織階層、職務規範與正式授權，認為領導者有權發出命令，因而接受其指示的權力。

例如，科長可以分派工作、核定假勤、進行考核，主要是因為其具有正式職務上的權限，而非單純因為個人魅力或專業能力。

法定權力的特徵包括：

• 權力來源是職位、法規、組織規章及正式授權。
• 權力具有制度性與外在性。
• 部屬的服從理由是「主管依法或依職權可以要求我這麼做」。
• 權力通常隨職位取得，也可能隨職位消失而減弱。

法定權力是公共組織維持秩序與責任分工的必要基礎，但其主要效果是確保基本服從，不必然能使部屬產生高度認同與主動投入。

二、專家權力

專家權力是領導者因具備部屬所欠缺的專業知識、技術、經驗或問題解決能力，使部屬相信其判斷較為正確，因而願意接受其影響的權力。

例如，資訊主管熟悉數位治理與資安技術，即使未透過強制命令，也能因專業判斷而影響其他主管的決策。

專家權力的特徵包括：

• 權力來源是專業知識、實務經驗、技術能力及判斷品質。
• 權力具有個人性，不完全依附正式職位。
• 部屬是因「相信主管懂得更多、判斷較佳」而接受指導。
• 在高度專業化、知識密集及快速變動的行政環境中，重要性特別高。

專家權力有助於提升決策品質與組織學習，但主管必須持續更新知識。若專業能力停滯，專家權力也會逐漸減弱。

三、參照權力

參照權力是領導者因人格特質、價值信念、操守表現、溝通方式及待人態度，獲得部屬認同、尊敬與信任，使部屬願意仿效或追隨的權力。

例如，主管平時公正自持、勇於負責、尊重同仁，部屬因認同其人格與價值，而願意配合改革，即屬參照權力的作用。

參照權力的特徵包括：

• 權力來源是部屬對領導者的認同、尊敬、信任與情感連結。
• 權力具有高度個人性。
• 部屬不只是被動服從，而是願意認同領導方向並主動投入。
• 其影響力常超越正式職權，能形成凝聚力與團隊向心力。

參照權力與魅力有關，但不能簡化為外表親和或個人魅力。真正穩固的參照權力，建立在正直、公平、可靠、負責及一致的領導行為上。

三者的主要差異

比較面向	法定權力	專家權力	參照權力
權力來源	職位、法規、組織授權	知識、技能、經驗	認同、尊敬、信任
權力性質	制度性、職位性	個人能力性	個人人格與關係性