112 地方特考三等 人事行政類科 各國人事制度 考古題詳解

核心觀念

本題考查美國《1978年文官改革法》（Civil Service Reform Act of 1978, CSRA）所建立的「高級主管制」（Senior Executive Service, SES）：為何設置、哪些職位納入，以及如何兼顧行政領導效能與文官功績原則。

SES 是聯邦行政部門的高階主管人事制度，位於總統任命的高層官員與一般文官之間，負責重要政策執行與組織管理。它不是單純的職等，而是把高階主管職位整合為一個具共同人事規則的主管群體。

**法規基準：以命題當年（民國112年）法規為準。**後續法制曾有修正，但本題所考 SES 的設置目的、職位範圍與基本制度特色仍可依下述架構掌握。

解題方法

依題目三個動詞分段作答：「說明創制原因、職位組成及特色」。先交代 SES 要處理的文官管理問題，再界定納入的職位，最後說明人事制度如何運作。這樣可避免只寫制度優點，卻漏掉職位範圍與創制背景。

創制原因

1978年文官改革前，聯邦政府高階主管職位分散於不同職系、職等及人事規則之下，調任與人事管理缺乏一致性；主管職位的任用、薪酬和考核也受制於既有分級制度，較難配合跨機關的人力調度與管理需求。

因此，CSRA 建立 SES，將高階行政管理職位整合為一個制度，主要目的包括：

1. **提升行政領導品質：**建立具備領導能力與管理專業的高階主管群體，使政府執行能回應國家需求、政策與目標。
2. **增進主管調度彈性：**打破高階主管人事受原有職系及機關界線拘束的情形，使政府得以依業務需要調整主管職務。
3. **落實績效責任：**以績效管理及績效薪酬鼓勵主管達成工作成果，使主管承擔較明確的管理責任。
4. **平衡政治回應與文官專業：**讓高階主管能配合民主政府的政策方向，同時維持功績任用與政府行政的專業性。

職位組成

SES 原則上涵蓋聯邦行政部門中屬於高階管理或監督性質、且未被法律排除的職位。其範圍大致包括過去相當於聯邦總表（General Schedule, GS）第16至18職等、行政職等（Executive Schedule）第四及第五級，或相當層級的主管職位；通常不包括須經參議院同意任命的高層職位。

SES 職位主要分為兩類：

• **一般職位（General positions）：**得由職業任用者、非職業任用者或依法定條件進用的限期任用者擔任。
• **職業保留職位（Career Reserved positions）：**為維持政府公正性或公眾對政府公正性的信賴，必須由職業任用者擔任。

SES 的任用類型可概分如下：

核心觀念

本題考查英國文官制度中「文官長」（Head of the Civil Service, HCS）的制度特殊性，以及文官長與首相之間的權力、責任與角色關係。作答須掌握兩個層次：一是文官長作為全體文官體系最高專業領導者的功能；二是首相既是政府首長，也兼任文官事務主管大臣，因而與文官長形成密切而帶有張力的關係。

以命題當年（民國 112 年）法規與制度為準。英國《2010年憲法改革與治理法》（Constitutional Reform and Governance Act 2010）為文官制度提供法定架構，包括文官行為準則與文官核心價值；《1992年文官管理職能法》（Civil Service (Management Functions) Act 1992）則使文官事務主管大臣得管理或授權管理文官體系。此處的法源背景有助於說明首相的制度地位，但文官長本身並非具有獨立法定行政權的民選官員，而是以行政慣例、職位授權及專業領導履行職責。

解題方法

採「職位特殊性—與首相關係—角色權責功能—制度評析」的順序作答。先交代文官長與內閣秘書（Cabinet Secretary）、內閣辦公廳常任次官等職位的關係，再說明首相如何透過其文官事務主管大臣身分影響文官體系，最後分析雙方關係帶來的治理效益與制度張力。

特別要區分：文官長是文官體系的專業領導者；內閣秘書主要支援首相及內閣運作、提供政策建議並協調內閣事務。兩職常由同一人兼任，但職務概念並不相同。歷史上兩職曾經分開，也曾合併；因此，不能把「職位常由同一人兼任」誤寫成「兩者在制度上完全相同」。

一、文官長的特殊性

（一）非民選政治首長，卻是全體文官的最高專業領導者

文官長不是政務官，不以政黨政治或選舉授權取得地位；其職責是領導常任、專業且保持政治中立的文官體系，使文官能服務不同政治立場的政府。其領導正當性主要來自職位授權、行政慣例及專業聲望，而非獨立的民意基礎。

（二）職務具有雙重面向

文官長一方面代表文官體系，須維護文官專業、廉正、客觀與政治中立；另一方面須協助當屆政府推動施政，確保文官組織具備執行政策所需的能力與效率。這使文官長既是文官的制度領導者，也是政府施政的行政協調者。

（三）與內閣秘書職位的關係具有彈性

英國制度中，文官長與內閣秘書曾分由不同人擔任，後來又常由同一人兼任；職務是否合併，會隨政府對中央協調、文官改革及領導安排的需求而變動。兼任有利於整合首相與內閣支援、文官領導及政府中樞運作；分任則可使文官長較能專注於全體文官的改革、能力建構與制度利益。

二、文官長與首相的關係

（一）首相具有制度上的主管地位

首相領導政府，並兼任文官事務主管大臣（Minister for the Civil Service），負有管理文官體系的政治責任。文官長的任命及職務授權與首相密切相關，並須在首相設定的政府方向下，帶領文官體系支援政策形成與執行。

（二）文官長是首相的重要行政與政策顧問

文官長通常位居政府中樞，能向首相說明文官體系的能力、政策執行條件、跨部會協調問題及政府組織運作情形。若同時兼任內閣秘書，還會支援內閣運作、協調部會意見，協助首相掌握政府整體行政情勢。

（三）關係不是單向服從，而是政治領導與專業責任並存

首相有權設定政府政策方向，文官須忠實協助合法當選政府執政；但文官長仍須確保文官依客觀證據、公共利益與文官核心價值提供建議，並維護政治中立及行政專業。

核心觀念

本題以部內制為主軸，要求說明法國二次大戰後中央人事主管機關如何調整，以及這些調整如何影響人事政策的規劃、協調與執行。

部內制是指中央人事主管機關設於行政部門內，通常隸屬總理或主管公職事務的部長，負責研擬整體人事政策、統合規範並協調各部會；各部會則保有一定的人事管理權，處理日常任用與管理。法國的特色是：中央逐步建立統合政策的機關，但具體人事業務仍由各部會分散辦理，並受財政與預算權限牽制。

解題方法

依「戰前分散狀態—戰後中央統合—中央機關層級調整—政策與執行分工」作答。除了列出機關名稱與年代，也要說明每次調整呈現的治理意涵：中央統一政策、各部會執行、財政機關控制人事成本，以及機關層級隨政府組織調整而變動。

戰前：分散管理，財政機關居於重要位置

二次大戰前，法國各部會各自處理人事，缺乏專責的中央人事主管機關，各機關的人事規則與薪資福利制度不盡相同。財政部預算局因掌握員額及薪資相關預算，在統合人事事項上具有重要影響力，並參與人事法規的研擬與協調。

國務院則透過審查法規、解釋法律及受理相關救濟等方式影響人事制度，但其功能偏向法規審查與爭議處理，並非主動規劃、推動整體文官政策的行政中樞。

1945 年後：設立文官指導處，建立中央政策統合機制

1945 年，法國設立文官指導處（Direction de la Fonction publique），作為中央人事主管機關。其任務包括規劃整體文官政策、協調招募方式、研究公務人員及公共服務組織問題，並與財政部預算局協調涉及人事經費的事項。

1946 年制定文官法後，文官指導處依據共同制度推動、監督文官規範的實施；同一時期也設置最高文官制度協議會，提供文官制度相關協議與諮詢機制。戰後改革並配合建立國家行政學院，強化高級文官的考選與訓練。

這一階段的意涵是，法國由戰前各部會分散處理，轉向中央制定共同政策與制度框架。其目的在減少人事規範分歧，建立較一致的文官制度與人力政策。

1959 年：改稱文官局，強化中央統合職能

1959 年，文官指導處改組為文官局（Direction générale de la Fonction publique，後續名稱及組織形式再有調整）。這項改組反映中央人事主管機關制度化、職能提升，並持續負責整體政策規劃與跨部會協調。

核心觀念與作答主軸

本題要說明美國行政倫理如何從早期的公務員廉潔要求，逐步發展為涵蓋利益衝突防制、財務揭露、贈與與外部活動限制、倫理諮詢及違規責任的制度。作答須兼顧三個層次：

1. 歷史沿革：說明制度如何因公務倫理爭議與政治醜聞而逐步形成。
2. 立法與行政創制：區分國會制定法律、行政部門發布行政命令與規章的角色。
3. 規範意涵：指出制度的核心價值是維護公務信任，使公共職務不受私人利益左右，並增進政府透明與責任。

以命題當年（民國 112 年）法規為準。

一、制度歷史沿革：由零散規範走向整體制度

美國行政倫理並非由單一法典一次建立，而是隨著政府規模擴大及利益衝突問題逐步發展。早期規範分散於憲法、聯邦法律、行政命令、行政機關規則與國會內部規則，逐漸形成多層次的倫理制度。

• 憲法與早期法律的基礎：美國憲法對公職人員的忠誠與任職資格等事項有所規範；國會也逐步以法律處理公務員收受利益、代表私人向政府請求利益及利益衝突等問題。相關犯罪規範後來集中於《美國法典》第 18 編第 202 至 209 條，例如第 208 條禁止公務員在特定情形下參與與本人財務利益衝突的政府事務。
• 1958 年《政府服務倫理守則》：國會以兩院共同決議提出政府服務倫理原則，包括忠於憲法與法律、不得徇私或接受可能影響職務的利益、不得利用職務資訊牟利，以及公職是公共信託等。此守則具有重要倫理指引意義，但因其採決議形式，並非完整的法律制裁規範。
• 1965 年行政命令第 11222 號：詹森總統發布《規定政府官員與雇員倫理行為標準》行政命令，要求行政部門建立公務員行為標準與財務揭露等機制，將行政倫理由抽象原則推進至行政管理制度。
• 1978 年《政府倫理法》：水門事件後，社會對政府廉正與公眾信任的要求升高。國會制定該法，建立高階公務員財務揭露制度，並設立政府倫理署（Office of Government Ethics, OGE），以促進行政部門倫理政策的一致性、預防利益衝突。
• 1988 至 1989 年制度調整：政府倫理署依 1988 年相關再授權立法，自 1989 年起成為獨立於人事管理局的行政機關；1989 年《倫理改革法》則修正政府倫理及財務揭露等規範，並授權進一步建構行政部門共同倫理標準。
• 1992 年統一行政部門倫理標準：政府倫理署制定《行政部門雇員倫理行為標準》，編入《聯邦規則彙編》5 C.F.R. Part 2635，使行政部門各機關有共同的基本行為準則。

二、立法部門與行政部門的創制分工

（一）立法部門：制定法律並監督政府

國會以法律規定公務員的義務、禁止事項與責任，也透過調查、聽證及預算監督促使行政部門回應倫理爭議。1978 年《政府倫理法》是制度化的重要轉折，建立財務揭露及政府倫理署；1989 年《倫理改革法》則進一步修正利益衝突、外部收入與倫理規範等事項。

國會本身也建立內部倫理制度。例如 1958 年《政府服務倫理守則》提供通用倫理原則；眾議院於 1967 年設立常設倫理委員會，後續並透過議事規則建立內部行為與財務揭露規範。這些屬於國會對其議員與工作人員的自律制度，須與行政部門公務員倫理規範區分。

（二）行政部門：以行政命令和規章具體化法律

總統可發布行政命令要求行政機關建立倫理標準；行政機關則依法律授權制定施行規則、提供倫理訓練與諮詢，並處理利益衝突。行政命令第 11222 號是行政部門早期建立倫理標準的重要措施。