114 地方特考三等 農業行政類科 農業發展與政策 考古題詳解

核心觀念

本題考的是臺灣戰後經濟發展初期，農業如何支援工業化，以及農業對整體經濟成長發揮的作用。作答時宜分成兩層：先說明政府如何把農業部門的產出與資源導向工業，再說明農業除了提供資源，也如何促成市場擴大、維持經濟穩定並帶動產業連結。

「以農業培養工業」是臺灣早期經濟發展策略的一環。政府先提升農業生產力與農村剩餘，再透過制度與政策調度部分農業資源，支援工業投資、原料供應與出口發展；並逐步由進口替代的輕工業，轉向以出口為導向的工業化。

解題方法

題目兩小題配分為 15 分與 10 分。第一小題以「政策目標—執行方式—工業效果」作答；第二小題則可依農業對經濟成長的功能，從糧食、勞力、資本、外匯、原料、市場及產業連結等面向整理。這樣能清楚區分「策略如何運作」與「農業帶來哪些經濟貢獻」。

一、「以農業培養工業」的策略內容（15 分）

戰後臺灣資本不足、外匯短缺，工業基礎薄弱。政府採取以農業為工業化奠基的發展次序，主要內容如下：

1. 提高農業生產與生產力 透過土地改革、水利建設、良種與肥料推廣、農業技術改良及集約耕作，增加糧食與農產品產量，建立可供國內消費及工業使用的農業剩餘。

2. 以農業剩餘支援工業資本形成 以稻穀肥料交換、農產品收購與價格制度、農業稅賦及公營金融等方式，將部分農業剩餘及農村儲蓄導入政府財政與工業投資，供作經建計畫、工業設施及相關建設的資金來源。

3. 由農產品出口賺取外匯 輸出稻米、糖、茶及其他農產品，換取外匯，用於進口工業所需的機器設備、燃料、原料與技術，緩解工業化初期的外匯限制。

4. 供應工業原料與基本糧食 農業提供製糖、食品加工、紡織等產業所需的農產原料；糧食增產也有助穩定民生與物價，支撐工業勞動力及城市人口成長。

5. 促進勞力移轉與工業就業 農業生產力提升後，同樣或較少農業勞力可生產更多農產品，使部分勞動力得以移往工業及服務業。工業提供非農就業機會，形成農業與工業間的結構轉型。

6. 培植本地工業與內需市場 初期優先扶植資本需求較低、勞力密集的輕工業，發展進口替代；農村所得及人口增加也擴大國內消費市場。其後再發展出口工業，帶動產業升級。

核心觀念

本題考《WTO農業協定》（Agreement on Agriculture, AoA）的三大支柱：市場開放、境內支持、出口競爭。三者共同目標是降低農業貿易障礙與扭曲，建立較公平、以市場為導向的農產品貿易制度。答題時可分別掌握「邊境措施如何開放」、「國內補貼如何分類與約束」、「出口補貼及具類似效果措施如何管制」。

本題涉及國際協定與承諾，以下以命題當年（民國114年）適用規範為準。

解題方法

依三大支柱逐項作答，並各自交代規範工具、減讓或限制方式，以及開發中國家的差別待遇。特別要區分境內支持中的「可免削減措施」與「須納入削減承諾措施」，並掌握出口競爭除出口補貼外，也涵蓋出口信貸、農產品出口國營貿易事業與國際糧食援助等相關措施。

三大議題的主要內容

一、市場開放（Market Access）

市場開放主要處理進口端的關稅及非關稅障礙，目的在使農產品進口條件更透明、可預測。

1. 關稅化：將農業領域原有的數量限制、變動課徵、最低進口價格、裁量性進口許可等非關稅邊境措施，原則上轉換為關稅，使保護程度以關稅呈現。
2. 關稅減讓與約束：會員依各自承諾表約束關稅上限，並按承諾削減關稅；承諾表所列上限拘束會員，會員不得任意提高至超過約束稅率。
3. 關稅配額：對特定農產品設定配額內較低稅率及配額外較高稅率，維持一定進口機會，同時保留有限度的邊境保護。
4. 特殊保障措施：符合協定條件的會員，得在進口量激增或進口價格大幅下跌等情形下，依規定採取暫時性保障措施。
5. 差別待遇：開發中國家會員適用較低減讓幅度與較長實施期間；低度開發國家會員另有特殊待遇。

二、境內支持（Domestic Support）

境內支持是政府對農業生產者提供的補貼或其他支持。協定依措施對生產及貿易的扭曲程度分類，並以支持總額及會員承諾表限制具扭曲性的支持。

1. 綠色措施（Green Box）：對生產及貿易沒有、或僅有極小扭曲效果的措施，符合協定附件二條件者，可免於削減承諾。例如一般性農業服務、研究、病蟲害防治、部分環境計畫及符合條件的直接給付。其基本要求包括以公共財政支應，且不具價格支持效果。
2. 琥珀色措施（Amber Box）：具有較明顯生產或貿易扭曲效果的支持，納入「綜合支持量」（Aggregate Measurement of Support, AMS）計算，並依會員承諾表削減及限制。

一、核心觀念與法規基礎

本題要比較兩種農業風險管理工具：政府以公共資源辦理的天災救助，以及以保險制度分散風險的農業保險；並進一步說明兩者如何由並行走向分工與互補。作答宜從「制度性質、啟動與給付方式、風險分攤、政策功能」逐項比較，再提出整合改善措施。

**法規時點：以下以命題當年（民國 114 年）法規為準。**114 年 8 月 19 日修正公布的《農業保險法》相關修正自 115 年 1 月 1 日施行，並非命題當年有效規定，故不作為本題作答依據。

《農業發展條例》第 60 條為農業天然災害救助的法律依據；《農業天然災害救助辦法》第 3 條所稱救助，包括現金救助、補助或低利貸款。依同辦法第 14 條，中央主管機關得補助農民投保經審查通過並公告的農業天然災害保險或農業收入保險之保險費。

《農業保險法》以填補農、林、漁、牧業因天然災害或其他事故所受損失、提高農業經營保障及安定農民收入為目的。其制度核心是依保險契約及保單約定，在保險事故發生、符合承保與理賠條件後給付保險金；政府得補助保險費，降低農民投保成本。

二、解題方法：先分制度，再談協調

先以「事前風險分攤」與「災後公共救助」區分兩者，再從給付基礎及對象資格比較。最後聚焦兩制度可能出現的交疊：一方面避免同一損失重複補償，另一方面避免救助設計削弱農民投保誘因。

（一）天災救助與農業保險的相同處

1. 共同目的：均在減輕農業災損對農民生計與農業經營的衝擊，維持生產與農村經濟穩定。
2. 均可處理天然災害風險：風災、水災、寒害、旱災等災害，可能同時涉及救助制度與農業保險承保範圍。
3. 均有政府參與：天災救助由政府依制度辦理；農業保險則由政府推動，並得補助保險費、協助制度運作。
4. 皆需認定損失與設置資格條件：須依規定確認受災情形、標的、損失程度或保險契約約定，並非只要發生災害就當然取得給付。

（二）天災救助與農業保險的差異

核心觀念

本題考稻米產業政策如何同時達成三項目標：保障稻農收益、維持糧食安全與稻米供應，以及調整稻作面積、引導農地轉作或維持生產環境。作答時應分別說明三項措施的給付方式與政策目的，再指出三者如何共同調節稻米供需及農地利用。

民國 114 年的政策脈絡，是以「綠色環境給付」及「糧食產業全面升級」等措施，結合公糧收購、農地轉作獎勵與生產環境維護措施，兼顧稻農收益與產業調整。

解題方法

採「措施內容 → 政策功能 → 三者關係」的順序作答。先說明農民種稻、休耕或轉作時各自如何獲得支持，再比較三項措施對生產選擇與稻米供需的影響。

三項政策措施的主要內容

一、稻米保價收購

政府依公糧收購規定，收購符合資格與品質要求的稻穀，藉由公告收購價格及收購數量，提供農民一定的銷售管道與價格支持。政府收購後的公糧可用於存糧管理、糧食安全及相關調度。

此措施的主要功能，是穩定稻農收益、維持稻米生產誘因，並支撐糧食安全。但若收購價格或數量形成強烈種稻誘因，也可能使稻作面積及公糧收購負擔增加，因此須與稻作面積管理及轉作政策配合。

民國 114 年起，公糧收購政策調整收購價格與數量結構：輔導收購價格每公斤提高 1.5 元，計畫收購及輔導收購量增加，餘糧收購量減少。作答時可點出這是當年度政策調整，無須把個別收購價格或數量作為三項政策的一般定義。

二、休耕給付

休耕給付的政策目的，是在不種植作物的期作，仍提供農地維護方面的支持，以鼓勵農地維持耕作管理，避免粗放棄耕，並配合水資源、農地生態與農業環境維護目標。

在民國 114 年的政策架構下，休耕相關措施納入綠色環境給付等制度，給付方式包括生產環境維護措施，例如種植綠肥或景觀作物、翻耕及蓄水等。休耕給付不等同於無條件、不管理農地即可領取補助；農民仍須依計畫規定申報並完成相應措施，經查核合格後才能請領。

此措施可降低當期稻米生產，並維護農地環境；但若長期只以休耕為主要選項，可能減少土地實際生產，也較難提高國產雜糧供應，因此政策亦以轉作獎勵引導農地投入生產。

三、轉作獎勵