109 高普考高考二級 都市計畫技術 都市計畫、區域計畫與國土計畫相關法令與政策 考古題詳解

[!NOTE] 本題以命題當年（民國 109 年）施行之法規與政策（《國土計畫法》及民國 107 年公告實施之《全國國土計畫》）為基準。現行法規已陸續公告直轄市、縣（市）國土計畫，並研訂相關國土功能分區圖繪製指引與土地使用管制規則，但城鄉發展地區分類體系與都市計畫農業區之劃設精神維持一致。

核心觀念

本題評量考生對國土計畫法制體系下「國土功能分區分類劃設原則」與「都市土地／非都市土地空間轉換銜接」的掌握程度，核心法源與政策工具包括：

1. 《國土計畫法》第 20 條：明定城鄉發展地區之定義，並按發展程度分為第一類、第二類（授權全國國土計畫細分）及第三類。
2. 《全國國土計畫》（107 年核定版）：第六章規範城鄉發展地區五種分類（城 1、城 2-1、城 2-2、城 2-3、城 3）之劃設條件，以及農業發展地區第五類（農 5）之定位。
3. 都市與國土空間轉換機制：打破過去「都市計畫區全部視為都市發展用地」的迷思，落實成長管理，透過「功能導向」重新檢視都市計畫區內各類土地的使用性質。

解題方法

本題為典型「法條原則＋政策論述」的申論題型，答題架構應分為兩大部分：

1. 第一子題（城鄉發展地區五種分類）：採「法源定義 $\rightarrow$ 空間屬性 $\rightarrow$ 劃設條件」之條列方式，依序呈現第一類、第二之一類、第二之二類、第二之三類及第三類，文字須精準扣合《全國國土計畫》所列要件。
2. 第二子題（都市計畫農業區之歸屬與理由）：採「原則與例外」判斷架構。先定性指出原則劃為「農業發展地區第五類（農 5）」，例外得劃為「城鄉發展地區第二之一類（城 2-1）」；再從「成長管理與防堵都市蔓延」、「維護糧食安全與優質農地」、「兼顧都市防災與綠帶機能」以及「尊重都市計畫法定管制」等四大面向論證其理由。

解題技巧

1. 城鄉發展地區分類速記口訣：

• 城 1：既有高密都市計畫（扣除保護、農業、河川等）。
• 城 2-1：新擴都計與儲備發展區（具重大建設或明確需求）。
• 城 2-2：非都已核准開發許可案（已完成或辦理變更編定）。
• 城 2-3：未完成變更之許可案、產業儲備或聚落改善區（如未登記工廠聚落）。
• 城 3：原住民族土地之城鄉發展空間。

2. 常見作答陷阱：

• 陷阱一：誤以為都市計畫區內之土地「全部」都要劃為城鄉發展地區。國土計畫採「實質功能」劃設，都市計畫保護區、農業區均不劃入城 1。
• 陷阱二：漏答都市計畫農業區具有「原則劃為農 5、例外劃為城 2-1」之雙軌銜接彈性。若僅寫劃入農 5 而未提及例外條件，難以取得滿分。

【答案】

一、國土計畫城鄉發展地區五種分類之劃設條件

依《國土計畫法》第 20 條第 1 項第 4 款及《全國國土計畫》規定，城鄉發展地區係依都市化程度及發展需求劃設，共劃分為五種分類，其劃設條件如下：

1. 城鄉發展地區第一類（城 1）：

• 定義條件：都市化程度較高之行政轄區內，且居住或產業等城鄉發展活動高度密集之都市計畫地區。
• 劃定範圍：以現有依法核定之都市計畫發布實施範圍為基準，並應扣除農業區、保護區、河川區、水岸自然生態景觀及公墓等低強度使用或敏感地區。

核心觀念

本題測驗「都市計畫與空間規劃理論」中極具代表性的成長管理（Growth Management）制度，並檢視考生對其歷史成因、演進歷程與實務影響之論述能力，進而扣合我國國土與都市計畫法令實務。

1. 基本定義：成長管理非「完全禁止成長（No Growth）」，而是政府透過法制、行政、財政及規劃工具，積極引導與調節土地發展的時間（Timing）、速率（Rate）、區位（Location）、型態（Pattern）與總量（Amount），使都市成長與公共設施容量、財政負荷及環境生態承載力相調和。
2. 學理根源：源自美國 1960 至 1970 年代反思郊區都市蔓延（Urban Sprawl）與傳統歐幾里得式分區管制（Euclidean Zoning）失靈的空間改革思潮。
3. 法制連結（以命題當年民國 109 年法規為準）：

• 《都市計畫法》第 15 條第 1 項第 10 款（實施進度及經費）、第 17 條（分期分區發展計畫及公共設施配合）。
• 《國土計畫法》（民國 109 年 4 月修正公布版）第 6 條第 1 款及第 7 條第 1 項第 5 款明定「成長管理策略」，並於第 21 條落實城鄉發展總量與區位控管。（現行法後續雖對國土功能分區圖公告期程有所檢討修正，但成長管理法定架構維持不變）。

解題方法

本題為標準的「理論歷史＋分期比較」申論題，採雙核心對稱論述切入：

1. 第一部分（制度設計背景）：採「四維度系統分析法」，分別由空間蔓延（空間面）、傳統分區失靈（法制面）、**公共設施赤字（財政面）與生態意識抬頭（環境面）**切入，全面剖析傳統放任開發造成的市場與政府失靈，說明成長管理問世的客觀必然性。
2. 第二部分（四個階段進程及影響）：採當代都市規劃學理主流分類（以 Gale、DeGrove、Nelson 等學者歸納之四代成長管理演進），清晰界定各階段之「核心理念、代表案例／管制工具」，並對稱析論其「正面正面影響與衍生之後遺症（負面衝擊）」。
3. 整合結尾：於【答案】中以精準結構化標題呈現，層次分明，展現考取「高考二級」所需的高階政策規劃視野與學理底蘊。

選項分析

本題為公職高階考試（高考二級）之申論分析題，並無選擇題選項。在答題配比與結構審題上，應精確拆解題旨之兩大配分核心：

• 子題一：成長管理制度設計的背景（建議配分佔 40%）：切忌只寫單一面向（如僅寫保護農地或環境），必須完整涵蓋土地使用、公共設施服務水準、財政收支與傳統法規之侷限。
• 子題二：成長管理進程的四個階段內容及影響（建議配分佔 60%）：四個階段名稱必須明確專業，不可含糊籠統；每階段均須同時具備「實質內容（法案／工具）」與「正負面影響（Impact）」，缺一即失分。

解題技巧

1. 口訣記憶（成長管理五向度）：記憶時鎖定 「時、速、地、形、量」（Time, Rate, Location, Type, Amount），論述任何成長管理概念均緊扣此五要素。
2. 四階段演進脈絡圖： $\text{第一代：地方防禦孤立管制} \longrightarrow \text{第二代：州級介入與全面體系} \longrightarrow \text{第三代：公設同步與財務誘因} \longrightarrow \text{第四代：明智成長與跨域永續}$
3. 避開常見陷阱：

• 誤將成長管理寫成「抑制人口」或「零成長政策」；閱卷委員極重視「成長管理旨在引導健康成長，而非阻止成長」。
• 只寫正面效益、漏答負面影響；各代管制（如嚴格總量管制導致房價上漲、排他性分區產生社會隔離）之後遺症是檢驗高分考生的關鍵辨識點。

【答案】

一、成長管理制度設計之背景

成長管理（Growth Management）制度發軔於 1960 至 1970 年代的美國，其制度設計的催生背景可歸納為以下四項結構性困境：

1. 都市低密度蔓延與外部成本內部化需求 二次大戰後，汽車普及、公路網擴張及郊區低價土地開發，促成都市無序蔓延（Urban Sprawl）與跳躍式發展（Leapfrog Development）。此舉導致大面積優良農地與自然敏感地遭受蠶食、能源消耗劇增，造成巨大的環境與社會外部成本，迫使政府必須建立管制機制以導正空間失序。

2. 傳統歐幾里得式分區管制（Euclidean Zoning）之失靈 傳統土地使用分區管制屬於「靜態、被動」的管理工具，僅規範土地使用類別、建蔽率、容積率及退縮等空間物理維度，無法調控開發的「時間順序（Timing）」、「發展速度（Rate）」與「適當地點（Location）」，導致建商於缺乏公共設施之邊陲地區搶先興建，引發結構性失靈。

3. 地方政府財政拮据與公共設施服務水準崩解（公設赤字） 低密度郊區開發要求政府延伸自來水、下水道、道路、學校與治安等公共基礎設施，造成地方政府資本支出與維護成本暴增。在稅收不足以支應巨額基建的情況下，公共設施嚴重滯後，生活品質惡化，形成嚴重的「公設赤字」，亟需建立「成長自給自足（Growth pays for growth）」之財務配套機制。

核心觀念

本題以命題當年（民國 109 年）法規為準（現行法之《區域計畫法》第 15 條之 2 及《國土計畫法》第 31 條核心條文維持不變）。

本題旨在測驗考生對於**土地使用管制中「外部成本內部化」與「受益者付費／開發負擔」**法理之掌握，核心觀念包含：

1. 外部成本內部化與開發負擔（Development Exactions）：大型土地開發案會對周邊公共設施（聯外交通、排水、供水等）造成額外負擔，主管機關藉由徵收「開發影響費（Impact Fees）」或要求捐贈土地、公共設施，將公共外部成本轉由開發者內部化承擔。
2. 法規依據：

• 《區域計畫法》第 15 條之 2、同法施行細則第 16 條之 4，以及《非都市土地開發影響費徵收辦法》。
• 《國土計畫法》第 31 條（國土保育費及影響費之課徵）、第 44 條（國土永續發展基金）。

3. 影響費課徵之有效性理論（Validity Requirements of Impact Fees）：源於美國憲法第五修正案徵收條款及都市計畫法理，核心檢驗標準為雙重合理關聯性原則（Dual Rational Nexus Test）與粗略比例原則（Rough Proportionality Test），包含：

• 需求關聯（Need Nexus）：新開發案與公共設施增設需求具備直接因果性。
• 效益關聯（Benefit Nexus）：收取費用必須直接用於使該開發案實質受益之周邊公共設施改善（專款專用）。
• 比例原則：收費額度與衍生之外部衝擊相當，不得藉機填補政府既有的既成公設赤字（Existing Deficiencies）。
• 避免重複課徵：折抵與免徵機制（Credits / Offset）。

解題方法

本題為標準的「法制評析型」申論題，答題結構應採邏輯遞進式開展：

1. 第一層（現行體系回顧）：具體列舉《區域計畫法》之影響費制度（主體、客體、費額計算、專款專用與重劃基金）。
2. 第二層（建立檢驗標準）：系統化歸納學理與憲政原則上影響費課徵的「四大有效性基本要求」（因果需求性、空間與效益關聯性、比例合理性、專款專用與折抵原則）。
3. 第三層（新法制度陳述）：闡明《國土計畫法》第 31 條及第 44 條對於影響費與國土保育費的整合制度。
4. 第四層（對標檢驗與申論批判）：將《國土計畫法》之規定置於「有效性基本要求」下逐一對照檢驗，點出其「制度進步（法源位階提升、明定折抵機制）」與「潛在違離風險（大水庫效應削弱效益關聯、保育費與影響費性質混同）」，最後提出具體改革建議。

選項分析

本題為高普考申論題型，無選擇題選項。以下就試題所設定之四項命題核心子題進行架構性與爭點對位分析：

• 子題一：區域計畫法開發影響費制度設計之內容
• 爭點定位：考查《區域計畫法》第 15 條之 2 與子法《非都市土地開發影響費徵收辦法》之架構。
• 論述關鍵：須涵蓋課徵時機（開發許可核發時）、徵收對象（一定規模以上非都市土地許可開發者）、替代繳納（得以捐贈用地或自闢公設折抵）、收費標準（依開發規模、用地變更種類計算）以及資金流向（撥入直轄市、縣市「非都市土地開發基金」專款專用）。
• 子題二：理論上影響費課徵的有效性基本要求
• 爭點定位：考查英美都市計畫法判例（如 Nollan、Dolan 案）及公共財政學之基本準則。
• 論述關鍵：不可僅寫「公平合法」，必須精準指出「需求因果關聯（合理關聯）」、「效益回饋關聯（周邊受益）」、「比例適當性（不得超額或補舊債）」與「透明預測性及防重複課徵」四大基石。
• 子題三：國土計畫法影響費制度設計內容
• 爭點定位：考查《國土計畫法》第 31 條及第 44 條之條文結構。
• 論述關鍵：新法將「國土保育費」與「影響費」併列規範；得要求提供一定比例之公共設施用地或興建公共設施以供抵減；收費撥入中央主管機關之「國土永續發展基金」。
• 子題四：國土計畫法設計是否符合有效性基本要求之申論
• 爭點定位：高分關鍵在於能否具備批判性思維，切忌全盤認定「符合」或「不符合」。
• 論述關鍵：
• 符合面向：法源明確性具備、抵減制度保障避免雙重課稅、基金制度確立專用方向。
• 疑慮面向：「國土永續發展基金」屬中央統籌大水庫，基金用途涵蓋國土保育補償（第 32 條）、復育等，易造成「A 地開發徵收之影響費被挪用於 B 地生態補償」，嚴重稀釋「效益關聯性（Benefit Nexus）」；且「國土保育費（特別公課／生態補償性質）」與「開發影響費（外部公共設施成本內部化性質）」混編，有違粗略比例原則。

解題技巧

1. 名詞精準度：熟練運用英美法系之「雙重合理關聯性（Dual Rational Nexus）」與司法院釋字第 426 號、第 593 號解釋關於「特別公課之實質關聯性」論述，能大幅提升立論層次。
2. 比較對照法：將《區域計畫法》之「地方非都市土地開發重劃基金（專用於該案周邊改善）」與《國土計畫法》之「中央國土永續發展基金（大水庫）」進行對比，是擊中判卷核心的最強論點。
3. 避免常見陷阱：

• 陷阱一：誤將「開發影響費」與「土地增值稅」或「回饋金」混為一談。回饋金往往具備利益均霑與生態補償性質，而影響費本質上是「特定周邊公共設施資本門外部成本的彌補」。
• 陷阱二：未注意《國土計畫法》第 31 條同時存在「國土保育費」與「影響費」兩種不同公課屬性之費用。

【答案】

一、區域計畫法開發影響費制度設計之內容

核心觀念

本題旨在測驗考生對於當代都市與國土規劃核心典範——**「都市韌性（Urban Resilience）」之學理定義，以及能否跳脫傳統工程防減災思維，從「社會經濟（Socio-Economic）」**的宏觀視野建構具體、可操作的空間評估指標。

1. 學理脈絡：

• 韌性概念源自生態學學者 Holling（1973）的「生態韌性」，後續演進為「演化韌性（Evolutionary Resilience）」，強調都市作為複雜適應系統（Complex Adaptive System），面對慢性壓力（Chronic Stresses，如貧富不均、高齡化、經濟衰退）與急性衝擊（Acute Shocks，如地震、極端暴雨、傳染病流行）時，具備吸收衝擊、適應變遷、維持核心機能運作並能積極轉型進化的能力。
• 國際權威架構多參照洛克菲勒基金會「100 個韌性城市」（100RC）之《都市韌性架構》（City Resilience Framework, CRF），以及聯合國人居署（UN-Habitat）之《都市韌性指標體系》（CRPP）。

2. 法制與政策脈絡：

• 本題涉及政策法規之論述，以命題當年（民國 109 年）法規為準。
• 《國土計畫法》第 1 條開宗明義揭示「因應氣候變遷，確保國土安全，保育自然環境與人文資產，促進資源與產業合理配置，追求國家永續發展」；民國 107 年公告實施之《全國國土計畫》亦將「建構韌性國土」列為核心空間規劃目標。

解題方法

1. 破題定義（掌握核心意涵）：

• 先界定都市韌性之學術與實務公認意涵，清楚說明其包含的三大核心能力：吸收衝擊能力（Absorptive Capacity）、調適適應能力（Adaptive Capacity）、復原與轉型能力（Restorative and Transformative Capacity）。

2. 聚焦向度（扣緊社會經濟觀點）：

• 本題題幹已嚴格限定「從社會經濟的觀點」，因此答題重心絕不可偏重防洪治水工程、維生管線備援、綠地滯洪等實體環境或工程技術指標。
• 應將社會經濟拆解為：「社會人口與弱勢脆弱度」、「社會資本與社區網絡」、「經濟多樣性與家戶生計」、**「公部門財政與治理資源分配」**四大面向，並落實為量化或質化之規劃操作指標。

解題技巧

1. 防陷阱竅門：考生最常犯的錯誤是「把都市韌性寫成防洪治水工程」。一旦大量列舉堤防高度、抽水站容量、道路滲透率等工程硬體，即偏離「社會經濟觀點」，分數將大幅折損。
2. 組織答題法（維度－指標－內涵）：論述指標時，建議採用「向度／構面 $\rightarrow$ 評估指標 $\rightarrow$ 實質規劃意涵」的三層次結構，條理分明，利於閱卷委員在短時間內掌握關鍵給分點。
3. 理論加分亮點：作答時適度援引國際評估模型（如 Susan Cutter 的社會脆弱度指標 SoVI、基準韌性指標 BRIC，或 100RC 框架），能展現高等考試應具備的研究與國際視野深度。

【答案】

一、都市韌性（Urban Resilience）之定義與內涵

都市韌性係指**「一個都市系統（涵蓋其內部的社會、經濟、實體空間及生態網絡）在面對慢性壓力（如貧窮、人口高齡化）或突發急性衝擊（如極端氣候、地震、疫病衝擊）時，能夠吸收干擾、自我調適、維持核心功能運作，並透過演化與創新實現永續轉型的綜合動態能力」**。

其本質包含三大核心能力維度：

1. 吸收能力（Absorptive Capacity）：系統在第一時間承受外部擾動而「不致崩解」的耐受極限。
2. 調適能力（Adaptive Capacity）：在擾動持續存在時，透過組織重構、資源調配以「維持基本生活與經濟機能」的彈性靈活性。