111 關務特考四等 一般行政 行政法概要 考古題詳解

核心觀念 本題旨在測驗行政法中「公營造物之利用關係」以及「行政組織與行為形式選擇自由及其界限」。

1. 公營造物之定義：指由行政主體為達成特定公共目的，將「人」與「物」作功能性結合，設立具有持續性、供公眾或特定人利用之組織體（如公立學校、公立圖書館、公立醫院、公立動物園、矯正機關等）。
2. 營造物利用關係之雙軌性：

• 公法利用關係：依行政處分或營造物公法規章建立（如入學許可、監獄收容、公立圖書館閱覽規則）。
• 私法利用關係：依私法契約建立（如自來水供應、公立醫院醫療契約、公營大眾捷運運送契約）。

3. 形式選擇自由：基於行政私法理論與給付行政之彈性需求，行政主體原則上得自由選擇以公法或私法形式形塑其與利用人間之法律關係。
4. 選擇自由之限制（界限）：形式選擇自由並非毫無限制，受「法規限制」、「事物本質（干預行政與高權核心）」、「基本權拘束（禁止逃入私法）」及「公用事業強制締約義務」之拘束。 （註：本題以命題當年民國 111 年法規及實務見解為準）

解題方法 本題為標準的申論題型，切入點應採「三段論法」邏輯鋪陳：

1. 第一部分：界定公營造物利用關係與形式選擇自由之法理基礎 說明行政主體在給付行政領域，原則上享有「行為形式選擇自由」（行政私法），得依公共任務需求選擇公法（規費、公法規章）或私法（買賣、租賃、運送、委任契約）形式。
2. 第二部分：分析形式選擇自由之限制理由並具體舉例 從四個層面深入剖析限制之法理並各舉具體實例：

• 法規明文規定限制（法定形式拘束）。
• 事物本質與核心高權任務限制（涉及人身自由限制或干預行政）。
• 憲法基本權拘束與平等原則（禁止逃入私法）。
• 獨占性與生存照顧之強制締約義務。

3. 第三部分：總結公私法交錯之救濟途徑釐清（雙階理論或審查標準）。

解題技巧

1. 精準破題與架構對稱：題目問「選擇自由」與「限制」，作答時應「先立後破」，先說明為何有自由，再分點詳述限制事由。
2. 舉例務求典型且具說服力：

• 自由選擇之例：公立美術館/博物館門票、公立醫院掛號就醫、自來水廠供水。
• 強制公法之例：監獄/少年輔育院之收容（干預人身自由）、國民小學及國民中學之義務教育入學。
• 限制私法自治之例：自來水或公用電力事業不得無故拒絕供水供電（強制締約）。

3. 得分關鍵字：必須點出「給付行政」、「行政私法」、「逃入私法之禁止」、「事物本質」、「基本權第三人效力／國庫行政受基本權拘束」。

【答案】

壹、公營造物利用關係與行為形式選擇自由之原則

核心觀念

本題旨在考驗考生對於公私法爭議之審判權歸屬、行政處分之認定與先行程序，以及**《行政訴訟法》訴訟類型之選擇**（撤銷訴訟、課予義務訴訟）的綜合判斷能力。

本題應以命題當年（民國 111 年）之法規與實務見解為解題基準。（提醒：現行《行政訴訟法》雖於民國 112 年 8 月 15 日施行新制，改設地方行政訴訟庭，惟關於訴訟類型要件、先行程序與公私法區分原則皆未改變。）

解題涉及之核心法條與解釋如下：

1. 公法爭議與審判權：依《行政訴訟法》第 $2$ 條，行政訴訟審理範疇以公法上爭議為限。私法上爭議不得提起行政訴訟，應循民事訴訟程序救濟。
2. 免職處分之救濟：公務員受免職處分，屬剝奪身份及服公職權利之行政處分（司法院釋字第 $243$ 號、第 $785$ 號解釋）。依《公務人員保障法》第 $25$ 條第 $1$ 項，應先提起「復審」，不服復審決定者，依《行政訴訟法》第 $4$ 條第 $1$ 項提起「撤銷訴訟」。
3. 拒絕申請之救濟：行政機關否準人民依法申請之案件，屬拒絕處分。人民經訴願程序後，應依《行政訴訟法》第 $5$ 條第 $2$ 項提起「課予義務訴訟」（拒為處分型），請求法院判命行政機關作成特定之行政處分。
4. 國有財產借用之性質：行政機關管理或借用內部會議室予團體辦理活動，原則上屬於國有私用財產或公物之私法上使用借用關係，拒絕借用係私法上行為，非行使公權力之行政處分。

解題方法

解答「可否提起或應提起何種行政訴訟類型」之題目，應採用三步驟定性審查法：

1. 第一步：審查爭議性質（公法 vs 私法）

• 若屬公法爭議，始得提起行政訴訟；若屬私法爭議，則不得提起行政訴訟。

2. 第二步：審查行政行為性質與先行程序

• 確認機關行為是否符合《行政程序法》第 $92$ 條第 $1$ 項之「行政處分」。
• 確認是否已踐行法定先行程序（如：訴願法第 $1$ 條之「訴願」，或公務人員保障法第 $25$ 條之「復審」）。

3. 第三步：依原告之訴訟目的比對訴訟類型

• 目的在於「撤銷原不利處分」 $\rightarrow$ 提起《行政訴訟法》第 $4$ 條之撤銷訴訟。
• 目的在於「請求機關作成特定處分」 $\rightarrow$ 提起《行政訴訟法》第 $5$ 條第 $2$ 項之課予義務訴訟。

選項分析

（一）公務員 A 遭免職處分（9 分）

1. 行為性質認定：免職處分直接剝奪公務員之身份及服公職之權利，顯具法律效果，屬於對外直接發生法律效果之單方行政行為，依法認定為行政處分（司法院釋字第 $243$ 號、第 $785$ 號解釋意旨）。
2. 先行程序：公務員 A 不服免職處分，應先依《公務人員保障法》第 $25$ 條第 $1$ 項規定，向公務人員保障暨培訓委員會（保訓會）提起復審（復審相當於訴願程序）。

核心觀念 （本題以命題當年，民國 111 年法規為準）

「禁止不當聯結原則」（Principle of Prohibition against Improper Connection）乃憲法法治國原則與比例原則衍生之行政法一般原則。其核心意旨為：行政機關採行行政行為時，人民之給付或負擔，與行政機關之行為或給付之間，必須具有正當合理之內在實質關聯；行政機關不得以與規範目的無關之因素作為考量，亦不得將無實質關聯之負擔強加於人民，以避免公權力濫用與利益不當交換。

主要法規與實務依據：

1. 行政程序法第 94 條（行政處分附款之限制）：前條之附款，不得違背行政處分之目的，並應與處分之目的具有正當合理之關聯。
2. 行政程序法第 137 條第 1 項第 3 款（行政契約對價給付之限制）：行政機關與人民締結雙務契約，締結契約之目的，係為使人民給付特定之對價者，人民之給付與行政機關之給付應相當，並應有正當合理之關聯。
3. 行政程序法第 142 條第 2 款（行政契約無效之事由）：締結第 137 條之雙務契約，違背該條之規定者，該行政契約無效。
4. 實務解釋：司法院釋字第 400 號解釋、司法院釋字第 612 號解釋等。

解題方法 本題屬於申論分析題，重點在於清楚說明禁止不當聯結原則之定義，並分別針對「行政處分」與「行政契約」兩大行政行為類型，剖析該原則之具體適用規範、限制意旨及違背時之法律效果。 切入架構如下：

1. 內涵界定：明確說明禁止不當聯結原則之正當合理關聯性要求。
2. 行政處分面向：從裁量考量（行政程序法第 10 條）與附款限制（行政程序法第 94 條）切入，說明違法裁量與違法附款之法律效果。
3. 行政契約面向：從雙務契約對價相當性（行政程序法第 137 條）切入，強調防止公權力買賣，並說明契約無效之效果（行政程序法第 142 條第 2 款）。

選項分析 （本題為申論題，就題目要求之「行政處分」與「行政契約」兩大面向進行各別深度解析）：

一、禁止不當聯結原則於「行政處分」之影響

1. 裁量處分之考量限制：行政機關行使裁量權做成行政處分時，必須嚴格出於法律授權之目的（行政程序法第 10 條）。若納入與授權目的無關之因素考量（考慮不相關因素），即構成「裁量濫用」之瑕疵，致行政處分違法。

以命題當年（民國 111 年）法規為準

核心觀念

本題旨在考查行政法中「行政行為種類之區辨（行政處分與事實行為）」以及「警告性／資訊性事實行為之合法性要件與行政法一般原則之拘束」。

核心法條與概念包含：

1. 食品安全衛生管理法第 5 條：主管機關依科學實證建立監測體系、主動查驗、發布預警、公布檢驗結果與揭露資訊之法律依據。
2. 行政程序法第 92 條第 1 項：行政處分之定義與要素（特別是「法效性／規制性」之有無）。
3. 行政法一般原則：法律保留原則、比例原則（行政程序法第 7 條）、職權調查與真實性原則（行政程序法第 36 條）、正當法律程序，以及事後澄清更正義務與國家賠償責任。

解題方法

解答本題應採取「先定性（法律性質）、後論拘束（合法性要件與一般原則）」之兩段式架構切入：

1. 法律性質分析：從行政行為是否具備「直接對外產生法律效果」之規制性開展。預警、公布檢驗結果與揭露資訊，雖然會對業者產生重大之「事實上經濟與商譽影響」，但並未創設、變更或消滅業者法律上之權利義務，故屬於事實行為（更具體者為「警告性事實行為」或「資訊提供行為」，部分兼具「行政指導」之色彩）。
2. 應受之拘束分析：從憲法與行政法理層面，由「法定組織與管轄」、「法定實體要件（科學實證）」、「行政法一般原則（法律保留、比例原則、正當程序）」及「事後救濟／補救責任」四個維度嚴密論述。

內容深度分析

（一）「預警、公布檢驗結果、揭露資訊」之法律性質

1. 非屬行政處分（欠缺法效性／規制性）： 依行政程序法第 92 條第 1 項規定，行政處分須係行政機關就具體事件所為之單方行政行為，並「直接發生法律效果」。本條所定之發布預警、公布檢驗結果及揭露資訊，其目的在於向社會大眾傳遞食品安全狀況與風險資訊，促使消費者採取防範措施或引導業者自主改善。此等行為僅產生事實上之影響（如品牌形象受損、銷量下降），並未直接對特定業者設定、變更或廢止法理上之權利義務，故非屬行政處分。

2. 屬「警告性／資訊性之事實行為」：

• 預警：行政機關本於風險預防原則，將尚未完全證實但有危害之虞之資訊通知大眾，法律性質屬警告性事實行為；若內容兼有勸告業者主動下架或檢驗之意，則兼具行政指導（行政程序法第 165 條）之性質。
• 公布檢驗結果與揭露資訊：行政機關基於公共利益與知情權，將查驗之客觀數據或相關資訊向大眾公告，屬資訊提供之事實行為（或稱揭示性事實行為）。

（二）行政機關採取上開行為時應受之拘束

行政機關發布預警、公布檢驗結果與揭露資訊，雖非行政處分，但因嚴重影響憲法第 15 條保障之業者職業自由與財產權（商譽），故仍須嚴格受下列要件與原則之拘束：

1. 組織與管轄權限之拘束： 須由法定之「各級主管機關」（如衛生福利部食品藥物管理署、直轄市或縣市政府衛生局）於其法定職權範圍內為之，無管轄權之機關不得任意發布。

2. 法律保留原則與法定授權要件之拘束： 事實行為若對人民權利有重大干預（干預性事實行為），仍須有法律授權。食品安全衛生管理法第 5 條即為法律授權依據，機關必須遵守該條明定之實體要件：

• 科學實證要件：預警與公布須建立於客觀、可信之「科學實證」基礎上。
• 風險危害要件：須達「有危害食品衛生安全之虞」之法定門檻。