115 原住民特考三等 地政類科 土地政策 考古題詳解

核心觀念

本題考查「國土保育公益」與「原住民族土地權利保障」之間的調和，以及國土計畫下原住民族土地使用管制的特殊性。答題核心不是主張原住民族土地一律排除於國土保育之外，而是採取「保育與權利並重、分區分級管制、原住民族參與及共同管理」的土地政策。

以命題當年（民國115年）法規為準，主要法源包括：

1. 《憲法增修條文》第10條第12項：國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展。
2. 《原住民族基本法》第20條：政府承認原住民族土地及自然資源權利；原住民族或原住民所有、使用之土地、海域，其回復、取得、處分、計畫、管理及利用等事項，另以法律定之。
3. 《原住民族基本法》第21條：政府或私人於原住民族土地、部落及其周邊一定範圍內之公有土地從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究，應諮商並取得原住民族或部落同意或參與，原住民並得分享相關利益。
4. 《國土計畫法》第23條：涉及原住民族土地、海域及部落之土地使用管制，應依《原住民族基本法》第21條辦理，並由中央主管機關會同中央原住民族主管機關訂定相關規範。
5. 涉及原住民族土地之國土計畫審議，應納入原住民族代表參與；涉及國土復育促進地區者，亦應強化原住民族主管機關及部落之參與、同意與權益保障。

解題方法

本題宜採「權利基礎—利益衝突—政策工具—具體措施」四段式作答：

第一，先指出原住民族土地權利具有法律保障基礎，並非一般土地利用利益。

第二，說明國土保育地區劃設具有防止災害、保護生態、維護水源及保存景觀等公共利益，但劃設為國土保育地區，不等於當然消滅原住民族之所有權、使用權、傳統領域或文化權。

第三，提出國土計畫下的制度工具，包括適當分區、分級管制、部落參與、另訂特殊管制規範及共同管理。

第四，補充限制原住民族土地利用時，應符合比例原則，並透過補償、利益分享、替代生計及復育參與，降低保育管制對部落生活造成的衝擊。

具體土地政策作法

一、建立原住民族土地權利優先確認制度

國土計畫劃設前，應先完成原住民族土地、傳統領域、部落範圍、慣習使用地及自然資源利用情形之調查，避免僅依地形、生態或土地利用現況資料劃設國土保育地區。

調查內容應包括：

• 原住民族或原住民所有、使用之土地。
• 部落居住、耕作、狩獵、採集、祭儀及文化活動範圍。
• 傳統自然資源利用方式。
• 部落公共設施、住宅、產業及未來發展需求。
• 具有特殊文化、宗教及歷史價值之場所。

藉由完整調查，使國土保育與原住民族土地權利在同一套空間資料中整合，避免先劃設、後補救。

二、採取分區分級及因地制宜的土地使用管制

國土保育地區內部具有不同的生態敏感程度與災害風險，不宜全部採取同一種禁止使用模式。應依自然資源、生態價值、災害程度及部落生活需求，採取分區分級管制：

• 生態高度敏感、具有重大保育價值或災害風險極高者，採取嚴格限制開發。
• 既有部落聚落、傳統耕作地及必要公共設施，應劃設適當範圍並給予合理使用空間。
• 傳統狩獵、採集、祭儀、林下經濟及小規模農業等符合生態承載量之活動，得依原住民族慣習及特別規範予以管理。
• 對住宅、道路、供水、電力、醫療、教育及防災設施等部落基本生活需求，應建立符合安全及環境條件的許可機制。

此種作法可避免將「保育」誤解為全面禁止，也能避免以原住民族傳統利用為名進行大規模、高污染或高風險開發。

三、由中央主管機關會同原住民族主管機關訂定特別使用管制規範

依《國土計畫法》第23條，涉及原住民族土地、海域及部落之使用管制，不宜直接套用一般地區的統一管制規則，而應由中央國土主管機關會同中央原住民族主管機關，依原住民族基本法及部落實際情形共同訂定。

管制規範應明確規定：

• 傳統土地利用及自然資源利用的合法範圍。
• 部落住宅及既有建築之合法化或改善方式。
• 部落公共設施之設置條件。
• 狩獵、採集、祭儀及傳統產業的管理方式。
• 生態敏感區之禁止行為及許可條件。
• 開發行為的環境影響評估、監測及復育責任。
• 部落參與、同意、利益分享及爭議處理程序。

核心觀念

本題核心在於「原住民保留地之制度目的」與「移轉限制之規範效力」：

1. 原住民保留地不是單純的一般私有土地，而是國家為保障原住民族土地權、經濟發展權、文化延續及集體生存所設計的特殊土地制度。
2. 原住民取得原住民保留地所有權後，其移轉對象原則上限於原住民，目的在防止保留地因交易、債務、投機或經濟弱勢而流失至非原住民族。
3. 非原住民利用原住民作為名義人，實際出資、使用並取得土地利益，構成規避移轉限制的「借名登記」。
4. 借名登記雖在形式上由原住民取得所有權，實質上卻是使非原住民取得原住民保留地之經濟支配或所有效果，違反禁止規定時，依民法第71條本文，法律行為無效。

本題法源，以命題當年民國115年法規為準，主要包括：

• 憲法增修條文第10條第11項、第12項；
• 山坡地保育利用條例第37條；
• 原住民保留地開發管理辦法第18條；
• 原住民族基本法；
• 民法第71條；
• 最高法院108年度台上大字第1636號民事大法庭裁定。

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解題方法

本題宜採「制度目的—個案適用—政策評析」三段論法：

第一，先說明原住民保留地移轉限制的政策目的，不能只寫成一般財產交易限制。

第二，再將個案事實拆解為「形式上的原住民登記」與「實質上的非原住民控制」，判斷是否屬於規避法規的脫法行為。

第三，最後從土地政策觀點提出制度檢討，兼顧兩項價值：

• 維護原住民族土地與文化權益；
• 避免制度過度僵化，侵害原住民正當利用、融資及財產處分需求。

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一、原住民保留地移轉限制之制度本旨

（一）原住民保留地具有特殊政策性質

原住民保留地係國家基於原住民族歷史、文化及經濟處境，所提供之特殊土地資源。其功能不僅是使個別原住民取得一筆土地，更包括：

1. 維繫原住民族部落生活空間；
2. 保存傳統文化、土地倫理及集體認同；
3. 提供農業、林業、居住及其他經濟活動之基礎；
4. 改善原住民族長期處於土地及資源弱勢的地位；
5. 確保土地資源得由原住民族世代延續使用。

因此，原住民保留地具有「財產權」與「民族文化權、集體生存權」的雙重性質。

（二）移轉限制是防止保留地流失之制度性保障

山坡地保育利用條例第37條規定，原住民取得原住民保留地所有權，如有移轉，以原住民為限；原住民保留地開發管理辦法第18條亦規定，原住民取得原住民保留地所有權後，除政府指定之特定用途外，其移轉承受人以原住民為限。

此種限制並非單純基於身分差別，而是為了確保保留地持續由原住民族掌握。其政策功能包括：

• 防止非原住民透過高價購買、低價收購或債務抵償取得保留地；
• 防止原住民因資力不足、資訊不對稱或急迫需求而被迫出售；
• 防止保留地成為投機炒作、觀光開發或財團兼併的標的；
• 確保保留地實際供原住民族居住、生產及文化活動使用；
• 落實原住民族土地權及國家積極保障義務。

換言之，移轉限制的重點不是「禁止所有交易」，而是「禁止保留地脫離原住民族掌握」。

（三）限制具有憲法上的正當性

原住民保留地移轉限制形式上確實造成原住民與非原住民間的差別待遇，但其目的在於落實憲法增修條文第10條所揭示之保障原住民族政策。

其分類標準與立法目的具有合理關聯：

• 分類標準：受讓人是否具有原住民身分；
• 立法目的：確保原住民族掌握其經濟土地及文化生活空間；
• 手段：限制保留地移轉予非原住民；
• 效果：維持保留地之民族性及永續利用。

最高法院108年度台上大字第1636號民事大法庭裁定亦肯認，該移轉限制是為保障原住民族文化、經濟土地及生存權所設，具有制度性保障功能，並非單純的私人交易管制。

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二、借名登記案例之法律與政策分析

（一）借名登記的實質內容

本題情形是：

• 原住民以自己名義登記取得土地；
• 非原住民實際出資；
• 非原住民實際占有、使用或經營土地；
• 雙方約定原住民僅為名義上的登記人；
• 土地利益實際上歸非原住民享有。

形式上，土地登記名義人為原住民；實質上，非原住民才是土地交易的真正利益人及控制者。

判斷此類案件，不能只看土地登記簿上的姓名，而應觀察：

1. 誰支付買賣價金；
2. 誰決定土地用途；
3. 誰實際占有、使用或收益；
4. 誰承擔土地經營風險；
5. 雙方是否約定將來返還或移轉土地；
6. 是否有規避原住民身分限制的意思。

（二）借名登記構成規避禁止規定的脫法行為

原住民保留地移轉限制禁止的，不只是「登記名義直接移轉給非原住民」的形式行為，更禁止非原住民實質取得保留地利益。

若僅因登記名義人為原住民，即承認借名登記有效，將使法律禁止規定完全失去功能。非原住民可以透過：

• 借用原住民身分；
• 由原住民簽訂買賣契約；
• 由原住民辦理所有權登記；
• 另以契約確保非原住民之出資、使用及收益權，

達到實質取得土地的效果。

此種結果與直接將土地移轉給非原住民並無差異，屬於以迂迴方式達成法律所禁止之結果，應認為是脫法行為。

（三）法院判決無效之法律依據

最高法院108年度台上大字第1636號民事大法庭裁定認為：

1. 非原住民與原住民間的借名登記契約無效；
2. 原住民與原所有權人間為達成借名目的所訂買賣契約無效；
3. 為確保非原住民利益所設定之地上權、抵押權等行為亦可能無效；
4. 所有權移轉登記行為亦不能因形式上登記於原住民名下而取得合法性。

其法理在於，依民法第71條本文，法律行為違反強制或禁止規定者，除法律另有規定外，無效。

本案並非僅有「名義借用」問題，而是整體交易安排實質上使非原住民取得原住民保留地。因此，各階段行為應作整體觀察，不能將借名契約、買賣契約及登記行為切割後分別承認效力。

（四）無效判決的政策效果

判決無效具有下列政策效果：

• 阻止非原住民透過人頭或借名方式取得保留地；
• 避免原住民保留地制度被形式登記架空；
• 提高移轉限制的實效性；
• 使土地回復至符合原住民族保障目的的法律狀態；
• 形成對仲介、投資人及借名雙方的警示效果。

此種法律效果也表示，非原住民不能僅因自己支付價金或實際使用土地，即主張自己為真正所有權人，亦不能以借名契約為依據請求原住民返還土地或移轉所有權。

至於價金、使用利益或其他給付是否返還，仍須依個案事實及民法關於不當得利、給付不能、違法原因給付等規定處理；但違法借名關係本身不能成為非原住民取得保留地的權源。

核心觀念

本題考查三項主軸：

1. 原住民保留地禁伐補償政策之政策正當性。
2. 禁伐措施對原住民土地財產權之限制，以及公平負擔與特別犧牲補償問題。
3. 禁伐所提供之森林保育、水土保持、碳吸存及生物多樣性等環境公共財，以及補償金調高後的政策副作用與配套設計。

涉及法規與法理，以下均以命題當年（民國115年）法規為準。主要應掌握憲法第15條財產權保障、憲法第23條比例原則與公益限制、原住民族基本法關於原住民族土地及自然資源權利保障之規定，以及原住民保留地禁伐補償相關規範。若法規後續修正，仍以命題當年法規作答。

禁伐補償並非單純「政府禁止人民利用土地後的損害賠償」，而兼具有下列性質：

• 對財產權利用受限制所提供之補償。
• 對土地所有人或使用權人提供森林生態系服務之報償。
• 以經濟誘因促使土地維持森林覆蓋及避免違法伐採的政策工具。
• 對原住民族長期承受保育限制與發展不利所作的公平負擔調整。

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解題方法

本題適合採取「政策合理性—政策副作用—改善建議」三段論法：

第一，說明禁伐政策為何具有公益性與補償正當性。

第二，分析每公頃補償金由3萬元提高至6萬元後，可能造成的財政、誘因、公平及執行問題。

第三，提出兼顧環境保育、原住民族權益及政策效率的制度改善方案。

作答時應避免只寫「禁伐有利環境，所以應補償」，而應同時處理：

• 國家是否限制人民財產權。
• 該限制是否具有法律依據與公益目的。
• 受限制者是否承受超出一般社會共同負擔的特別犧牲。
• 禁伐土地所產生的環境效益是否由全體社會共同享受。
• 補償金是否足以形成正確誘因，以及是否需要其他配套。

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一、現行禁伐補償政策之合理性

（一）基於財產權限制，具有補償必要性

原住民保留地雖具有保育、生態及公共利益功能，但對土地權利人而言，土地仍具有使用、收益及處分等財產權內容。

禁伐措施直接限制土地權利人砍伐林木、採取木材及從事部分土地利用行為，將產生下列損失：

1. 林木出售或利用收益減少。
2. 土地開發及農林業經營選擇受到限制。
3. 土地利用方式受到長期管制。
4. 經營成本、管理成本及機會成本增加。

依憲法第15條，人民財產權應予保障；依憲法第23條，為公共利益限制人民權利，必須具備法律依據，並符合必要性、比例性及合理性。

因此，禁伐若僅要求個別原住民族土地權利人承受森林保育成本，而森林保育利益由全體社會共享，便會產生「社會受益、特定人民負擔」的不平衡。以補償方式分攤成本，具有財產權保障及公平負擔之正當性。

（二）符合特別犧牲與公平負擔原則

一般社會成員均應負擔合理的公共安全、環境保護及土地使用管制成本。然而，若某一群體因土地具有特殊生態價值，而承受遠高於一般人民的利用限制，即可能構成特別犧牲。

原住民保留地禁伐補償的合理性在於：

• 禁伐義務集中落在特定土地及特定權利人。
• 限制具有長期性及持續性。
• 土地權利人無法自由選擇是否提供森林保育服務。
• 全體社會享受水源涵養、國土保安及氣候調節等利益。

因此，由國家以公共財政提供補償，能使保育成本由社會共同承擔，避免由原住民族土地權利人單獨承擔公共政策成本。

惟須注意，補償不當然等同於完全填補所有預期收益。補償金額仍須依受限制程度、實際損失、土地條件、政策目的及財政能力，在比例原則下合理決定。

（三）符合原住民族土地權利保障與實質平等

原住民族土地長期受到國家制度、土地政策及自然資源管制影響，土地利用與經濟發展機會相對有限。禁伐政策若未考量此一歷史與結構背景，可能使原住民族再次承擔保育政策的不利益。

補償政策具有實質平等功能：

• 彌補原住民族因保育政策所承受的經濟限制。
• 尊重原住民族土地及自然資源權利。
• 降低保育政策與部落生計之間的衝突。
• 增加原住民族參與森林治理及環境保育的誘因。

因此，補償不只是一般財產損失的填補，也具有原住民族權利保障及政策正義的意義。

（四）促進環境公共財供給

森林所提供的生態系服務，具有典型公共財特性。其主要內容包括：

• 水源涵養。
• 水土保持及國土保安。
• 防止土砂災害。
• 生物多樣性維護。
• 碳吸存及氣候變遷調適。
• 景觀、休閒及文化價值。
• 維持下游地區的生態安全。

這些效益具有非排他性及部分非敵對性，受益者不僅是土地權利人，也包括下游居民、都市人口、產業部門及整體社會。

若完全依賴土地權利人的自發行為，土地權利人可能因木材收益或開發利益而選擇伐採，社會卻必須承擔水土流失、碳排放及生態破壞等外部成本，形成市場失靈。

禁伐補償可視為「保育服務給付」或「生態系服務付費」制度：

$$\text{土地權利人放棄部分利用收益} \longrightarrow \text{社會獲得森林生態效益} \longrightarrow \text{國家提供合理補償}$$

藉此將環境外部效益部分內部化，形成「保育有收益、破壞有成本」的政策誘因。

（五）有助於提升政策執行效果

禁伐若只有禁止與裁罰，而沒有合理補償，容易產生下列問題：

• 土地權利人對政策產生抗拒。
• 違法伐採誘因提高。
• 地方政府執行成本增加。
• 國家與部落間互信降低。
• 保育政策被視為單方面剝奪生計。

適度補償能降低政策衝突，提升守法率及政策遵從性，並促進部落居民成為森林保育的合作夥伴，而非單純被管制對象。

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二、補償金由每公頃3萬元提高至6萬元之政策效果

補償金提高幅度為：

$$\frac{6-3}{3}\times 100\%=100\%$$

亦即每公頃每年增加3萬元，若補償面積為 $A$ 公頃，政府年度新增財政支出為：

$$3\text{萬元}\times A$$

若原補償支出為：

$$3\text{萬元}\times A$$

調整後則為：

$$6\text{萬元}\times A$$

在補償面積未減少的情況下，政府相關支出約增加一倍。

提高補償具有合理政策目的，例如反映生活成本及物價變動、提高保育誘因、回應原住民族權益訴求、降低違法伐採及提升政策公平性。但若缺乏配套，仍可能產生以下負面效果。

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三、缺乏配套措施之可能負面效果

（一）財政負擔擴大，排擠其他公共支出

補償金提高後，中央及地方政府必須負擔更高的固定性支出。若補償面積廣大，財政影響將具有長期性及累積性。

可能造成：

• 排擠原住民族教育、醫療、交通及產業輔導經費。
• 增加中央對地方政府的財政移轉壓力。
• 形成補償金逐年調高的政治期待。
• 景氣不佳或財政緊縮時，政策難以維持。

若補償制度只調高單價，卻沒有穩定財源、年度預算評估及績效檢討，容易形成不可逆的財政承諾。

（二）產生道德風險及逆向選擇

當補償金大幅提高，部分土地權利人可能為了取得補償而：

• 主張更多土地符合補償資格。
• 將原本不具森林保育價值的土地納入申請。
• 透過分割、移轉或名義安排增加申請戶數。
• 在禁伐前先行伐採，造成「先破壞、後申請」現象。

若政府未設置清楚的資格審查及基準日，可能形成道德風險：土地權利人期待由政府承擔土地利用限制的成本，卻不必實際履行保育義務。

（三）補償與實際損失脫節，造成過度補償

每公頃統一補償具有行政簡便性，但不同土地的經濟價值及生態價值差異很大：

• 林相、樹種及林齡不同。
• 坡度、水源涵養及災害敏感度不同。
• 土地區位、交通條件及木材市場價值不同。
• 土地權利人實際可利用程度不同。

若所有土地一律補償6萬元，可能出現：

• 實際損失低於補償金的土地獲得過高給付。
• 高生態價值地區獲得的補償不足。
• 政策資源未能集中於最重要的保育區域。
• 土地權利人形成對固定補償的依賴。

過度補償也可能弱化土地權利人發展多元生計的誘因，使補償從過渡性政策變成永久性收入。

（四）未必能有效降低違法伐採

核心觀念

本題考查土地公用取得制度中「土地徵收」與「土地徵用」的區別，以及行政機關在緊急公共工程中，如何依比例原則、必要性原則與最小侵害原則選擇適當手段。

以下說明均以命題當年（民國115年）法規為準。

土地徵收與土地徵用均屬國家基於公共利益，以公權力取得或使用私有土地的制度，但兩者最大的區別在於：

• 徵收：取得土地所有權，屬於永久性或長期性的權利移轉。
• 徵用：僅取得土地的特定使用權，具有暫時性，使用期間屆滿後原則上應返還土地。

本題中的工程目的，是修復因堰塞湖洪災沖毀的堤防。土地究竟應採徵收或徵用，應視工程是否需要永久取得土地所有權而定。

解題方法

本題可採取「目的—權利—期間—程序—補償—比例原則」六個面向分析：

1. 先判斷工程是否需要取得土地所有權。
2. 再判斷使用是永久性、長期性，或僅為施工期間的暫時使用。
3. 比較徵收與徵用的法律效果及程序。
4. 說明兩者均須具備公共利益及法律依據。
5. 依比例原則選擇對人民財產權侵害較小的方式。
6. 就本案堤防搶修的急迫性及土地使用期間提出建議。

一、土地徵收

（一）意義

土地徵收是國家因公共事業或公益目的之必要，依法取得人民土地所有權的制度。其法律效果是：

• 原土地所有權人喪失所有權。
• 土地所有權移轉予需用土地人或國家。
• 原所有權人取得徵收補償。
• 土地原則上供公共事業永久或長期使用。

土地徵收的核心，是「所有權的強制移轉」，而非單純借用或暫時使用。

（二）法律依據與基本原則

土地徵收應依《土地徵收條例》辦理，並符合下列要求：

1. 公共利益目的 必須是興辦公共事業或其他法律所規定的公益目的。

2. 必要性 土地取得須為工程所必要，不能僅因行政機關便利即逕行徵收。

3. 比例原則 徵收手段應適合達成目的，且在數種可行手段中，應選擇對人民權利侵害較小者。

4. 正當法律程序 包括事業計畫、用地取得程序、必要的說明或協議價購，以及依法申請、審查與公告等程序。

5. 合理補償 因徵收造成所有權人財產權喪失，應依法給予補償。

（三）適用情形

若堤防工程完成後，該土地必須永久作為堤防本體、河川治理設施、抽水站、管理道路或其他固定公共設施使用，已無法返還原土地所有人，此時即具有取得土地所有權的必要，應考慮採取徵收。

二、土地徵用

（一）意義

依《土地徵收條例》第57條，需用土地人因興辦事業之必要，需使用私有土地，但不必取得土地所有權者，得申請徵用。

土地徵用的重點是：

• 不移轉土地所有權。
• 僅取得一定期間或特定目的的使用權。
• 原土地所有權人仍保有所有權。
• 使用期間屆滿後，原則上應將土地返還。

因此，徵用可理解為國家依法取得私有土地的「暫時使用權」。

（二）適用情形

土地徵用通常適用於：

• 工程施工期間需要臨時進入或占用土地。
• 需要設置施工便道、材料堆置場或機具作業區。
• 需要搭設臨時設施。
• 需要進行測量、鑽探、排水或搶修工作。
• 工程完成後土地仍可回復原狀並返還所有權人。

本案若只是為了搶修堤防，在施工期間暫時占用鄰接私有土地，工程完成後即可撤除臨時設施並返還土地，土地徵用較為適切。

（三）徵用期間與補償

徵用具有期限性，使用期間不得無限延長。必要時雖得依法申請延長，但仍須受法定期間及必要性限制，不得藉由徵用之名，實質上永久占有人民土地。

徵用期間，土地所有權人雖未喪失所有權，但其土地使用、收益可能受到限制，因此仍應依法給予補償。補償範圍通常包括：

• 土地使用期間的使用補償。
• 地上物、農作物或土地改良物所受損害的補償。
• 因施工造成的實際損失。
• 必要的復原費用或其他依法應補償事項。

徵用期滿後，需用土地人應依法律規定返還土地；如土地因工程而受損，亦應負擔必要的復原或損害補償責任。

三、徵收與徵用之比較

比較事項	土地徵收	土地徵用
權利標的	取得土地所有權	取得土地使用權
權利效果	所有權移轉，原所有人永久喪失土地	所有權仍屬原所有人
使用期間	原則上永久或長期	暫時性、有期限
土地返還	原則上不返還	期間屆滿原則上應返還
適用情形	公共設施須永久坐落於土地上	僅施工或特定期間需要使用