107 調查局特考三等 法律實務組 行政法 考古題詳解

本題以命題當年（民國 107 年）法規為準。 （現行天然氣事業法第 31 條第 2 項及第 32 條後續雖有子法修訂，惟母法將「儲槽容量」與「安全存量」分立規範之體系架構維持不變，解題結論不受影響。）

核心觀念

1. 行政命令之性質分類：

• 法規命令（行政程序法第 150 條）：行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。
• 行政規則（行政程序法第 159 條）：上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。其中第 2 項第 2 款明定為協助下級機關或屬官「統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權」而訂頒者，即為「解釋性行政規則」。

2. 法律保留與處罰法定原則： 行政機關訂頒解釋性行政規則闡明法規要件時，不得逾越母法文義預測可能性之範疇，更不得增加法律所無之處罰要件（司法院釋字第 443 號解釋之階層化法律保留體系參照）。
3. 法官獨立審判與行政命令之司法審查權：

• 憲法第 80 條：「法官須超出黨派以外，依據法律獨立審判，不受任何干涉。」
• 司法院釋字第 137 號解釋：法官依據法律審判，對於各機關就其職掌所作之命令或函釋，並不受其拘束，得依據法律表示其審判上之意見。
• 司法院釋字第 216 號解釋：各機關依其職掌所發布之命令，或為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權而訂頒之解釋性行政規則及裁量基準，法官在審判案件時，固得予以援用，但並不受其拘束，仍應依據法律，本於合法合理之確信，表示其審判上之合法意見。
• 法官遇有行政命令牴觸法律時，享有「個案審查權」與「拒絕適用權」。

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解題方法

1. 第 (一) 小題（行政命令定性）：

• 審查標的之規範結構：檢視經濟部該函釋之作用，係針對天然氣事業法第 31 條第 2 項不確定法律概念「儲槽容量」作成文義界定。
• 歸類判斷：該函釋非基於法律具體授權訂定之外部規範，本質為主管機關基於法定職權為指導下級機關統一執法而頒布之法令見解，故定性為行政程序法第 159 條第 2 項第 2 款之「解釋性行政規則」。

2. 第 (二) 小題（法官審查權限與個案涵攝）：

• 權限基礎論證：援引憲法第 80 條及司法院釋字第 137 號、第 216 號解釋，確立行政法院法官獨立審判，不受行政函釋拘束，並享有行政命令適法性之審查權及個案拒絕適用權。
• 實質違法性審查：
• 「儲槽容量」係指設備容積（容器空間之大小），屬硬體規格。
• 「安全存量」係指實際儲存之實物數量（液化天然氣數量），屬動態存貨。
• 函釋將「未達安全存量」等同於「未自備儲槽容量」，顯已逾越母法文義之可能範圍，創設法律所無之裁罰要件，違反法律保留原則。
• 得出確定結論：法官完全有權認定「安全存量」不屬於「儲槽容量」，並得在個案裁判中拒絕適用該牴觸法律之違法函釋，判決撤銷原處分。

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選項分析

本題為申論題，非選擇題，故無個別選項；考生解題時應將審查重點置於「解釋性行政規則之定性」與「司法獨立下法官拒絕適用違法命令之權限」，依各小題爭點逐一推導論述（完整作答架構詳見【答案】）。

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解題技巧

1. 「所謂...係指...」的秒殺定性： 在公職行政法試題中，只要中央主管機關以公函表明「所謂法條名詞，係指某某涵義」，且並未附隨法規命令之母法授權依據與預告程序者，100% 屬於行政程序法第 159 條第 2 項第 2 款的「解釋性行政規則」。
2. 審查權限之釋字黃金組合：

本題以命題當年（民國 107 年）法規為準進行解析（按：行政程序法、訴願法及國家賠償法相關委託與公務員規定迄今架構維持一致）。

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核心觀念

本題核心在於測驗行政法上「行政私法化與民間參與行政」的組織法與作用法定位，重點區辨「行政委託（受委託行使公權力）」與「行政助手（履行輔助人）」之要件，並考驗考生將抽象法學概念涵攝於具體生活事實（路邊停車開單）的能力。

涉及核心法條與法理包括：

1. 行政程序法第 16 條第 1 項：行政機關依法規將權限之一部分委託民間辦理（管轄權移轉）。
2. 訴願法第 10 條、行政訴訟法第 25 條：受委託行使公權力之團體或個人，於委託範圍內視為行政機關。
3. 國家賠償法第 4 條第 1 項：受委託行使公權力之人，其執行職務視同委託機關之公務員。
4. 管轄恆定原則與法律保留原則：管轄權移轉必須有法律或法規命令授權；行政助手則僅從事事實輔助，不涉及公權力移轉。

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解題方法

本題為經典的「概念比較＋實例涵攝」二合一題型，作答應採取雙層次結構：

1. 第一子題（概念定義與區別）：

• 先分別界定「行政委託」與「行政助手」之法律定義。
• 再從「管轄權是否移轉」、「行為名義」、「是否具裁量空間」、「法律保留程度」、「救濟程序被告地位」等五大維度列點對比。

2. 第二子題（實例涵攝）：

• 採三段論法：先定性「停車繳費通知單」之法律性質（行政處分），再檢視受託開單業者在「行為名義」與「業務實質（有無獨立裁量）」上的特徵。
• 緊扣實務定見，明確得出「行政助手」之定性。

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申論擬答

（一）行政委託與行政助手之定義及區別（15 分）

1. 定義說明

• 行政委託（受委託行使公權力之私人）： 指實質意義之行政機關，基於法律或法規命令之授權，將其原本享有之公權力行政權限之一部分，委託民間團體或個人辦理，使受委託人取得在授權範圍內，以「自己名義」對外行使公權力、獨立作成行政處分或其他法律行為之權限（行政程序法第 16 條第 1 項參照）。受委託之私人於此範圍內，具備「功能性行政機關」之地位。
• 行政助手（行政履行輔助人）： 指民間團體或個人，並未取得獨立行使公權力之權能，僅係在管轄機關之指揮、監督與指示下，從事具有技術性、事務性、機械性或單純物理性之「事實行為」，以協助行政機關完成其公權力任務。

2. 兩者之區別

• 管轄權之移轉與否：
• 行政委託：涉及法定管轄權之實質移轉，原機關於委託範圍內失去該權限，由受託人獨立享有。
• 行政助手：不涉及任何公權力管轄權之移轉，管轄權仍由原機關保有。
• 行為名義與自主性：
• 行政委託：受委託人係本於獨立地位，以「自己名義」對外行使公權力，且享有法規授權範圍內之自主判斷或裁量權限。
• 行政助手：無獨立自主對外地位，其對外作為均以「管轄機關之名義」為之，且完全受機關之指揮支配，不具決策或裁量權限。
• 法律保留之要求程度：
• 行政委託：因改變法律明定之管轄權限，基於「管轄恆定原則」，嚴格要求必須有「法律或法規命令之明確依據」（行政程序法第 16 條第 1 項）。
• 行政助手：僅係機關內部人力之延伸與事實輔助，未涉及管轄權變動，無須個別之組織法或管轄法規明文授權，機關依事務需要訂立勞務採購或委任契約即可。
• 救濟與爭訟之被告主體：
• 行政委託：受委託人於委託範圍內視同行政機關。相對人不服其行政處分者，以受委託人為原處分機關，向原委託機關（或其直接上級機關）提起訴願（訴願法第 10 條）；行政訴訟則以受委託之私人為被告（行政訴訟法第 25 條）。
• 行政助手：所為行為在法律上直接歸屬於管轄機關。相對人如有不服，其行政救濟（訴願、行政訴訟）之相對機關或被告均為「指派該助手之管轄行政機關」。
• 國家賠償責任之歸屬：
• 行政委託：受委託人行使公權力，視同委託機關之公務員，由「原委託機關」負國家賠償責任（國家賠償法第 4 條第 1 項）。

核心觀念

本題以命題當年（民國 107 年）之法規及實務見解為準。（現行《教師法》已於民國 108 年大幅修正，增訂解聘、不續聘事由與專章救濟程序，惟本題仍以命題當年法制為解題依據）。

本題測驗之核心概念與法條如下：

1. 行政處分之存續力：

• 形式存續力（不可爭力）：行政救濟期間經過或經終局判決確定後，相對人不得再以通常救濟途徑聲明不服之拘束狀態。
• 實質存續力（實質拘束力／不可變更力）：行政處分生效後，對作成機關、相對人及利害關係人發生實質規制內容之拘束效果；在符合特定實體及程序要件前，機關不得任意變更或廢棄。

2. 行政法院實體確定判決（既判力）與行政機關職權撤銷之關係：

• 行政訴訟法第 213 條（訴訟標的之確定力／既判力）。
• 行政程序法第 117 條本文（違法行政處分之職權撤銷權限）。
• 最高行政法院 95 年 2 月份庭長法官聯席會議決議：行政法院駁回原告之訴確定後，行政機關基於依法行政原則，仍得依職權撤銷該受判決維持之負擔處分，不受既判力阻卻。

3. 撤銷權之除斥期間：

• 行政程序法第 121 條第 1 項：撤銷權應自原處分機關或其上級機關「知有撤銷原因時起 2 年內」為之。

4. 公立學校教師不續聘決議之性質：

• 最高行政法院 98 年 7 月份第 1 次庭長法官聯席會議決議：公立學校教評會作成不續聘決議，報經主管教育行政機關核准後生效，性質為行政處分。

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解題方法

本題為典型之申論題型，解題架構採「爭點遞進法」處理：

1. 第 (一) 子題：

• 採學理概念對比法，分別界定「形式存續力」與「實質存續力」。
• 具體闡釋兩者之「定義」、「產生時點」、「規範對象」及「法律效果」，並說明實質存續力所衍生之構成要件效力與確認效力。

2. 第 (二) 子題：

• 步驟一：定性行為性質與撤銷權限 確認公立學校不續聘決議經核准後屬行政處分；臺北市政府教育局為上級主管機關，具備行政程序法第 117 條本文所賦予之上級機關撤銷權限。
• 步驟二：既判力是否排除職權撤銷（關鍵爭點） 分析最高行政法院 2012 年駁回確定判決之既判力（行政訴訟法第 213 條），是否阻卻教育局於 2018 年之撤銷權行使。援引最高行政法院 95 年 2 月份庭長法官聯席會議決議，指出駁回判決之既判力僅確認處分當時未違法侵害原告權利，並不剝奪行政機關本於依法行政原則撤銷負擔處分之權能。
• 步驟三：撤銷要件與除斥期間審查 檢驗教育局行使撤銷權是否符合實體與時間要件：
• 實體要件：該不續聘處分須客觀上具備違法瑕疵。
• 時間要件：自 2012 年判決確定至 2018 年撤銷相隔 6 年，須檢視是否遵守行政程序法第 121 條第 1 項「知有撤銷原因起 2 年」之法定除斥期間。

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爭點分析

1. 爭點一：存續力體系之界定

• 傳統公法學理將存續力分為形式存續力與實質存續力。形式存續力著眼於「程序不可爭性」（救濟管道關閉）；實質存續力著眼於「實體不可廢棄性」及「跨機關拘束力」。不可將形式存續力誤認為處分不可撤銷，亦不可將實質存續力等同於法院確定判決之既判力。

2. 爭點二：行政法院確定駁回判決下，行政機關得否「自行推翻」？

• 爭議點在於：司法終局判決既已認定處分合法而駁回確定，行政機關事後再認該處分違法並予撤銷，是否違反權力分立與既判力（行政訴訟法第 213 條）？
• 實務定見（最高行政法院 95 年 2 月份庭長法官聯席會議決議）採取肯定說：行政訴訟駁回判決僅具有「消極既判力」，意即判決拘束原告不得就同一訴訟標的再行起訴，但並未限制行政機關本於自我反省原則，依行政程序法第 117 條行使職權撤銷權。對受處分人而言，撤銷不續聘處分係屬有利之行為，法安定性之要求應對實質合法性退讓。

3. 爭點三：撤銷權除斥期間之計算陷阱

• 題目出現顯著時間落差（2012 年確定、2018 年撤銷，相隔 6 年）。
• 依行政程序法第 121 條第 1 項規定，撤銷權應自原處分機關或其上級機關「知有撤銷原因」時起算 2 年。若主管機關早於 2012 年訴訟中即已知悉違法事由，則 2018 年之撤銷已罹於除斥期間，自屬違法；唯有主管機關於 2018 年知悉撤銷原因起 2 年內行使，程序始屬適法。

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解題技巧

1. 破題關鍵詞對照：

• 形式存續力 $\rightarrow$ 不可爭力、救濟期間屆滿、判決確定、程序面。
• 實質存續力 $\rightarrow$ 實質拘束力、構成要件效力、不可變更力、實體面。

2. 案例事實的時間線拆解：

• 遇有精確西元或民國年份（2012 年確定 $\rightarrow$ 2018 年撤銷），必考「期間」限制（行政程序法第 121 條第 1 項之 2 年除斥期間）。若未點出 2 年除斥期間，論述即欠缺關鍵失分點。

3. 雙重審查公式：

• 審查職權撤銷之適法性，必須兼顧「權限要件（第 117 條上級機關）」、「實體要件（處分客觀違法且非信賴保護例外）」與「程序要件（第 121 條除斥期間）」，三者缺一不可。

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擬答

(一) 行政處分存續力之意涵

核心觀念

本題以命題當年（民國 107 年）法規為準（現行國家賠償法雖於民國 108 年 12 月 18 日修正公布第 3 條及第 8 條，惟第 2 條公務員責任核心要件並無更動）。

本題核心在於審查國家賠償法第 2 條第 2 項後段「公務員怠於執行職務」之成立要件，涉及以下關鍵法理與法規：

1. 國家賠償法第 2 條第 2 項後段：公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者，國家應負損害賠償責任。
2. 司法院釋字第 469 號解釋（保護規範理論）：

• 法律規定公務員之作為義務，其目的若在於保護一般公共利益，而非保障特定個別人民之權益時，人民僅具「反射利益」，無公法上之請求權（主觀公權利）。
• 必須法律規範意旨「非僅在維護公益，且係為保護特定人或可得特定人之權益」，且行政機關「依法律已無裁量餘地（裁量收縮至零）」，該管公務員怠於行使職權致其權利受損害時，人民始得請求國家賠償。

3. 都市計畫法與公共設施開闢之性質：都市計畫法之立法目的在於促進健全都市發展與增進市民福祉（都市計畫法第 1 條），道路之開闢涉及都市規劃裁量、土地徵收、地方財政預算編列及施政優先順序，屬機關之行政規劃裁量範疇，並非個別人民之給付請求標的。

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解題方法

本題為實例申論題，切入論證應依循「責任要件體系化審查」之進路，分四步驟推導：

1. 確立請求權基礎與爭點：居民主張機關「遲遲未開闢道路」，依國家賠償法第 2 條第 2 項後段主張怠於執行職務，爭點在於「主管機關有無開闢道路之法律上作為義務」以及「沿線居民是否享有請求開闢之主觀公權利」。
2. 以保護規範理論檢驗法規意旨：援引司法院釋字第 469 號解釋，檢驗都市計畫法及相關公共工程法規之目的，說明都市計畫道路之規劃與闢建純係增進公共交通與市容景觀等「公益考量」，並非個別保護沿線私有土地所有人或居民之地價利益或通行便利。
3. 檢視裁量收縮之可能性：開闢道路須經預算編列、用地取得與工程評估，屬於高度之「行政裁量」與「財政資源配置」，主管機關並無「限期開闢完成」之法定作為義務，未達裁量收縮至零之程度。
4. 判斷法益損害性：沿線居民因未開闢道路而無法享受之通行或增值好處，在法律評價上僅屬「反射利益」之未獲實現，而非既有權利受損。

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申論爭點與論證分析

本題非選擇題，無待審選項；針對題目所示之實例事實，將沿線居民主張之各項法律要件逐一進行合致性剖析：

爭點一：主管機關是否負有「應開闢公用道路」之法定作為義務？

• 分析：
• 國家賠償法第 2 條第 2 項後段之「怠於執行職務」，以公務員依法負有明確之作為義務為前提。
• 都市計畫法將土地劃為公共設施保留地（道路預定地），旨在預留未來都市發展所需之用地空間。政府何時辦理徵收、開闢，須考量全區交通需求、都市發展節奏及地方財政負擔，屬行政機關享有之「規劃裁量權」。
• 現行法令並未賦予行政機關在都市計畫劃定後「即刻」或「限期」開闢為公用道路之羈束義務，因此機關未予開闢，尚未構成違反法定義務。

爭點二：沿線居民是否具備「主觀公權利」（保護規範理論適用）？

• 分析：
• 依司法院釋字第 469 號解釋意旨，判斷人民是否具有主觀公權利，應審酌法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會客觀常理。
• 都市計畫劃定道路之規範目的，在於改善整體交通路網與促進大眾通行之「公益」，而非保障特定沿線居民之個別權利。
• 沿線居民因公用道路之開闢所可獲得之交通便捷或地價提升，純屬行政權為公益目的運作下所衍生之「反射利益」。法律既未保護個別居民之私益，居民即欠缺「公法上請求主管機關開闢道路」之權利地位。