114 司法特考三等 司法官及律師（選試智慧財產法） 憲法與行政法 考古題詳解
第 一 題100 分
甲公司為藥商，經遭查獲自民國（下同）112 年 8 月 1 日起至 5 日間，於某平面雜誌刊登未經核准的藥物廣告。主管機關認甲公司違反藥事法第 66 條第 1 項規定，依藥事法第 92 條第 4 項規定對之裁處新臺幣（下同）100 萬元之罰鍰。甲公司不服，經提起訴願及行政訴訟均遭駁回確定後，認為藥事法第 66 條第 1 項之事前核准規定違憲，擬向憲法法庭聲請裁判及法規範憲法審查。
另乙為藥師，經遭查獲自 112 年 4 月 12 日起，於某一網路媒體持續刊播相同內容之藥物廣告一則。主管機關認定乙非藥商卻擅自刊播藥物廣告，違反藥事法第 65 條規定，乃於 112 年 4 月 20 日及同年 4 月 30 日，先後兩次以書面要求乙停止刊播上述廣告，並告知如繼續刊播，將依法處罰。
乙置之不理，主管機關乃於同年 5 月 20 日，以乙於同年 4 月 12 日至 20 日、4 月 21 日至 30 日及 5 月 1 日至 20 日間，先後刊播 3 次藥物廣告為由，依同法第 91 條第 1 項規定，對乙各裁處 20 萬元、30 萬元及 50 萬元之罰鍰。
因乙仍繼續於同一網路媒體刊播相同內容之廣告，主管機關遂自 5 月 21 日起至同月 25 日止，連續按日裁處乙每日各 100 萬元之罰鍰，計共 5 次。5 月 26 日起，乙才停止刊播上述廣告。
（一）請從甲公司之立場，分析說明其所得主張藥事法第 66 條第 1 項違憲之理由。（30 分）
（二）假設乙認為藥事法第 65 條規定違反憲法保障之平等原則，其主張有無理由？（30 分）
（三）乙不服上述罰鍰處分，經提起訴願未獲救濟後，提起行政訴訟，主張其自 112 年 4 月 12 日起至 5 月 25 日止之刊播廣告應屬同一行為；縱屬違法，也只能處罰 1 次。主管機關則主張乙有上述之 8 次刊播廣告行為，依行政罰法第 25 條，得對之分別裁處 8 次罰鍰。請問依目前實務見解，該裁罰是否有理由？（40 分）
登入後即可作答並保存紀錄。
核心觀念與解題方法
本題分別考查：藥物廣告事前核准與言論自由、藥事法對不同身分者的差別待遇是否違反平等原則，以及藥物廣告反覆刊播時，行政罰法上的行為數如何認定。
解題時應先辨認各款的法律問題，再分別套用憲法審查、平等審查與行政罰行為數的實務標準。以下以命題當年（民國 114 年）法規及實務見解為準。
（一）甲公司主張藥事法第 66 條第 1 項違憲
1. 聲請裁判及法規範憲法審查的要件
依憲法訴訟法第 59 條，人民於用盡審級救濟後，認確定終局裁判及其所適用的法規範違憲，得於裁判送達後法定期間內，聲請憲法法庭為裁判及法規範憲法審查。
本題中，甲公司已經訴願及行政訴訟敗訴確定；確定裁判適用藥事法第 66 條第 1 項，並以該條作為裁罰的前提。因此，甲公司得主張確定終局裁判及所適用法規範侵害其憲法權利，並聲請憲法審查。聲請仍須符合聲請期間及訴訟代理等法定要件。
2. 受限制的憲法權利
藥物廣告以文字、圖像等方式傳遞訊息，屬於憲法第 11 條言論自由的保障範圍。企業從事商業廣告，也得主張言論自由；藥物廣告涉及藥品資訊與消費者選擇，並非當然排除保障。
藥事法第 66 條第 1 項要求藥商於刊播藥物廣告前，先將廣告內容申請主管機關核准。此種制度不是單純事後處罰，而是以行政機關事前審查作為言論得否發布的條件，構成對言論自由的事前限制。
3. 違憲主張的主要理由
甲公司可主張，事前核准制度要求藥商在表達之前先取得行政機關許可，使主管機關得先行控制廣告能否發布，具有事前審查的性質。此種制度對言論自由限制較為嚴格，應受較高密度的憲法審查，不能僅以一般行政管理需要作為正當化理由。
藥物廣告確實可能影響國民健康與用藥安全，立法者得以法律限制不實、誇大或違法的藥物廣告。然而，甲公司可進一步主張，藥事法已有廣告內容管理、違規處罰及事後救濟等手段，全面要求廣告刊播前核准，未必是達成保護健康目的所必要的最小侵害手段。主管機關若可在廣告發布前以不明確或過度寬泛的標準拒絕核准，也可能造成寒蟬效應，使藥商不敢發布合法且有益的藥品資訊。
甲公司因此可依憲法第 11 條言論自由及第 23 條比例原則，主張第 66 條第 1 項未符合必要性與狹義比例原則，並指出其受該規定拘束、遭裁罰，且該規定為確定終局裁判所適用，與其權利受侵害具有直接關聯。
4. 審查時應正面處理的公益與判例
憲法上的主張不能只指出「事前核准限制言論」便逕認違憲。主管機關可提出的正當目的包括防止藥物廣告不實或誤導、保障消費者及維護國民健康；藥物具有專業性，錯誤資訊可能造成健康損害，因而支持較嚴格的廣告管理。
司法院釋字第 414 號解釋承認，藥物廣告與一般商業廣告不同，立法者得基於國民健康及消費者保護，對藥物廣告作適當限制。司法院釋字第 744 號解釋則指出，化粧品廣告的事前審查制度違反言論自由保障，並強調事前限制應受嚴格檢驗。甲公司可援引後者，主張藥物廣告的事前核准也應檢驗是否有明確標準、程序保障及必要性；主管機關則可援引第 414 號解釋，說明藥物與化粧品在健康風險及法規管理需求上有所不同。
因此，本款得分重點是完整提出甲公司的違憲理由：言論自由受保障、事前核准的限制性質、健康公益的正當目的，以及必要性與比例原則的爭議。
（二）乙主張藥事法第 65 條違反平等原則
1. 平等原則的審查方法
憲法第 7 條平等原則要求相同事物不得恣意為不同處理，不同事物得依其本質差異作合理區別。審查時應依序確認：
- 法律是否對不同群體作差別待遇。
- 比較對象是否處於相同或相近情形。
- 差別待遇是否追求正當目的，且與目的間具有合理關聯。
2. 本題的比較對象與差別待遇
藥事法第 65 條規定：「非藥商不得為藥物廣告。」其直接區分的是藥商與非藥商。乙雖為藥師，但藥師身分本身不等於藥商；題目並以乙非藥商為前提。乙可主張，藥師受專業訓練並具藥事知識，與一般非藥商不同，卻仍受「非藥商不得為藥物廣告」的限制，形成差別待遇。
但乙若以自己是藥師為由，要求與藥商相同待遇，仍須證明藥師與藥商在第 65 條規範目的上屬於可比較的群體。藥師具備藥事專業資格，並不當然表示其具有藥商身分，也不當然具備藥物廣告及銷售所需的管理、責任承擔與法規遵循條件。
3. 差別待遇的合理性
第 65 條的目的，在於使藥物廣告由受藥事法規管理的藥商負責，藉此維護用藥安全、避免不具適當資格者藉藥物廣告招徠銷售，並使主管機關得以追究廣告內容及銷售責任。
第 二 題100 分
甲直轄市為保障該市外送員之安全與職災權益，由該市乙議會制定「甲市外送平台業者管理自治條例」，報經行政院核定後，由該市之丙市政府公告施行。
該自治條例第 5 條規定（下稱系爭規定）：外送員與外送平台業者成立提供外送服務之契約後，外送平台業者應以自己之費用，為所屬外送員提供「強制汽車責任保險」。同自治條例第 10 條復規定：「外送平台業者違反第 5 條規定者，由主管機關處新臺幣 3 萬元以上 10 萬元以下罰鍰。」
嗣經民眾檢舉，戊外送平台業者有未依系爭規定以自己費用為其外送員投保強制汽車責任保險之情事。該市政府丁勞工局經查證屬實後，遂根據上開自治條例第 10 條規定，對戊裁處新臺幣 8 萬元罰鍰。戊不服，經訴願未果後，提起行政訴訟。
行政法院於審理本件訴訟事件時，認為系爭規定涉及保險法制之商事法律，根據憲法第 107 條第 3 款規定，為「中央立法並執行」之事項，甲市無自治立法權限；系爭規定違反憲法有關中央與地方權限劃分規定，理應無效，行政法院可消極不予適用。
縱使系爭規定屬於勞工安全衛生之地方自治事項，甲市享有自治立法權限，但要求戊以自己費用為其外送員投保所定之保險種類，限制戊之營業自由，應有中央法律或其授權之法規命令為依據；然強制汽車責任保險法及職業安全衛生法等中央保險法與勞動法等，皆無課予外送平台業者相關義務之規定，系爭規定乃違反法律保留原則。基此，行政法院遂判決將原處分及訴願決定均撤銷。
丁勞工局不服，提起上訴。又原審判決經媒體報導後，行政院察覺系爭規定確有牴觸憲法第 107 條規定之情事，遂依地方制度法第 30 條第 4 項規定，將其函告無效。試問：
（一）丁勞工局於上訴中，主張行政法院並無基於系爭規定違憲無效為由，而不予適用系爭規定之權限；即使其認為系爭規定牴觸憲法，亦應停止訴訟程序，向憲法法庭聲請法規範憲法審查。丁之主張有無理由？（30 分）
（二）行政法院認為縱使強制戊以自己費用，為其外送員投保強制汽車責任保險屬於勞工安全衛生之地方自治事項，但在無中央法規授權下，系爭規定逕自課予外送平台業者上開義務，係違反法律保留原則。法院之見解有無理由？（30 分）
（三）就行政院函告系爭規定無效部分，若有不服，應如何救濟？請就各種可能之救濟途徑、原告適格及程序標的，分別說明之。（40 分）
登入後即可作答並保存紀錄。
核心觀念與解題架構
本題有三個層次：一是行政法院能否在個案中拒絕適用自治條例；二是地方自治條例課予業者投保義務，是否須有中央法律授權；三是行政院函告自治條例無效後，地方自治團體及相關機關如何救濟。
解題時應先分辨「法院於個案中審查自治法規是否合法」與「法院宣告法規範違憲」並非同一件事；再分別檢驗地方自治事項、法律優位與法律保留；最後確認函告無效的程序性質、適格原告及應循的救濟途徑。
法規基準：以下以命題當年（民國 114 年）法規為準。
（一）行政法院可否因自治條例違憲而不予適用？
1. 丁勞工局主張無理由
憲法第 171 條第 1 項規定，法律與憲法牴觸者無效；第 172 條規定，命令與憲法或法律牴觸者無效。地方制度法第 30 條第 1 項亦規定，自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規等牴觸者無效。
本件系爭規定是自治條例。行政法院審理戊對罰鍰處分提起的行政訴訟，必須判斷處分所依據的自治條例是否有效、能否作為裁罰依據。法院對於裁判上應適用的自治法規，得審查其是否牴觸憲法或上位法規；若認定其違憲或違法而無效，得在個案中拒絕適用。
這是法院判斷個案處分是否合法所必要的規範審查，並非逕行宣告自治條例對所有人、所有案件均失效。行政法院因此可以認定系爭規定牴觸憲法第 107 條的中央與地方權限劃分而不予適用，無須先停止訴訟並聲請憲法法庭審查。
2. 與法官聲請憲法審查的區別
依憲法訴訟法第 55 條，法院審理案件時，對裁判上應適用的法律位階法規範，若認為牴觸憲法，並於合理確信其違憲時，得裁定停止訴訟程序，聲請憲法法庭為法規範憲法審查。
但法官聲請憲法法庭，與行政法院自行審查自治條例是否違法或違憲而於個案拒絕適用，屬不同程序。前者是聲請憲法法庭作成具有一般效力的憲法判決；後者是法院為處理繫屬案件，判斷該自治條例能否作為裁判依據。丁主張法院沒有任何審查權，並將法院個案審查等同於宣告自治條例一般無效，混淆兩者，並不可採。
**小結：**丁主張行政法院不得自行拒絕適用系爭規定，且必須停止訴訟聲請憲法法庭審查，均無理由。
（二）系爭規定是否違反法律保留？
1. 地方自治事項仍須符合上位法規
地方制度法第 18 條第 5 款第 2 目將「直轄市勞工安全衛生」列為直轄市自治事項；同法第 25 條規定，地方自治團體得就自治事項制定自治法規；第 28 條第 2 款規定，創設、剝奪或限制地方自治團體居民權利義務者，應以自治條例定之。
因此，即使將外送員安全與職災保障認定為地方自治事項，甲市也只能在地方自治權限範圍內制定自治條例，且不得違反憲法、中央法律及法律保留原則。屬於自治事項，並不代表地方可以不受中央法律拘束。
2. 投保義務涉及業者營業自由，須有充分法源
系爭規定要求業者以自己費用為外送員投保特定種類的強制汽車責任保險，增加業者支出，並限制其營業活動與財產運用，涉及憲法第 15 條所保障的財產權及營業自由。
地方自治條例本身並非一概不得規定人民義務。地方自治團體得依地方制度法第 25 條及第 28 條，在自治事項範圍內，以自治條例創設地方性義務。但若其規範內容涉及重要基本權限制，仍須符合憲法上的法律保留要求，並且不得侵入中央立法權限或牴觸中央法律。
本題的強制汽車責任保險法已就投保義務人及要保人等重要事項設有規範。系爭規定要求平台業者以自己費用替外送員投保，涉及保險法制中投保義務人、保險費負擔及保險關係等事項。若中央法律並未授權地方增加此項義務，地方自治條例不能自行變更中央法制所定的投保義務配置。
職業安全衛生法等中央法律未規定平台業者負擔此種強制汽車責任保險義務，也未見有授權地方另行課予此項義務的規定。故系爭規定欠缺足以支持該限制的法源，且涉及中央保險法制所規範事項，違反法律保留及法律優位原則。