112 地方特考三等 都市計畫技術類科 都市及區域政策 考古題詳解

核心觀念

本題在考光電設施的發展型態、地面型光電的土地需求估算，以及如何在國土永續原則下選址。答題時須區分「光電總裝置容量目標」與「地面型光電所需面積」：屋頂型、建築整合型等設置在既有建物上的容量，不直接占用新增地面；地面型則須另行估算所需土地。

本題未指定地面型占總光電目標的比率或單位面積發電容量，因此土地需求須先說明假設。以下以全部目標容量均由地面型提供，並採每公頃設置約 $1$ MW 的概算值估算；實際面積會依地形、模組效率、配置間距、道路及併網設施而變動。

解題方法：先分類，再估算土地

一、光電發展類型

可依設置空間分為以下類型：

1. 屋頂型：利用住宅、工廠、倉庫、公共建築等屋頂設置，通常可兼顧既有建築空間利用與能源生產。
2. 建築整合型：將光電模組整合於建築外牆、遮陽棚或建築構件。
3. 地面型：在地面設置光電板，常見於依法可利用的土地、既有設施用地或經評估適宜的土地，土地需求與地點選擇影響較大。
4. 水域或設施結合型：如水庫、埤塘、滯洪池等水域型光電，以及停車場遮棚、掩埋場、污染土地或其他既有設施結合型設置。此類型可利用既有空間，但仍須檢討水利、生態、景觀及設施維運等條件。

政策規劃上，宜先盤點屋頂、建築及既有設施等可利用空間，再評估地面型需求，以降低新增土地使用衝突。

二、地面型土地需求估算

以單位面積容量概算：

$$1\text{ 公頃}=10{,}000\text{ 平方公尺}$$

若每公頃可設置約 $1$ MW，則：

$$\text{所需面積（公頃）} =\frac{\text{目標容量（MW）}}{\text{單位面積容量（MW／公頃）}}$$

$1$ GW 等於 $1{,}000$ MW，因此：

• 2025 年 20 GW：

$$\frac{20{,}000\text{ MW}}{1\text{ MW／公頃}} =20{,}000\text{ 公頃} =200\text{ 平方公里}$$

• 2050 年 40 GW：

$$\frac{40{,}000\text{ MW}}{1\text{ MW／公頃}} =40{,}000\text{ 公頃} =400\text{ 平方公里}$$

以上是「全數由地面型提供」的概算上限情境。若只有目標容量中的比例 $p$ 由地面型供應，則面積估算為：

$$\text{地面型所需面積} =\frac{p\times\text{目標容量（MW）}}{\text{單位面積容量（MW／公頃）}}$$

例如地面型占比愈低，所需新增地面也愈少；因此不宜將上述概算直接解讀為實際政策所需土地的確定值。

國土永續選地原則與條件

優先選地的方向，是先利用對生態、農業生產及居民生活衝擊較低，且已有設施或土地受限的空間，例如屋頂、停車場遮棚、掩埋場、污染土地、工業或其他既有設施周邊可利用土地，以及經審慎評估適宜的水域或已受干擾土地。地面型設置仍應依土地使用管制及相關許可規定辦理，不能只以日照條件或土地取得成本決定。

選址時應綜合檢核：

核心觀念

本題考的是露營區快速成長後，如何在「觀光休閒發展」與「國土保育、土地使用秩序及公共安全」之間取得平衡。作答不能只談露營的觀光效益，也不能只列違規問題；須依序說明現況衝突、適宜區位原則，以及政府與業者應採取的配套措施。

「露營場」是供民眾從事露營活動的場地，其設置與經營涉及土地使用、開發利用、環境保護、水土保持、公共安全、衛生及消費者權益等規範。以命題當年（民國 112 年）法規為準，當時已有《露營場管理要點》，並要求露營場符合土地使用管制及相關法令；位於非都市土地農牧用地、林業用地者，應朝低度利用、不開挖整地、不變更地形地貌及可恢復原使用等原則辦理。後續《露營場管理要點》曾有修正，解題仍以民國 112 年規定為準。

解題方法

可用「發展目標—衝突診斷—區位篩選—配套管理」四段式作答：

1. 先指出露營活動可帶動地方觀光、休閒與產業收入，但快速擴張會增加土地與環境負荷。
2. 依土地使用、環境承載、災害風險、公共服務與地方發展等面向，整理現有問題。
3. 選址先排除不適宜或高風險地區，再評估交通可及性、環境承載量及與周邊發展的相容性。
4. 配套措施須同時涵蓋土地合法化與管制、環境及安全、基礎設施、營運品質及地方治理。

一、觀光政策與空間發展政策下的問題衝突

（一）觀光休閒發展與土地使用管制衝突

露營區常利用山坡地、農牧用地或林業用地等自然環境資源，具有發展生態旅遊與地方休閒產業的條件；然而，部分場址未依土地使用管制取得許可，或以農業、林業名義使用土地，實際上進行營利性休閒活動。露營設施、衛浴、停車空間及道路等若未依法設置，便會形成使用分區與實際使用不一致的問題。

此外，土地所有權人、經營者與使用者之間的權利義務不清，也可能衍生違規使用、違建及後續拆除或裁罰爭議。

（二）地方經濟效益與農地、林地保育衝突

露營活動可帶來遊客、住宿消費與在地就業機會，但若過度開發，可能造成農地破碎化、農業生產功能弱化、林地開墾及自然景觀人工化。大面積整地、鋪設硬鋪面或興建固定設施，也可能偏離農牧、林業用地應有的低度利用原則，形成以觀光收益取代原有土地功能的情形。

（三）休閒使用與生態環境承載衝突

營區集中於山林、溪流、海岸或景觀敏感地區，遊客大量進入後，可能帶來垃圾、污水、噪音、夜間照明、野生動物干擾及水資源消耗等問題。若未設置妥善的污水處理與廢棄物清運系統，污染可能進入溪流或地下水；若營位密度過高，則會超過場址的環境承載能力。

（四）露營需求與災害風險衝突

部分場址位於山坡地、溪流附近或其他環境敏感地區，面臨坡地崩塌、土石流、洪水、落石及地震等風險。道路狹窄、避難動線不足、消防救災設備不全，或未建立氣象警戒與撤離程序，會提高遊客生命安全風險。觀光使用若忽略災害潛勢，將使私人營運利益轉化為公共救災與治理成本。

（五）休閒設施需求與公共服務供給衝突

露營區若缺乏穩定供水、污水處理、垃圾清運、消防及緊急醫療支援，便可能把服務負擔外部化給周邊居民與地方政府。熱門區域若道路容量不足，假日車流也會造成交通壅塞、停車混亂及噪音，影響居民日常生活。

二、未來選址地點之考量

選址應採「先避開高風險及高敏感區，再檢討土地合法性與服務條件，最後依承載量配置規模」的原則。

（一）土地使用合法性與分區相容性

應優先選擇土地使用分區及使用地編定容許露營場使用，且可依法取得土地使用許可或完成必要程序的地點。都市計畫區內須符合都市計畫土地使用管制；非都市土地則須依區域計畫及非都市土地使用管制等規定辦理；位於國家公園或其他特定區域者，並須符合其專法及主管機關規定。不得因觀光需求而逕行變更土地用途或規避許可程序。

（二）環境敏感度與生態承載量

核心觀念

本題要比較《區域計畫法》體系下的區域計畫，與《國土計畫法》體系下的國土計畫，如何處理各部門的政策與計畫，並分別從「永續發展、國土管理、空間機能」說明政策意涵的轉變。

以命題當年（民國112年）法規為準。《國土計畫法》第3條將國土計畫定義為：為達成國土永續發展，所訂定引導國土資源保育及利用的空間發展計畫；同條並規定，各目的事業主管機關擬訂的部門計畫應遵循國土計畫。第9條將「部門空間發展策略」列為全國國土計畫內容之一；《國土計畫法施行細則》第4條則指出，部門空間發展策略應涵蓋全國部門發展政策、空間發展現況、課題與對策、發展定位、分布區位及用地供需等事項。

因此，兩種制度的重要差別是：區域計畫下，部門政策多由目的事業主管機關依其施政目標推動，與空間規劃的連結較間接；國土計畫則要求將部門發展需求納入空間規劃，進行跨部門協調，並讓部門計畫遵循國土計畫的空間指導。

解題方法

可依題目指定的三個面向逐一比較，每一面向都交代「區域計畫下的作法」與「國土計畫下的政策意涵」：

1. 永續發展面：比較部門發展目標是否受國土永續願景統整。
2. 國土管理面：比較部門計畫與土地使用管理、開發許可的連結方式。
3. 空間機能面：比較是否將部門需求落實到土地區位、功能分區與空間結構。

回答時要扣緊「部門政策／計畫」的定位，而非只羅列兩部法律的制度差異。

一、永續發展面：由部門發展導向，轉向國土永續統整

**區域計畫下：**區域計畫雖有國土保育與成長管理等政策目標，但部門政策往往仍由各目的事業主管機關分別訂定、推動。例如交通、產業、住宅、能源等部門各自追求部門目標，可能出現部門發展與環境承載、氣候調適、資源保育之間未充分整合的情形。區域計畫對部門政策的引導較偏向配合及協調，整體永續目標不易有效貫穿各部門的計畫與資源配置。

**國土計畫下：**國土永續發展是國土計畫的根本目標。部門空間發展策略須納入全國國土計畫，使住宅、產業、運輸及重要公共設施等部門，在提出發展政策時，同時考量自然環境、資源保育、災害風險、氣候變遷及世代公平。部門政策的評估重點因而由單一部門的建設效益，擴大為發展需求是否符合國土永續與環境容受條件。

**政策意涵：**部門政策不再只回答「要發展什麼」，也須回答「是否符合國土永續目標、應在何處發展、如何降低環境成本」。

二、國土管理面：由開發管制個案處理，轉向計畫引導與整合管理

**區域計畫下：**區域計畫主要適用於非都市土地，土地使用分區及使用地編定形成管理基礎；開發需求常透過個案開發許可、使用地變更等程序處理。

核心觀念

參與式規劃是指政府在規劃形成、方案評估、決策及執行管制等階段，讓受計畫影響者與其他利害關係人取得資訊、表達意見、共同討論並參與方案形成的規劃方式。其目的不只在蒐集意見，也在於納入在地知識、辨識不同群體的需求與衝突，提升計畫的正當性、可行性與執行效果。

參與式規劃的核心原則包括：及早參與、資訊充分、對象多元、程序透明、意見有回應。若參與只在方案已定案後舉辦說明會，或僅完成法定公聽會而未說明意見如何處理，實質參與程度便有限。

本題以命題當年（民國112年）法規為準。《國土計畫法》第7條規定各級國土計畫審議會應納入學者、專家、民間團體及有關機關代表；涉及原住民族土地者，審議應有原住民族代表參與。同法第12條規定，國土計畫草案送審議前，應公開展覽30日並舉行公聽會，且須以政府公報、新聞紙、網路或其他適當方式廣泛周知。這些是國土計畫參與的重要法定基礎。

解題方法

可依「定義與目的—全國及地方計畫的參與策略—管制過程的參與—執行課題—改進方向」作答。這種架構能同時回應題目中的「何謂」、「有哪些策略」與「仍有哪些課題」，並凸顯參與並非只限於計畫草案公開展覽期間。

全國及縣市國土計畫的參與策略

一、全國國土計畫：建立全國尺度的資訊與對話平台

全國國土計畫涉及國土保育、農業、城鄉發展、海洋資源、交通及產業等跨領域議題，參與策略應包括：

1. 在規劃啟動時公開議題與資訊：說明計畫目標、規劃時程、研擬方法、階段成果及參與管道，使民眾能在計畫方向尚未定型時提出意見。
2. 使用多元方式形成願景與聚焦議題：透過工作坊、座談會、專家與民間團體對話、問卷及網路平台等方式，邀集地方政府、社區居民、企業、非政府組織及專業團體參與。
3. 讓審議程序納入民間代表：透過國土計畫審議會的合議審議，使專業、行政及民間觀點得以討論；涉及原住民族土地時，應保障原住民族代表參與。
4. 依法辦理公開展覽及公聽會：提供書面表達意見的機會，並在審議過程中呈現民眾意見，提升決策透明度。

二、縣市國土計畫：深化在地參與與空間議題討論

縣市國土計畫須依在地環境與發展條件，處理國土功能分區劃設、農地與城鄉發展需求、鄉村地區問題及地方公共設施等議題，宜採取：

1. 分區、分群溝通：依山坡地、農村、海岸、原住民族地區及都市周邊等不同空間特性，辦理在地說明會、訪談及工作坊，避免單一場次無法反映各地差異。
2. 在草案形成前蒐集地方知識：邀請居民、農民、部落、地方組織及土地使用者描述土地利用、生活機能、災害風險、產業需求與文化價值，協助補足政府資料。
3. 用容易理解的圖資與案例說明規劃影響：以分區圖、現況與規劃情境比較、模型或案例說明空間方案及管制效果，降低閱讀技術性計畫書圖的門檻。
4. 公開展覽、舉行公聽會並回應意見：除依法提供意見表達管道外，應整理意見、說明採納或未採納的理由，並使回應可供民眾查閱。