112 地方特考三等 地政類科 土地政策 考古題詳解

核心觀念

本題考的是「政策上提出地面型光電專區」與「法律上如何將土地劃為專區」並非同一件事。解題須分清三個層次：

1. 政策指導：全國國土計畫提出太陽光電發展目標與空間策略，說明政府希望在哪些土地類型推動地面型光電。
2. 土地分區或計畫劃設：須依土地所在區位及當時有效的土地計畫法制辦理，政策文字本身不會直接變更土地使用分區。
3. 個案設置許可：即使土地納入專區或完成分區變更，仍須符合再生能源、土地使用、環境及其他目的事業法規。

以下均以命題當年（民國112年）法規為準。

解題方法

先判斷全國國土計畫所稱「以地面型專區方式推動」的性質，再檢視當年是否有土地法制途徑，使特定土地集中供地面型光電使用。不能只因計畫提到「專區」，就直接推論土地已取得設置資格；也不能因尚無名稱完全相同的國土功能分區類別，就認為專區在法律上絕無設置可能。

政策面：有以專區推動的規劃方向

107年公告的《全國國土計畫》部門空間發展策略，提出2025年太陽光電設置目標20GW，其中屋頂型3GW、地面型17GW；地面型所需光電設備及併聯線路土地約2.5萬公頃。

計畫列出的地面型推動場域，包括地層下陷、不利農業經營、受污染、鹽業、水域空間、政府盤點土地、光電與農業經營結合的農牧或養殖用地，以及特定光電專區用地，並提出以地面型專區方式推動。其政策目的在於集中選址與整合土地，降低零星開發造成的農地利用、生態景觀及地方衝突。

但《全國國土計畫》的部門空間發展策略屬於空間政策與計畫指導，不是單一案場的土地使用許可，也不是逕行變更土地分區的處分。實際劃設仍須依土地計畫及土地使用管制程序進行。

法制面：可以規劃專區，但須循法定土地程序

一、民國112年的制度背景

命題當年《國土計畫法》及國土功能分區圖尚處於制度轉換期間，土地使用仍須依當時已施行的都市計畫及區域計畫相關法令處理。非都市土地主要依《區域計畫法》及《非都市土地使用管制規則》管制。

因此，政策上所稱的「地面型專區」，不能逕當作《國土計畫法》四大國土功能分區中的獨立類別。它須透過當時適用的土地分區、使用地編定、土地變更或計畫程序，落實到具體土地。

核心觀念

**以命題當年（民國 112 年）法規為準。**本題考《都市計畫法》第 27 條之 1 的都市計畫變更回饋要件，以及都市計畫機關享有計畫形成自由時，仍須遵守的法律界限。

回饋制度的目的，在使都市計畫變更所帶來的土地增值利益，依受益者負擔、使用者付費及地利共享的理念，回饋公共利益。回饋不是主管機關得任意要求的捐贈，必須具備法定適用情形，並受計畫形成自由的界限拘束。

解題方法

先辨認第 27 條之 1 規定的兩種變更情形，再說明可要求的回饋標的；第二問則依計畫合法界限的架構，分別論述計畫目的與法規拘束、利益衡量、比例原則及正當程序。

一、主管機關得要求回饋的條件

依《都市計畫法》第 27 條之 1，符合下列任一情形，主管機關得要求土地權利關係人提供或捐贈回饋：

1. 土地權利關係人依同法第 24 條自行擬定或變更細部計畫。
2. 擬定計畫機關依同法第 26 條或第 27 條辦理都市計畫變更。

可要求提供或捐贈的標的，限於都市計畫變更範圍內的公共設施用地、可建築土地、樓地板面積或一定金額，對象為當地直轄市、縣（市）政府或鄉、鎮、縣轄市公所。

因此，回饋權限須以第 24、26 或 27 條所列的計畫變更類型為基礎；不能只因土地所有權人受有利益，就脫離法定變更情形另行要求回饋。都市計畫變更如使土地權利關係人取得增值利益，則是回饋制度落實受益者負擔及地利共享的正當性基礎。

二、計畫形成自由的法律界限原則

都市計畫涉及政策、專業評估及多方利益調和，主管機關對計畫內容享有一定形成自由；但要求回饋仍須符合下列界限：

核心觀念與法源

本題考查「政府主導都市更新」的法定實施方式，以及公辦都更在實務上的推動障礙。以下以命題當年（民國112年）法規為準。

《都市更新條例》以「政府主導都市更新」為章名，並未另設一個適用全國、獨立而完整的「公辦都市更新」通用定義。答題時應以該條例第12條所定實施方式說明：經劃定或變更為應實施更新的地區，直轄市、縣（市）主管機關得免擬具事業概要，採下列方式實施都市更新事業：

1. 主管機關自行實施，或經公開評選委託都市更新事業機構擔任實施者。
2. 主管機關同意其他機關（構）自行實施，或經公開評選委託都市更新事業機構擔任實施者。

此外，依《都市更新條例》第11條，各級主管機關得成立都市更新推動小組，督導、推動政策及協調政府主導都市更新業務。中央主管機關依條例劃定或變更的更新地區，則得準用前述規定辦理。

解題方法

先用第12條界定公辦都更的核心：由政府機關主導更新事業的啟動與實施安排，並由政府自行或透過公開評選委託實施者執行。再從土地權利整合、民眾參與、政府執行能力及財務制度等面向，說明為何「政府主導」不等於「更新自然加速」。

題幹已指出住民意願低、共識不足，這直接反映權利人整合與參與溝通的困難；作答仍應補充制度與行政執行層面的結構性因素，才能完整回應「未能有所成效」的問法。

我國推動公辦都市更新成效不彰的因素

1. 住戶意願整合困難，更新共識不易形成 更新涉及搬遷、安置、重建期間生活安排及更新後分回等切身利益。住戶對更新後房屋、負擔費用及分配結果的期待不同，若資訊不足或溝通不充分，容易出現疑慮、反對或立場反覆，延長協調時間。

2. 土地與建物權利關係複雜 更新範圍內可能有多人共有、繼承未辦登記、產權資料不完整、違建或占用等情形。權利關係調查與協調耗時，並使事業計畫、權利變換及後續執行增加難度。

核心觀念

本題考《國土計畫法》第32條對國土功能分區圖公告後既有合法使用的保障，以及保育管制造成權利損失時的處理原則。答題要區分「既有農業使用」與「既有合法可建築用地」：兩者的權利保障方式不同，不能一概主張金錢補償。

依國土保育需要，土地使用得受禁止或限制；但規劃及管制仍須兼顧既有合法使用、信賴保護與財產權保障。條文所稱「既有合法可建築用地」，重點在土地原本具有合法建築使用權利，不是只要曾有農舍或建物，就當然符合補償要件。

解題方法

依《國土計畫法》第32條分兩層回答：

1. **既有合法使用如何延續：**國土功能分區圖公告後，原合法建築物或設施與新土地使用管制不符時，除准修繕外，原則上不得增建或改建。主管機關認有必要時，得斟酌地方情形，限期命其變更使用或遷移；在命令變更或遷移前，得維持原來合法使用，或改為對國土功能分區及其分類劃設目的妨礙較輕的使用。

2. **損失如何補償：**既有合法可建築用地經依直轄市、縣（市）國土計畫變更為非可建築用地，其所受損失應予適當補償。補償的法理基礎是信賴保護，以及公益限制下對財產權損失的合理補救。

因此，農牧用地既有合法農業使用原則上是保障其合法使用得以延續；合法可建築用地若被變更為非可建築用地，則進一步涉及適當補償。

權利處理原則

一、原有合法農業使用：以尊重並延續合法使用為原則

原編定為農牧用地的土地被劃入國土保育地區，不表示其原有合法農業使用立即失效。既有合法使用原則上得維持；實際使用仍須遵守國土計畫的土地使用管制。若主管機關認有必要命其變更使用或遷移，才依命令處理。