110 地方特考四等 都市計畫技術 土地使用計劃概要 考古題詳解

核心觀念

本題主要考查都市成長型態中「郊區化」與「都市蔓延」的概念區辨，以及蔓延式土地使用對都市發展所造成的空間、交通、環境、財政與社會影響。

二者均涉及都市人口與活動由核心都市向外移動，但所指涉的層次不同：

• 郊區化（suburbanization）：指人口、住宅、產業、商業或公共設施由都市核心區向都市周邊郊區移轉或分散的都市發展過程。
• 都市蔓延（urban sprawl）：指都市建成區以低密度、無秩序、蛙躍式、破碎化的方式向外擴張，形成都市土地使用過度延伸的空間型態。

因此，郊區化偏重於「都市活動向郊區轉移的過程」，都市蔓延則偏重於「都市外擴後所呈現的土地使用型態與發展品質」。

解題方法

本題可分為兩個部分作答：

1. 先從「定義、形成原因、空間型態、是否必然失序」等面向，比較郊區化與都市蔓延。
2. 再依「土地使用、交通、環境、公共設施財政、社會結構」等面向，說明蔓延式發展的影響，並兼列正面與負面效果。

答題時應明確指出：郊區化不必然等於都市蔓延，但缺乏整體規劃的郊區化，常會形成都市蔓延。

一、郊區化與都市蔓延之差異

1. 概念層次不同

郊區化是都市發展的動態過程，描述都市人口與經濟活動的空間轉移。

都市蔓延是都市成長所形成的空間結果或土地使用型態，描述都市建成區如何向外擴張。

可簡化表示為：

$$\text{核心都市活動外移} \Rightarrow \text{郊區化過程}$$ $$\text{低密度、破碎、無秩序的外擴} \Rightarrow \text{都市蔓延型態}$$

2. 發展型態不同

郊區化可能具有不同形式，例如：

• 以大眾運輸為導向的緊密郊區發展；
• 依都市計畫進行的衛星市鎮建設；
• 郊區新市鎮或社區的集中發展；
• 住宅、產業及商業設施有計畫地分工配置。

這類發展雖然使人口與活動移往都市邊緣，仍可能具有合理密度、完整公共設施與明確土地使用秩序，因此不必然屬於都市蔓延。

都市蔓延通常具有下列特徵：

• 發展密度偏低；
• 建成區大幅向外延伸；
• 建築與土地使用分散；
• 不同使用地彼此隔離；
• 開發區之間存在大量未開發土地；
• 發展呈現蛙躍式、帶狀或不連續擴張；
• 高度依賴私人汽車；
• 公共設施與都市服務供給未能同步。

3. 空間連續性不同

郊區化只表示都市活動向郊區移動，空間上可以是連續集中發展，也可以是分散發展。

都市蔓延則通常具有：

• 不連續性：建成區之間夾雜農地、空地或未開發土地；
• 蛙躍式發展：開發跳過鄰近土地，直接在較遠地點形成新開發區；
• 帶狀發展：沿主要道路、快速道路或交通節點延伸；
• 邊緣化發展：住宅、購物中心、工業區等在都市邊緣大量擴張。

4. 規劃性與秩序不同

郊區化可受到都市計畫、區域計畫、成長管理及公共運輸規劃引導，具有一定的秩序性。

都市蔓延則多與下列情形有關：

• 土地價格與開發利益導致開發外移；
• 分區管制過度分散；
• 農地或都市周邊土地轉用；
• 開發審查缺乏整體性；
• 地方政府競相招商；
• 公共設施建設先於整體規劃；
• 私人汽車交通擴張。

5. 二者關係

二者並非完全相同，也不是彼此獨立。

較精確的關係是：

郊區化是都市活動外移的廣義過程；都市蔓延是郊區化在低密度、無秩序、分散及高土地消耗條件下所形成的特定發展型態。

因此，郊區化可能導致都市蔓延，但郊區化本身不必然具有負面意義。

二、蔓延式土地使用型態對都市發展的影響

1. 土地使用效率降低

都市蔓延多採低密度與分散式開發，使相同人口需要較大面積的土地承載，造成：

• 建成區面積快速增加；
• 農地、森林、濕地及開放空間遭受開發壓力；
• 都市邊緣土地大量轉用；
• 土地使用效率降低；
• 公共設施服務範圍過度擴張。

都市蔓延常形成「人口成長幅度小於建成區擴張幅度」的現象。若以都市土地消耗量與人口成長比較，可用下列概念判斷：

$$\text{土地消耗成長率} > \text{人口成長率}$$

即表示都市土地使用呈現較明顯的外擴與低密度化趨勢。

2. 農地與自然環境受到侵蝕

都市邊緣通常具有農業生產、保育、生態及防災功能。蔓延式開發可能造成：

• 農業用地零碎化；
• 農業生產環境遭受干擾；
• 生態棲地破壞及破碎化；
• 綠地與開放空間減少；
• 地表不透水面增加；
• 地表逕流增加，提升淹水風險；
• 熱島效應與空氣污染加劇；
• 能源消耗及溫室氣體排放增加。

核心觀念

本題考查土地使用分區管制的經濟功能，以及其在都市計畫制度中的公共治理作用。土地使用分區管制，是政府依都市計畫將土地劃分為不同使用分區或使用地，並針對各分區規定允許、限制或禁止的土地使用種類、建築強度及開發條件，以引導土地合理利用。

以命題當年（民國110年）法規為準，主要法源為《都市計畫法》第32條。該條規定，都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得劃定其他使用區或特定專用區；各使用區及特定專用區內土地之使用，依相關規定管制。實務上，分區管制內容通常包括：

• 土地使用種類，例如住宅、商業、工業、農業及公共設施用地。
• 建築使用限制，例如容許使用、附條件使用及禁止使用。
• 建築強度，例如建蔽率、容積率、建築高度及退縮。
• 空間環境管制，例如開放空間、景觀、綠地、隔離帶及交通出入口。

本題應分別從下列三個面向說明：

1. 矯正土地使用所產生的外部性。
2. 保障及配置公共財。
3. 降低土地開發的交易成本。

解題方法

答題時可採「市場失靈—政府工具—都市效果」的論述方式。先說明都市土地市場單靠私人交易會產生何種問題，再指出分區管制如何介入，最後說明其對都市發展所產生的功能。

三個面向的基本邏輯如下：

$$\text{土地使用分區管制} \rightarrow \begin{cases} \text{矯正外部性}\\ \text{保障公共財}\\ \text{降低交易成本} \end{cases}$$

土地使用分區管制並非單純限制人民使用土地，而是透過空間規則，使個別土地使用與整體都市公共利益相互配合。

一、矯正土地使用的外部性

外部性是指某一土地使用者的行為，對其他人產生未反映在市場價格中的利益或損害。土地使用具有高度空間關聯性，一宗土地的開發通常會影響鄰近土地及整個都市，因此外部性特別明顯。

（一）負外部性的矯正

負外部性是土地使用行為使他人受損，但行為人未負擔全部社會成本。例如：

• 工業污染造成鄰近居民健康及環境損害。
• 高密度商業活動造成交通壅塞、噪音及停車需求。
• 高樓建築造成日照、通風及景觀影響。
• 大型開發增加公共設施負荷及防災風險。
• 廢棄物處理、倉儲及危險物品使用影響周邊生活環境。

私人開發者通常依據自身利潤決定土地用途，容易忽略由社會負擔的外部成本。分區管制可透過下列方式加以矯正：

1. 使用分離 將互相衝突的土地使用分開配置，例如將污染性工業與住宅區隔離，避免工業污染直接影響居住環境。

2. 使用限制及禁止 對污染性高、危險性高或產生大量交通的使用，規定禁止設置、限制設置地點，或要求符合特定條件後才能使用。

3. 隔離及緩衝設施 透過綠帶、隔離帶、退縮、道路及公共開放空間，降低不同土地使用間的干擾。

4. 建築強度管制 以建蔽率、容積率、高度及退縮等規定控制開發量，降低人口及建築過度集中所產生的交通、日照、通風及公共設施負擔。

5. 開發條件管制 對大型開發案要求交通、環境、防災及公共設施條件，將部分外部成本納入開發決策。

（二）正外部性的促進

正外部性是土地使用行為使他人獲益，但土地使用者未能取得全部利益。例如：

• 公園、綠地及廣場改善周邊景觀與生活品質。
• 歷史建築保存提升地區文化及觀光價值。
• 公共設施完善提高鄰近土地的使用效益。
• 連續的開放空間及綠廊改善都市生態與休閒環境。

分區管制可劃設公園、綠地、廣場、保存區及公共設施用地，維持具有公共利益的土地使用，避免個別開發將這些外部利益破壞或排除。

因此，土地使用分區管制的外部性功能，不只是「禁止不良使用」，也包括保存及促進具有公共利益的土地使用。

二、提供及保障公共財

公共財具有「非排他性」及「非敵對性」的特徵。非排他性是指難以排除他人使用；非敵對性是指一人使用不會明顯減少他人使用的利益。都市中的道路、公園、綠地、廣場、防洪設施及部分公共服務設施，均具有公共財性質。

公共財容易產生搭便車問題。私人開發者通常缺乏充分誘因提供足量公共設施，因為公共設施的利益可由許多人共同享有，提供者卻不易獲得全部報酬。因此，政府必須透過都市計畫及土地使用管制進行配置。

土地使用分區管制的功能包括：

核心觀念

本題考「國土計畫法施行後，原非都市土地之既有開發許可案件如何銜接」以及「全國國土計畫所定城鄉發展地區分類」。

依命題當年（民國110年）全國國土計畫之功能分區分類：

非都市計畫範圍內，已核發開發許可之地區，除農村社區土地重劃案件及水資源設施案件外，劃入「城鄉發展地區第2-3類」。

其規範目的在於承認既有合法開發事實，避免國土計畫轉換時造成既有開發許可案件無法銜接；但此種劃設並不表示得任意擴大開發或自由變更使用內容。

解題方法

本題可依下列三個步驟判斷：

第一步：確認土地所在範圍

題目明確指出土地位於「非都市計畫範圍內」，因此不是都市計畫地區，也不屬於城鄉發展地區第1類。

第二步：確認是否已取得開發許可

題目指出「已核發開發許可」，表示該地區已有經主管機關審查核准之開發計畫，具有既有合法開發依據。

第三步：檢查排除事項

全國國土計畫對此類案件設有兩項排除：

1. 農村社區土地重劃案件。
2. 水資源設施案件。

題目已明確說明不屬於上述兩類，因此直接適用一般既有開發許可案件之分類規定，劃入城鄉發展地區第2-3類。

功能分區分類

【城鄉發展地區第2-3類】

此分類主要處理非都市計畫地區內，已依區域計畫法及相關土地使用管制規定取得開發許可之既有開發地區。其性質是既有合法開發案件之國土計畫銜接分類，而非重新給予一項不受限制之開發權。

土地使用指導原則

一、以原核定開發許可內容為使用基礎

土地應依原開發許可所核定之開發計畫、使用項目、土地配置及相關管制事項使用。

例如原核准為住宅社區、產業園區、遊樂設施或其他特定開發用途，即應在原核定內容及範圍內使用，不得因改劃為城鄉發展地區第2-3類，即當然取得其他用途之使用資格。

二、尊重既有合法開發事實，維持土地使用秩序

國土計畫轉換時，應兼顧既有開發許可之法律安定性及土地使用秩序，原則上維持既有合法開發範圍與核定內容，避免因功能分區轉換而使合法開發案件失去使用依據。

三、不得藉功能分區劃設擴大開發範圍

核心觀念

本題考查「大眾運輸導向發展」（Transit-Oriented Development, TOD）與「社會住宅配置」的土地使用規劃效果，並延伸至容積獎勵、公共利益回饋及都市發展外部性。

以命題當年（民國 110 年）法規為準，相關法制觀念包括：

1. 《都市計畫法》所要求的土地使用分區、公共設施配置及都市計畫整體性。
2. 《住宅法》對社會住宅之定位：由政府興辦，或獎勵、補助民間興辦，專供居住使用，並提供一定比例予經濟或社會弱勢者及其他有居住需求者。
3. 臺北市於捷運場站周邊劃設開發許可地區，透過容積獎勵引導較高強度、較混合及較緊密的都市發展。
4. 容積率的基本概念：

$$容積率=\frac{總樓地板面積}{基地面積}\times 100\%$$

捐贈樓地板面積供市府興辦社會住宅，屬於以增加開發量能換取公共回饋的政策工具。其政策正當性在於，開發者因公共建設及容積獎勵取得額外開發利益，應回饋部分利益供公共住宅及都市公共利益使用。

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解題方法

本題為申論題，宜採「TOD政策目的—設置效益—潛在問題—規劃對策」的架構作答。

分析捷運站周邊社會住宅的優缺點時，不能只從住宅本身觀察，應同時考量：

• 居住者的交通與生活便利性；
• 土地與公共設施的使用效率；
• 開發強度對都市環境的影響；
• 社會住宅的居住公平與社會融合；
• 捷運場站及周邊地區的承載能力。

答案應呈現「交通、土地、環境、社會、財政與治理」等面向，並指出優缺點須透過適當規劃加以平衡。

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一、在捷運站周邊設置社會住宅的優點

（一）提高大眾運輸使用率，降低私人運具依賴

社會住宅居民多具有通勤、就學及就醫需求。設於捷運站周邊，可縮短住家至車站的步行距離，降低機車及私人汽車使用，增加捷運、公車及步行等綠色運輸之使用率。

其可能產生的都市效益包括：

• 減少道路交通量及尖峰壅塞；
• 降低停車需求與停車設施成本；
• 減少空氣污染、噪音及溫室氣體排放；
• 提升公共運輸投資效益。

此種「居住與運輸整合」正是TOD的核心精神。

（二）提升土地使用效率，抑制都市無序擴張

捷運場站周邊通常具有較高可及性，適合配置較高強度的住宅及混合使用。將社會住宅配置於此，可使公共住宅使用高可及性的都市土地，並配合容積獎勵促進緊密發展。

其效果包括：

• 避免社會住宅被配置於偏遠地區；
• 減少居民因距離過遠所增加的交通負擔；
• 提高既有都市基礎設施的利用率；
• 促進都市內部更新，減少向外圍擴張的壓力。

（三）改善弱勢及有居住需求者的生活機會

若社會住宅設於捷運站周邊，居民較容易接近：

• 就業機會；
• 學校及教育資源；
• 醫療院所；
• 商業服務；
• 行政及社會福利機構。

對低所得家庭、單親家庭、身心障礙者、老人及青年而言，交通便利可降低居住成本以外的「時間成本」與「移動成本」，有助於提升實質居住品質。

（四）促進混合居住與社會融合

捷運站周邊通常是多元機能及人口聚集地區。社會住宅若與一般住宅、商業、公共設施適度混合，可避免弱勢人口集中於都市邊陲，減少空間隔離及社會標籤。

適當的混居設計能促成：

• 不同所得階層共同使用公共設施；
• 增加居民間互動；
• 降低社會住宅被視為「弱勢專區」的疑慮；
• 提升居住機會的公平性。

（五）有利於公共設施與社會服務整合

社會住宅基地可在一樓或低樓層配置托嬰、幼兒照顧、長照、社區活動及社會福利服務等設施，形成住宅與社會服務整合的複合型社區。

捷運站周邊的高可及性，也有利於服務居民及非居民，提高公共服務設施的使用效率。

（六）實現容積獎勵的公共回饋目的

開發者因場站周邊的交通建設與開發許可政策獲得較高開發利益，將部分樓地板面積捐贈作為社會住宅，可將土地增值及容積利益部分回饋社會。

這種制度具有以下政策功能：

• 將私人開發利益轉化為公共住宅資源；
• 減輕政府單獨購地、興建住宅的財政負擔；
• 使容積獎勵不只增加開發量，也產生可衡量的公共利益；
• 建立「開發受益者負擔」的都市規劃原則。

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二、在捷運站周邊設置社會住宅的缺點

（一）土地及建築成本高，政府取得住宅的成本增加

捷運站周邊土地通常地價高、競爭激烈。即使採捐贈樓地板面積方式取得社會住宅，政府仍可能負擔：

• 建築設計及施工成本；
• 公共設施及設備成本；
• 管理、維修及更新成本；
• 公共空間與停車設施的營運成本。

若開發者捐贈的樓地板位置、品質或使用條件不佳，政府實際取得的公共住宅效益也會降低。

（二）增加場站及周邊公共設施的負荷

捷運站周邊設置大量住宅，會提高人口密度及尖峰時段的活動量。若未同步檢討捷運運能及公共設施容量，可能造成：

• 車站月臺、出入口及轉乘空間擁擠；
• 公車、道路及人行系統負荷增加；
• 學校、托育、醫療及消防設施不足；
• 垃圾處理、污水及公共管線容量不足。

因此，容積獎勵不能只看基地可容納多少樓地板面積，還要檢視整體地區的承載能力。

（三）高密度開發可能降低居住環境品質