110 地方特考四等 都市計畫技術 都市及區域計劃法規概要 考古題詳解

核心觀念

本題考查「都市計畫公共設施用地多目標使用」制度，以及市場用地兼作住宅、商業使用時的土地利用效益與外部成本。

以命題當年（民國110年）法規為準，市場用地的主要使用目的仍是提供市場及其附屬設施使用；住宅、商業使用屬於在不妨礙主要公共設施功能下，所容許的多目標使用。

依《都市計畫公共設施用地多目標使用辦法》及其附表，公共設施用地作多目標使用，原則上必須符合下列要求：

1. 不得妨礙原公共設施用地的主要使用目的。
2. 不得影響公共設施的興建、管理及維護。
3. 不得妨礙都市計畫的實施。
4. 應符合附表所列的使用項目、樓層、面積及其他限制。

因此，市場用地並非一旦劃設為公共設施用地，就當然可以自由興建住宅或商業設施；其住宅、商業使用必須具有附屬性或多目標使用性質，不能取代市場的主要功能。

解題方法

本題可分為兩部分作答：

第一部分，說明市場用地兼作住宅及商業使用的優缺點。

第二部分，說明何種情況可不受《都市計畫公共設施用地多目標使用辦法》的限制。答題時應區分：

• 「仍屬公共設施用地，只是兼作其他用途」：原則上受多目標使用辦法限制。
• 「已透過都市計畫程序變更為其他使用性質」：其土地已不再以原公共設施用地身分使用，便不屬於該辦法所規範的多目標使用。

市場用地兼作住宅及商業使用的優點

一、提高土地使用效率

市場用地通常位於人口集中、交通便利的地區，若僅在特定時段提供市場功能，其他時間土地及建築物可能未充分利用。兼作住宅或商業使用，可以提高土地及建築物的使用強度，達到立體化、複合化利用的效果。

二、促進都市土地集約使用

市場、商業及住宅集中配置，可減少都市土地向外擴張的需求，符合都市更新、緊湊都市及土地集約使用的政策方向，也能避免公共設施用地長期低度利用。

三、增加生活便利性

市場提供日常採買功能，住宅使用提供居住功能，商業使用則提供零售、餐飲或服務業。三者適當結合，可以形成生活機能完整的社區，縮短居民採買及通勤距離。

四、增加公共設施財務效益

市場用地兼作商業或住宅使用後，可增加租金、權利金或其他收益，作為市場建築物興建、維修、管理及更新的財源，減輕政府單獨負擔公共設施成本的壓力。

五、促進都市更新及市場改建

傳統市場常有建築老舊、環境品質不佳及攤商收益不足等問題。透過住宅、商業與市場的複合開發，可以利用其他使用收益支應市場改建，提升建築安全及都市景觀。

市場用地兼作住宅及商業使用的缺點

一、使用衝突

市場營業時間通常集中於早晨或特定時段，容易產生人潮、噪音、叫賣聲、裝卸貨物及清運垃圾等問題。住宅居民重視安寧、衛生及居住品質，與市場營運需求可能產生衝突。

二、交通及停車負荷增加

市場及商業使用會吸引消費者、攤商、物流車輛及機車進出；住宅則增加固定人口及日常交通需求。若交通及停車設施未同步改善，容易造成道路壅塞、違規停車及消防救災動線受阻。

三、環境衛生及公共安全問題

市場具有生鮮食品、廢棄物、污水及病媒管理等特殊需求。若市場、住宅及商業設施共用出入口、管線或垃圾處理空間，容易造成異味、病媒、污水及清潔管理問題。

核心觀念

本題在考《都市計畫定期通盤檢討實施辦法》所要求的「先調查、再分析、後檢討」原則，以及面對人口結構改變時，都市計畫如何由擴張型規劃轉向存量、調適與永續治理。

以命題當年（民國110年）法規為準。都市計畫通盤檢討並非僅檢查土地使用分區圖是否需要變更，而是應以計畫地區的自然、社會、經濟及實質環境資料為基礎，推估未來人口、產業、土地使用、公共設施與交通等需求，再據以檢討計畫內容。

《都市計畫定期通盤檢討實施辦法》規定，辦理通盤檢討前，應先進行基本調查及分析推計，作為計畫檢討的基礎。人口推計尤其重要，因為都市計畫所需住宅用地、公共設施用地、交通系統及服務設施，均與人口數量及人口結構密切相關。

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一、通盤檢討前應辦理的基本調查

（一）上位及相關計畫調查

應調查下列計畫對本計畫區的影響：

1. 國土計畫及區域性計畫。
2. 上級都市計畫。
3. 相關都市計畫及鄰近計畫區。
4. 重大建設計畫、部門計畫及公共建設計畫。
5. 交通建設、防災、環境保育、產業發展及住宅政策等相關計畫。

調查目的在於確認本計畫區的發展方向是否符合上位計畫，並避免不同計畫間產生土地使用、交通建設或公共設施配置上的衝突。

（二）自然環境調查

包括：

1. 地形、地勢及坡度。
2. 地質、土壤及水文。
3. 河川、水系、海岸及地下水。
4. 氣候、風向及日照。
5. 生態環境、農業資源及自然景觀。
6. 地震、淹水、土石流、崩塌及其他災害潛勢。

自然環境調查可作為土地適宜性分析的基礎，判斷哪些地區適合發展、哪些地區應限制開發或作為保育、防災使用。

（三）社會及人口調查

應掌握：

1. 歷年人口數量及成長趨勢。
2. 人口年齡結構、性別結構及教育程度。
3. 人口出生、死亡及遷徙情形。
4. 戶數、家庭結構及平均每戶人口數。
5. 老年人口、幼年人口及身心障礙人口分布。
6. 人口密度及各里、各分區的人口差異。

人口調查不能只看總人口數，必須同時觀察年齡結構與戶量變化。例如總人口未明顯減少，但高齡人口增加、平均戶量下降，仍會造成住宅型態、醫療照護、公共服務及交通需求改變。

（四）社會經濟及產業調查

包括：

1. 產業類別、產業分布及就業人口。
2. 工商業、農業及服務業發展情形。
3. 就業地與居住地分布。
4. 所得、消費及地方財政條件。
5. 商業中心、傳統市場及地方生活圈。
6. 產業用地使用率、閒置情形及轉型需求。

其目的在於了解都市發展的經濟基礎，避免計畫僅依人口數量配置土地，卻忽略就業、產業轉型及地方經濟活力。

（五）土地使用現況調查

應調查：

1. 各種土地使用分區及使用地編定情形。
2. 實際土地使用與法定分區是否一致。
3. 住宅、商業、工業及農業使用分布。
4. 未開闢、低度利用及閒置土地。
5. 違規使用及使用衝突情形。
6. 建築物使用、樓層、屋齡及建築密度。
7. 土地所有權及土地權利關係。

土地使用調查的重點，是辨識都市中已存在的空間問題，例如住宅區供過於求、工業區閒置、公共設施保留地長期未取得，以及商業區與實際商業活動不相符等。

（六）公共設施調查

應調查各項公共設施的：

1. 種類、位置及服務範圍。
2. 用地面積及實際開闢面積。
3. 設施容量、使用率及服務品質。
4. 設施缺口與分布是否均衡。
5. 維護管理成本及財政負擔。
6. 未開闢公共設施用地的取得可行性。

公共設施檢討不能只以「計畫標準面積」判斷是否足夠，還要考量實際使用率、人口結構、服務半徑、財政能力及未來維護成本。

（七）交通運輸調查

包括：

1. 道路系統、道路寬度及交通容量。
2. 大眾運輸路線、站點及使用情形。
3. 主要交通流向及尖峰交通量。
4. 停車供需及停車設施分布。
5. 步行及自行車環境。
6. 交通事故、交通瓶頸及道路安全問題。
7. 重大交通建設對土地使用的影響。

面對人口減少，不代表交通規劃可以停止，而是應從擴大道路容量，轉向維持基本可達性、改善大眾運輸、步行環境及高齡者移動安全。

（八）都市防災及環境品質調查

都市防災調查包括：

1. 災害潛勢及高風險地區。
2. 避難場所、避難路線及防災據點。
3. 消防、醫療及救災系統。
4. 防洪、排水及滯洪設施。
5. 建築物耐震及老舊建築分布。

環境品質調查包括：

1. 空氣、水體及土壤品質。
2. 噪音、振動及廢棄物處理。
3. 綠地、開放空間及景觀資源。
4. 熱島效應及氣候調適需求。
5. 歷史建築、文化資產及地方特色。

（九）都市計畫實施情形及民眾意見調查

應檢討：

1. 歷次通盤檢討及個案變更內容。
2. 計畫道路及公共設施的開闢進度。
3. 土地使用分區管制的執行情形。
4. 計畫實施成效及未達成原因。
5. 民眾陳情、建議及地方發展需求。
6. 公共設施保留地、徵收及開發案件的執行問題。

通盤檢討須回應實際執行結果，不能只重複沿用原計畫內容。尤其對長期未開闢公共設施、未實現的開發構想及民眾反映的土地使用衝突，均應納入檢討。

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二、應辦理的分析與推計

（一）人口推計

人口推計應以歷年資料為基礎，分析：

1. 自然增加：出生人口減死亡人口。
2. 社會增加：遷入人口減遷出人口。
3. 年齡結構與人口老化速度。
4. 戶數成長及平均每戶人口數。
5. 就業、交通及重大建設對人口遷移的影響。
6. 人口成長、穩定及減少等不同情境。

基本概念可表示為：

$$P_{t+1}=P_t+B-D+I-E$$

其中：

• $P_t$：本期人口；
• $B$：出生人口；
• $D$：死亡人口；
• $I$：遷入人口；
• $E$：遷出人口。

若進一步進行人口年齡結構推估，宜採用分年齡、分性別的世代組成法，分析各年齡層的存活、出生及遷徙變化，而非單純以過去人口成長率外推。

（二）產業及就業推計

應分析未來產業類型、就業機會、產業用地需求及通勤流向，判斷人口變化是因產業衰退、就業不足、交通改善，或都市機能轉移所造成。

（三）土地使用需求推計

應依人口數、戶數、產業發展、住宅需求、公共設施需求及土地適宜性，推估各類土地使用需求。

住宅用地需求不能只以總人口估算，還要考慮：

1. 平均每戶人口下降。
2. 單身及小家庭增加。
3. 高齡者住宅及無障礙住宅需求。
4. 住宅空屋及低度利用情形。
5. 老舊住宅更新需求。

（四）公共設施及交通需求推計

核心觀念

本題不是單純背誦科學園區的定義，而是要求掌握兩套制度的比較：

1. 《科學園區設置管理條例》：針對高科技產業及研究發展所設置之特殊園區，具有高度中央主導及集中管理色彩。
2. 《產業創新條例》：作為一般產業園區設置、開發及管理的基本規範，適用產業範圍較廣，並容許中央、地方及民間共同參與。

答題主軸應從下列三方面展開：

• 科學園區如何設置及取得土地。
• 科學園區公共設施由誰興建、管理及負擔經費。
• 與產業園區制度在主管機關、土地取得、開發主體及公共設施負擔上的差異。

以下均以命題當年（民國110年）法規為準。現行法制上，主管科學園區之中央機關名稱已有調整，解題仍依民國110年規定說明。

一、科學園區之設置

（一）設置目的與性質

科學園區係為促進高科技產業發展、引進高科技事業、推動研究發展及產學合作而設置之特殊產業園區。其功能不僅是提供工業用地，更包括：

• 集中高科技產業及研究機構。
• 促進技術創新與產業升級。
• 提供完整之研究、製造、生活及公共服務環境。
• 形成產業聚落，提升國家整體競爭力。

因此，科學園區具有「產業政策工具」及「國家科技發展基地」的雙重性質，並非一般工業區或單純土地開發案。

（二）設置程序

科學園區之設置，原則上由中央主管機關依國家科技及產業發展需要規劃，並報請行政院核定。設置時應考量：

• 國家科技及產業政策。
• 區域均衡發展。
• 交通、水、電、能源及其他基礎設施供應能力。
• 環境保護及生態承載能力。
• 土地使用及都市計畫、區域計畫等相關規定。
• 園區整體發展及生活機能。

此種制度顯示科學園區具有較強的中央規劃色彩，地方政府雖可爭取設置，但不能僅因地方意願即自行決定成立科學園區。

二、科學園區之土地取得

（一）土地取得方式

依《科學園區設置管理條例》，科學園區所需土地，得採取下列方式取得：

1. 徵收。
2. 收購。
3. 撥用。
4. 租用。
5. 其他依法取得土地之方式。

其中，公有土地得依法撥用、租用或移轉；私有土地則以協議價購為優先，協議不成且確有公共建設及園區設置必要時，得依法辦理徵收。

土地徵收仍須遵守土地徵收之一般法律原則，包括：

• 公益性與必要性。
• 比例原則。
• 協議價購優先。
• 合理補償。
• 法定程序及救濟制度。

科學園區雖具有國家政策及產業發展目的，但仍不是免除土地徵收法定程序的特別權力。

（二）土地取得後之利用方式

科學園區土地取得後，並非單純出售予私人，而是由園區管理機關依園區整體規劃統籌使用。土地通常透過出租、設定使用權或其他管理方式提供園區事業使用，並依核定之產業類別及使用計畫配置。

園區事業使用土地時，應遵守：

• 園區土地使用分區及使用管制。
• 核准之事業種類及生產項目。
• 環境保護及污染防治規定。
• 建築、消防、勞工安全及公共安全規範。
• 園區管理機關之管理規章。

此種「集中取得、統一規劃、分區使用、專責管理」是科學園區土地制度的重要特色。

（三）土地取得與一般土地開發之差異

科學園區土地取得的目的，是形成具完整產業鏈及公共服務機能的整體園區，因此土地取得不能只處理個別工廠用地，而必須同時處理：

• 生產事業用地。
• 道路及交通用地。
• 水、電、能源及管線用地。
• 污水及廢棄物處理設施用地。
• 綠地及公共休憩用地。
• 研究、行政、生活及服務設施用地。

因此，科學園區土地取得具有「整體開發」及「公共設施同步配置」的特性。

三、科學園區之公共設施

（一）公共設施種類

科學園區內公共設施，通常包括：

• 道路及交通設施。
• 自來水、工業用水及供水設施。
• 電力、電信、瓦斯及其他能源設施。
• 雨水排水及污水下水道系統。
• 污水處理及廢棄物處理設施。
• 消防及防災設施。
• 綠地、公共休憩及景觀設施。
• 園區行政、服務及管理設施。
• 其他配合園區運作所必要之公共設施。

高科技產業對供電穩定度、用水品質、資訊通訊、污水處理及環境控制的要求較高，因此科學園區公共設施的規格通常高於一般產業園區。

（二）興建及管理主體

科學園區公共設施由園區主管機關及管理機關依整體規劃辦理興建、維護與管理。園區管理機關通常負責：

• 園區整體開發及設施建設。
• 公共設施之維護及營運。
• 園區事業進駐及使用管理。
• 公共安全、環境保護及污染防治。
• 水、電、道路及其他服務之供應或協調。
• 園區事業應負擔費用之收取。

科學園區的公共設施具有高度整合性，並非由各進駐廠商個別興建後自行管理。

（三）經費負擔

科學園區公共設施之建設費用，得由政府預算、園區營運收入、使用費、服務費及依法向園區事業收取之相關費用支應。園區事業使用公共設施，應依規定負擔合理之使用、維護或服務費用。

答題時應注意：公共設施由政府或園區管理機關統籌興建，並不代表所有費用均由國庫永久負擔；園區事業仍可能依使用程度及相關規定負擔一定費用。

四、產業創新條例之產業園區設置規範

（一）產業園區之設置主體

《產業創新條例》所稱產業園區，主要係為促進產業發展、提供產業用地及形成產業群聚而設置。其設置主體較為多元，包括：

• 中央主管機關。
• 直轄市、縣（市）主管機關。
• 其他依法得辦理園區開發之公法人或開發主體。
• 符合規定之民間開發事業。

因此，產業園區不像科學園區主要由中央主管機關主導，地方政府及民間均具有較大的參與空間。

（二）設置及開發程序

核心觀念

本題以命題當年（民國110年）《國土計畫法》第20條及相關國土功能分區劃設規定為準，主要考查：

1. 四大國土功能分區的劃設目的。
2. 各功能分區再分類時所依據的土地資源特性與管制需求。
3. 國土功能分區重疊時的劃設先後順序。

國土功能分區是國土計畫對全國土地及海域所作的基本空間分類，目的在於依土地資源特性、環境敏感程度、糧食安全、都市發展及海域利用需求，建立後續土地使用管制的架構。

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一、各國土功能分區及其分類之劃設原則

（一）國土保育地區

國土保育地區係依天然資源、自然環境、災害及生態資源保育之必要劃設。

其劃設重點包括：

• 具有重要生態、自然景觀或文化資產價值之地區。
• 山坡地、森林、河川、海岸、濕地等自然環境。
• 地質災害、洪水、土石流等環境敏感或災害風險地區。
• 為維護水源涵養、生態系統及國土安全而須保育之地區。

分類時，主要依環境敏感程度、保育價值及容許利用程度區分。例如保育必要性較高者，應劃為較嚴格管制之類別；仍有必要提供公共設施或特定利用者，則依條件劃設為其他適當分類。

（二）農業發展地區

農業發展地區係依農業生產環境及維持糧食安全之必要劃設。

其劃設重點包括：

• 優良農地及具規模、完整農業生產環境之地區。
• 具有灌溉、排水、土壤及農業基礎設施條件之農業地區。
• 為維持糧食安全及農業永續發展所需之土地。
• 農業生產與農村發展具有重要功能之地區。

分類時，應考量農地品質、農業生產條件、農業經營規模、農業發展潛力及農村發展需求，區分為不同農業發展類型。優良農地及農業生產環境完整者，應給予較高程度的農地保護；其他農業地區則依其生產條件及發展需求劃設適當分類。

（三）城鄉發展地區

城鄉發展地區係依都市化程度及發展需求劃設。

其劃設重點包括：

• 都市計畫地區。
• 已形成都市或聚落發展之地區。
• 經政府規劃或核准開發之地區。
• 具人口、產業、公共設施及交通發展需求之地區。
• 適合居住、產業、公共設施及其他城鄉發展之土地。

分類時，應考量都市化程度、人口及產業發展、公共設施服務能力、交通條件、土地使用強度及未來發展需求。已具都市化程度或已有完整都市計畫者，與尚待發展或需特別規劃之地區，應依其發展狀態劃設不同分類。

（四）海洋資源地區

海洋資源地區係依海洋資源保育利用、原住民族傳統使用及特殊用途之必要劃設。

其劃設重點包括：

• 領海及鄰接海域之海洋資源。
• 漁業、航運、港口、能源及其他海域利用。
• 海洋生態、海岸保育及重要海域環境。
• 國防、公共工程及其他特殊用途海域。
• 原住民族傳統使用或具有特殊文化意義之海域。

分類時，應依海域使用現況、海洋資源特性、保育需求、航運及漁業利用、能源開發、國防或公共工程等用途，區分不同海域功能與管制強度。

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二、分類劃設的共同原則

各功能分區之分類，不是僅依土地目前使用現況決定，而應綜合考量下列事項：

1. 國土利用現況調查資料。
2. 環境敏感地區及災害風險資料。
3. 土地資源特性及自然條件。
4. 農業生產、糧食安全及農村發展需求。
5. 都市化程度、人口及產業發展需求。
6. 海域資源、保育及利用情形。
7. 國防、公共設施及重大建設需要。
8. 地方發展需要及土地使用公平合理原則。

因此，分類劃設必須兼顧「保育優先、農業永續、城鄉發展及海洋資源利用」四項國土政策目標。

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三、國土功能分區之劃設順序

依民國110年適用之《國土計畫法》規定，國土功能分區劃設順序如下：