110 地方特考四等 都市計畫技術 都市區域計劃概要 考古題詳解

核心觀念

本題考查都市計畫中「分期分區發展」的計畫管制意義，以及都市計畫由「紙上規劃」落實為「實際開發」時所面臨的制度與執行問題。

依民國110年法規，都市計畫應依人口、產業、土地使用、交通運輸、公共設施、財務能力及實施條件等因素，訂定合理的發展順序與空間範圍。相關規範主要可由《都市計畫法》第15條及都市計畫法施行細則關於主要計畫內容、實施進度與分期分區發展之規定加以掌握。

所謂「分期分區發展計畫」，係將都市計畫區內未來的開發範圍，依時間先後及空間區位劃分為優先發展地區、次要發展地區及後續發展地區，並配合人口成長、土地需求、公共設施供給及政府財政能力，逐步推動都市建設。

其基本精神可表示為：

$$\text{發展順序} = \text{人口與土地需求} + \text{公共設施承載力} + \text{財政及執行能力}$$

分期分區發展不是單純將都市切成數個區塊，也不是只安排工程施工順序，而是透過「時間」與「空間」兩項工具，控制都市成長速度及發展方向。

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解題方法

本題可採「意義—失敗原因—改善建議」三段論作答：

1. 先說明分期分區發展計畫的定義及功能。
2. 再從計畫、制度、財政、土地、政治及執行等面向，分析未能落實的原因。
3. 最後提出具有可操作性的改善措施，並使建議與前述原因相互對應。

作答時應避免只寫「缺乏經費」或「政治干預」等單一原因，應說明都市計畫未能實施，通常是「計畫內容與實際需求脫節」及「缺乏實施工具」共同造成。

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一、分期分區發展計畫的意義

（一）引導都市合理成長

都市發展若完全由市場或個別土地開發決定，容易形成蛙躍式發展、都市蔓延及公共設施服務不足等問題。分期分區發展可將都市成長導向既有都市地區或公共設施條件較佳的區域，避免無秩序向外擴張。

其主要順序通常是：

1. 先利用既有都市地區的閒置或低度利用土地。
2. 再開發鄰近既有都市、公共設施容易延伸的地區。
3. 最後才考慮較外圍、開發成本較高的新發展地區。

（二）配合人口及產業成長需求

都市計畫的土地使用分區不能脫離實際人口與產業需求。透過分期，可以依據人口成長、住宅需求、就業分布及產業發展情形，逐步釋出開發土地，避免過早劃設過多住宅區、商業區或工業區。

若土地供給遠超過實際需求，容易造成：

• 土地閒置及低度利用；
• 投機炒作；
• 公共設施提前興建卻缺乏使用人口；
• 政府財政負擔增加；
• 農地及自然環境遭受不必要的開發壓力。

（三）配合公共設施建設順序

都市開發必須與道路、排水、污水處理、供水、學校、公園、消防及大眾運輸等公共設施同步。分區發展可以先確定公共設施服務範圍，再安排土地開發，以維持都市基本生活品質。

因此，分期分區發展的核心原則是：

$$\text{土地開發} \leq \text{公共設施供給能力}$$

若土地開發速度超過公共設施供給能力，就會產生交通壅塞、淹水、污水處理不足及學校容量不足等問題。

（四）控制政府財政負擔

都市建設所需經費龐大，政府無法同時完成所有地區的道路、公共設施及土地取得。透過分期，可將有限財源集中於優先發展地區，按照財政能力逐步實施，避免全面開發造成財政失衡。

（五）作為土地使用管制及開發許可的依據

分期分區發展可作為土地使用變更、開發許可、公共設施配置及建築活動管理的依據。對於尚未達到發展條件的後續發展地區，得透過土地使用管制、開發總量控制或公共設施先行等方式，避免過早開發。

（六）維護農業、生態及環境資源

都市外圍通常具有農業生產、自然保育、水源涵養或防災功能。將外圍地區列為後續發展區，可以延後不必要的都市化，維護農地及環境資源，並降低山坡地、地層下陷地區或淹水地區的開發風險。

（七）提高都市計畫的可實施性

分期分區發展將長期願景轉化為階段性工作，明確指出：

• 何時發展；
• 何地優先發展；
• 需要哪些公共設施；
• 由何機關負責；
• 所需經費如何籌措；
• 何種條件達成後進入下一階段。

因此，它是連結都市計畫目標與實際建設行動的重要工具。

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二、臺灣分期分區發展計畫未能順利施行的原因

（一）計畫預測與實際發展脫節

都市計畫經常以較長期的人口及產業成長預測作為規劃基礎，但人口結構、產業型態、住宅需求及交通模式均可能快速改變。部分都市計畫仍依過時的人口成長假設，劃設過多的新發展用地，導致原訂分期順序與實際需求不一致。

常見情形包括：

• 人口未如預期增加；
• 產業外移或產業結構改變；
• 原規劃的新市鎮缺乏就業機會；
• 住宅用地大量劃設但實際入住率偏低；
• 原本的優先發展地區反而缺乏市場需求。

（二）分期分區計畫缺乏明確的開發門檻

部分計畫雖列出第一期、第二期及第三期地區，卻未明定進入下一期所需具備的條件，例如：

• 人口達到何種規模；
• 土地使用率達到多少；
• 公共設施完成率達到多少；
• 財源是否已經籌足；
• 交通及環境容量是否足以支撐開發。

缺少客觀門檻時，分期容易流於形式，實際上仍可能因個案申請、地方壓力或政治決定而提前開發。

（三）土地使用分區與實際開發工具脫節

都市計畫劃設土地使用分區，只是確立土地使用管制架構，並不當然代表政府已取得土地、完成公共設施或具備開發財源。

若未配合區段徵收、土地徵收、市地重劃、農地整體規劃、開發許可及公共設施負擔等制度，分期分區發展就難以落實。

尤其土地權利人可能反對徵收或重劃，造成：

• 土地取得延宕；
• 公共設施無法連續配置；
• 道路及排水系統無法形成完整網絡；
• 計畫範圍內土地長期閒置。

（四）公共設施建設與土地開發不同步

都市計畫常先劃設住宅、商業或產業用地，但道路、污水下水道、學校、公園及大眾運輸等公共設施未能同步完成。結果造成「先有建築、後補公共設施」，使分期發展失去原本的秩序功能。

此外，公共設施的興建涉及中央、地方及不同目的事業主管機關，若缺乏整合，容易出現道路已開闢但污水系統未完成，或住宅已大量興建但學校、交通及停車設施不足的情形。

（五）財政能力不足及財源不穩定

分期分區發展需要長期且穩定的財政支援，包括土地取得、道路建設、公共設施維護及後續管理。然而地方政府常面臨：

• 自有財源不足；
• 對中央補助依賴過高；
• 建設經費與維護經費未一併估算；
• 土地開發利益無法回饋公共建設；
• 不同建設計畫間互相競爭有限財源。

因此，計畫雖已完成法定程序，卻缺乏實際執行所需的財務基礎。

（六）土地開發利益與公共負擔分配不公平

都市計畫變更或公共建設可能使特定土地大幅增值，但道路、排水、學校及公共設施的成本卻由全體納稅人負擔。若缺乏合理的開發利益回饋及公共設施負擔制度，容易造成：

• 土地所有權人期待變更分區；
• 地方政府承受開發壓力；
• 公共建設成本與土地增值利益分離；
• 開發利益私有化、公共成本社會化。

（七）私人土地權利與地方政治壓力

分期分區發展涉及土地使用限制及開發時點，可能影響土地所有權人的財產期待。當地主、建商或地方政治人物要求提前開發時，政府可能透過個案變更、專案計畫或零星調整，使原本的分期順序被逐步突破。

核心觀念

本題考查「社區規劃師制度」的政策背景、制度功能及實務角色，重點不在單純的土地使用配置，而在於將專業規劃能力導入社區，協助居民參與公共事務與地方環境改善。

以命題當年（民國 110 年）法規及政策背景為準，社區規劃師並非單指具有特定證照的法定專業職業，而是由都市計畫、建築、景觀、社會工作、公共行政等相關專業人員，透過陪伴、協調及技術協助，促進社區自主規劃與發展的制度性角色。

其核心精神可歸納為：

1. 由政府主導轉向政府與民間協力。
2. 由專業者單向規劃轉向居民參與。
3. 由個別工程改善轉向社區整體發展。
4. 由短期建設導向轉向地方永續經營。
5. 結合在地知識、專業技術及行政資源。

社區規劃師制度與「社區總體營造」、「公民參與」、「地方創生」、「永續社區」等政策理念具有密切關係。

解題方法

本題可依序採取「定義—政策原因—功能角色」三段式作答：

第一，先說明社區規劃師是誰，以及其工作性質。

第二，從傳統都市計畫的限制與民主治理的需求，說明政府為何推動制度。

第三，將社區規劃師在社區發展中的工作，分為居民動員、規劃設計、資源整合、行政協調及後續陪伴等面向，具體列舉其角色。

作答時應避免只寫「協助社區建設」等抽象語句，必須說明社區規劃師如何介入社區，以及其所產生的治理功能。

一、何謂社區規劃師

社區規劃師是受政府、地方組織或社區聘任、委託或合作的專業協作者，運用都市計畫、建築、景觀、環境設計、社會工作及公共參與等專業知識，協助社區居民認識地方問題、凝聚共同願景、提出發展方案，並促成方案執行與後續維護。

其主要特徵如下：

1. 以社區為工作對象

社區規劃師並非只處理單一公共工程，而是以一定地域範圍內的居民、環境、產業、文化及公共設施為整體對象，了解社區的空間條件與社會關係。

2. 以居民參與為核心

社區規劃師不是代替居民決定社區未來，而是協助居民表達需求、討論問題、形成共識，提升居民參與公共事務的能力。

3. 以專業協助為主要手段

社區居民通常熟悉地方生活經驗，但在土地使用、空間設計、工程估算、法規程序及計畫撰寫方面，可能欠缺專業能力。社區規劃師即在居民經驗與專業制度之間進行轉譯與補充。

4. 以陪伴及協力為工作方式

社區規劃師的工作不是一次性的設計委託，而是從問題發掘、願景形成、計畫申請、工程執行到維護管理，持續陪伴社區成長。

5. 兼具規劃與社會溝通功能

社區規劃師既是空間規劃者，也是溝通者、教育者及協調者。其成效不只表現在硬體建設成果，也表現在居民組織能力、公共參與能力及社區自主性之提升。

二、政府推動社區規劃師制度的原因

1. 改善傳統由上而下的規劃模式

傳統都市計畫及公共建設多由中央或地方政府依行政程序規劃，再由居民接受成果。此種模式容易忽略地方實際需求，造成設施使用率低、空間不符合生活習慣及居民缺乏認同等問題。

社區規劃師可將居民的生活經驗與地方需求帶入規劃過程，使計畫由「替居民規劃」逐步轉為「與居民共同規劃」。

2. 落實民主參與及地方治理

民主政治不只表現在選舉，也包括居民參與日常公共事務。政府推動社區規劃師制度，係希望建立居民參與公共決策的管道，提升規劃過程的透明度、正當性及公共性。

社區規劃師可協助舉辦說明會、工作坊、居民座談及現地調查，使居民由被動接受者轉變為公共事務的參與者。

3. 發掘在地問題與地方特色

政府部門通常以行政區或計畫區為管理單位，但社區問題往往具有高度地方性，例如：

• 老舊住宅及公共空間缺乏維護。
• 閒置空間未能有效利用。
• 社區交通及通行環境不佳。
• 地方歷史、文化及產業特色逐漸流失。
• 高齡化、人口外移及社區組織弱化。

社區規劃師長期進入地方，能透過訪談、調查及參與觀察，掌握行政統計資料以外的生活問題，並將地方特色轉化為具體的空間及發展方案。

4. 提升公共建設及社區營造的實用性

若公共建設缺乏居民參與，完工後可能出現使用率低、維護不足或與社區需求脫節的情形。社區規劃師可協助居民確認優先改善項目，使有限的公共資源投入真正需要的地方，並提高設施使用與維護的可行性。

5. 促進跨部門及跨專業協調

社區發展涉及都市計畫、建築、交通、環境、文化、社會福利、教育及產業等不同領域，單一政府機關通常無法獨立處理。

社區規劃師可在居民、社區組織、專業團隊、地方政府及民間團體之間進行協調，整合不同部門的計畫與資源，減少政策重複及執行落差。

6. 培養社區自主及永續經營能力

政府補助及公共工程具有期限，若社區完全依賴政府，計畫結束後容易失去持續推動的動力。社區規劃師可透過組織培力、人才培訓及制度建立，提升居民自行發掘問題、提出計畫、管理設施及維持社區運作的能力。

因此，制度目的不只是完成一項工程，更重要的是建立社區自主運作的基礎。

7. 因應社會環境變遷

臺灣在都市化、高齡化、少子化、人口流動及產業轉型下，社區面臨的問題日益複雜。社區規劃師制度可提供地方持續性的專業支持，使社區具有面對環境變遷、災害風險及人口結構變化的調適能力。

三、社區規劃師在社區發展方面的角色

1. 社區問題發掘者

核心觀念

本題考查「都市觀光遊憩系統規劃」的基本分析架構，重點在於：

1. 從需求面掌握誰會來、為何來、何時來、來多少、停留多久及如何使用遊憩設施。
2. 從供給面掌握都市具有哪些觀光遊憩資源、資源品質與吸引力如何、服務容量是否足夠，以及資源開發與串聯的限制。
3. 將需求與供給加以比對，建立符合市場需求、資源特性、交通條件及環境承載能力的觀光遊憩系統。

「觀光遊憩系統」可理解為以觀光遊憩資源為核心，結合遊客、交通運輸、服務設施、活動內容及空間節點所形成的整體系統。規劃時不能只盤點景點，也必須處理遊客需求、遊憩動線、設施容量、服務品質及資源永續利用。

本題未要求援引特定法條，法規說明以命題當年，即民國110年，法規為準。相關規劃應配合當時之《都市計畫法》、《區域計畫法》、《觀光發展條例》及土地使用管制規定辦理；現行法制已有部分調整，惟不影響本題之基本分析架構。

解題方法

本題可採「需求分析—供給分析—供需整合」三段式作答。

需求分析回答「市場需要什麼」；供給分析回答「都市能提供什麼」；最後再以供需比較判斷發展方向、設施配置及優先順序。

分析時可建立下列基本關係：

$$\text{觀光遊憩需求} = \text{遊客人數} \times \text{每人遊憩使用量}$$

尖峰時段的遊憩需求則可表示為：

$$D_{\text{peak}} = P_{\text{peak}} \times r$$

其中，$P_{\text{peak}}$為尖峰時段遊客人數，$r$為每位遊客對設施或空間的使用需求量。

供給能力可表示為：

$$S = C \times T \times U$$

其中，$C$為設施或空間的瞬間容納量，$T$為開放時間，$U$為使用率或周轉係數。當需求量大於供給能力時，便會產生壅塞、服務不足、環境品質下降及安全風險；當供給遠大於實際需求時，則可能造成投資浪費與資源閒置。

一、觀光遊憩市場需求分析

（一）市場範圍與遊客來源分析

首先應界定觀光遊憩市場的服務範圍，分析遊客是來自：

• 都市內部居民。
• 鄰近都市及生活圈人口。
• 國內其他地區遊客。
• 國際觀光客。
• 旅遊團體、自由行旅客及特定目的旅客。

應進一步調查客源地人口數、距離、交通時間、所得水準、旅遊頻率及過去到訪情形，以判斷主要客源市場與潛在客源市場。

都市觀光通常具有「近距離、短時間、多目的」特性，因此應特別分析都市與周邊地區之交通可及性、假日旅遊圈及一日遊、二日遊等市場範圍。

（二）遊客基本特性分析

應掌握遊客的社會經濟與人口特性，包括：

• 年齡、性別及家庭結構。
• 職業、教育程度及所得。
• 居住地與客源地距離。
• 旅遊團體規模。
• 是否有兒童、長者或身心障礙者同行。
• 國籍、語言及文化背景。

不同遊客群體對設施與活動的需求不同。例如，親子遊客重視安全、休憩及教育功能；青年遊客較重視文化活動、夜間活動及特色體驗；高齡遊客則重視無障礙環境、休息設施及步行舒適性。

（三）旅遊動機與遊憩偏好分析

應調查遊客前往都市觀光地區的主要動機，例如：

• 文化歷史體驗。
• 購物與餐飲。
• 節慶活動及展演活動。
• 自然景觀與生態體驗。
• 休閒運動與身心放鬆。
• 親子活動及教育學習。
• 宗教、會展、商務及探親等附帶旅遊。

同時分析遊客對不同遊憩型態的偏好，包括靜態觀賞、動態參與、文化導覽、夜間觀光、地方特色體驗及大型活動等，以作為遊憩產品與設施規劃的依據。

（四）旅遊行為與遊憩模式分析

應掌握遊客實際使用都市空間的方式，包括：

• 到訪頻率。
• 停留時間。
• 旅遊季節與到訪日期。
• 平日與假日差異。
• 一日遊、二日遊及多日遊比例。
• 旅遊同伴及團體規模。
• 交通工具選擇。
• 遊憩路線與景點停留順序。
• 是否使用導覽、餐飲、住宿及購物服務。

其中，旅遊動線分析十分重要。可透過遊客問卷、GPS軌跡、停車資料、票券資料及人流調查，了解主要進出口、熱門節點、停留熱點及遊憩路徑，進而設計觀光廊道、景點串聯及轉乘系統。

（五）遊客量與旅遊需求量分析

應分析現在及未來的遊客量，包括：

• 年度遊客總量。
• 月別、週別及日別遊客量。
• 平日與假日人數。
• 尖峰時段遊客量。
• 不同景點的遊客分布。
• 遊客量成長趨勢。
• 重大活動對人流的影響。

遊客需求預測可使用歷年趨勢分析、人口成長率、旅遊市場占有率、類比地區比較及情境分析。基本預測方式可表示為：

$$P_t=P_0(1+g)^t$$

其中，$P_0$為基準年遊客量，$g$為年成長率，$t$為預測年數，$P_t$為預測年遊客量。

但觀光遊憩需求具有季節性及尖峰性，不能只使用年度平均量，還應計算尖峰日、尖峰時段及重要活動期間之需求，以避免設施容量估計不足。

（六）消費能力與消費結構分析

觀光發展不僅是增加人數，也要分析遊客的消費內容與經濟效益，包括：

• 交通支出。
• 餐飲支出。
• 住宿支出。
• 購物支出。
• 門票及活動費用。
• 導覽、租借及體驗活動支出。
• 每人每日平均消費。
• 旅遊總支出及地方產業收益。

可進一步分析不同遊客群體的支付意願，以規劃適當的票價、商業服務、地方物產、文創商品及特色體驗。

（七）滿意度與服務品質需求分析

應調查遊客對現有觀光環境的評價，包括：

• 景觀品質。
• 環境整潔。
• 交通便利性。
• 停車供給。
• 指標系統。
• 導覽解說。
• 餐飲與住宿。
• 公共廁所及休憩空間。
• 無障礙設施。
• 夜間照明與安全。
• 服務人員態度。
• 價格合理性。

透過滿意度與重要度分析，可找出「重要但表現不足」的項目，作為後續改善優先順序。

（八）市場競爭與替代性分析

應分析鄰近都市及同類型觀光地區的特色、客源、產品、服務及市場定位，了解本都市的競爭優勢與不足。

分析內容包括：

• 鄰近地區的主要觀光資源。
• 客源市場重疊程度。
• 旅遊產品的差異性。
• 景點之間的替代關係。
• 是否能形成區域聯合旅遊路線。
• 本都市的特色定位與品牌形象。

規劃重點應避免各地提供完全相同的觀光產品，而應透過特色分工與路線串聯，形成互補型觀光遊憩系統。

二、觀光遊憩資源供給分析

（一）觀光遊憩資源盤點

應完整盤點都市內及周邊地區的觀光遊憩資源，主要可分為：

1. 自然資源：河川、湖泊、山丘、森林、公園、濕地、生態環境及特殊地景。
2. 人文歷史資源：古蹟、歷史建築、老街、傳統聚落、寺廟、文化資產及地方故事。
3. 產業資源：傳統產業、農業、漁業、工藝、特色商圈及地方品牌。
4. 休閒遊憩設施：公園、運動場館、遊樂設施、展演場館、博物館及休閒農場。
5. 活動資源：節慶、民俗活動、展覽、表演、夜市及地方特色活動。
6. 景觀與都市環境資源：都市天際線、街道景觀、廣場、步道、水岸及都市公共空間。
7. 服務與支援資源：旅館、民宿、餐飲、購物、旅客服務中心、導覽及醫療救護設施。

盤點結果應建立資源清冊、位置圖、屬性資料及照片資料，作為後續分級、評估及空間配置的基礎。

（二）資源品質與觀光吸引力評估

核心觀念

本題考查區域規劃中的三種區域概念，重點在於判斷區域劃分的依據：

1. 同質區域：依區域內部某項或數項特徵的相似性劃分。
2. 功能區域：依不同地點之間的實際互動、流動及功能關係劃分。
3. 規劃區域：為達成特定規劃、治理或發展目標，經人為劃設而成的規劃單元。

三者的判斷順序可簡化為：

$$\text{同質性} \rightarrow \text{互動性} \rightarrow \text{規劃目的}$$

本題屬區域理論定義題，無須援引特定法條；如涉及法規適用，應以命題當年（民國110年）法規為準。

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一、同質區域（Uniform Region）

同質區域又稱均質區域，是指區域內各部分在某一項或數項選定特徵上具有高度相似性，因此被歸為同一區域。

其判斷重點在於「內部相似、外部差異」，常用的特徵包括：

• 自然條件：地形、氣候、土壤、植被。
• 社會條件：人口結構、語言、宗教、文化。
• 經濟條件：產業型態、所得水準、土地利用。
• 行政或統計條件：人口密度、都市化程度、農業比重。

同質區域不必然具有明顯的中心都市，也不以交通往來為主要判斷標準。其核心是區域內部具有共同特徵。

實例：

「嘉南平原稻作農業區」可視為同質區域。其劃分主要依據土地利用及產業特徵，區域內多以水稻耕作為主要農業活動，具有相近的農業生產型態。

其他實例包括：

• 臺灣西部平原農業區。
• 高山林業區。
• 以客家文化及語言分布為基礎所劃出的客家文化區。
• 以人口密度及都市化程度劃出的高度都市化區。

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二、功能區域（Functional Region）

功能區域是指以某一核心節點為中心，透過交通、就業、商業、公共服務、資訊或行政往來等相互作用而形成的區域。

其判斷重點在於「中心與周邊的功能連結」，常具有下列特徵：

• 存在一個或數個核心都市、服務中心或交通節點。
• 周邊地區與核心之間具有頻繁的人流、物流、資金流或資訊流。
• 區域內各地雖不一定具有相同的自然或社會特徵，但彼此具有高度依賴關係。
• 區域邊界通常可依通勤圈、商業服務圈、醫療服務圈或交通流量加以界定。

功能區域又可稱為節點區域或結節區域，其概念不是看「各地是否相似」，而是看「各地是否相互連結」。

實例：

「臺北都會區」可視為功能區域。臺北市為主要核心，與新北市、基隆市及桃園市部分地區之間具有密切的通勤、就學、購物、就業及公共服務往來。這些地區未必具有完全相同的土地利用與社會結構，但因彼此功能依賴而形成一個整體。

其他實例包括：

• 以臺中市為核心的中部生活圈。
• 以高雄市為核心的南部都會及港埠服務圈。
• 以大型醫院為中心形成的醫療服務區。
• 以中央市場為中心形成的商業服務圈。
• 以主要車站或交通轉運中心為核心的通勤圈。

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三、規劃區域（Planning Region）

規劃區域是指為了進行特定的土地利用、產業發展、公共建設、資源管理或區域治理，而由政府或規劃機關依規劃目的與政策需要劃設的區域。

其判斷重點在於「是否為特定規劃行動而劃設」，通常具有下列特徵：