111 地方特考四等 都市計畫技術 土地使用計劃概要 考古題詳解

核心觀念

本題以命題當年（民國 111 年）之法規體系為準，核心在於測驗考生對我國國土空間規劃體系從「舊三軌制（都市計畫、區域計畫、國家公園）」邁向「國土計畫新體制」之結構性變革。 主要法源與定義包含：

1. 舊制法源：《區域計畫法》（非都市土地管理依據）、《都市計畫法》、《國家公園法》。
2. 新制法源：《國土計畫法》（民國 104 年制定公布）。依命題當年適用之《國土計畫法》第 45 條第 2 項規定，直轄市、縣（市）主管機關應於全國國土計畫公告實施後一定期限內（法定為民國 114 年 4 月 30 日前）公告直轄市、縣（市）國土功能分區圖；自公告之日起，《區域計畫法》不再適用。（註：現行法後續於立法院雖有延期倡議與討論，但解題仍以命題當年法規基準為準）。
3. 四大國土功能分區：國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區、城鄉發展地區。
4. 核心機制轉變：由「土地使用現況編定與被動開發許可」轉變為「計畫引導發展、使用許可與城鄉成長管理」。

解題方法

本題為典型的制度比較型申論題，切入點應避免僅列舉「四大功能分區」名稱，而須從空間治理結構、法規效力、土地管制模式、資源保護強度及管轄範疇等全方位維度進行剖析。

答題架構建議採取：

1. 整體架構總述：說明體系從「二元割裂／多軌運作」整合至「國土計畫單一上位指導架構」。
2. 分項核心差異論述：依據「規劃層級與法令位階」、「空間範疇（陸海整合）」、「管制模式（編定管制 vs. 功能分區與使用許可）」、「農地與保育思維（成長管理）」等維度逐項對比。
3. 結語：總結國土計畫對落實空間正義、永續發展與因應氣候變遷之制度意義。

選項分析（本題為申論題，此處針對評分核心構面逐一剖析）

本題無選擇題選項，評閱重點在於考生能否精準剖析以下五項關鍵制度轉變面向：

1. 規劃體系之整合性與上位指導力

• 過去（區域計畫體系）：都市計畫與區域計畫各行其是，非都市土地區域計畫缺乏實質拘束都市計畫之能力，國家公園計畫亦自成一格，空間發展呈現零散、多軌與破碎化。
• 未來（國土計畫體系）：確立「全國國土計畫」與「直轄市、縣（市）國土計畫」二級法定計畫。國土計畫成為空間規劃最上位法定綱領，都市計畫及國家公園計畫均須遵循國土計畫指導，達到空間治理事權統一。

2. 空間管轄範疇（海陸治理整合）

• 過去（區域計畫體系）：管理客體僅限於陸域土地，海域未納入實質空間規劃管制範圍。
• 未來（國土計畫體系）：納入內水與領海，劃設「海洋資源地區」，由單純陸域管理擴展為「陸海一體、藍綠交織」之整體規劃。

3. 土地使用管制機制之本質轉移

• 過去（區域計畫體系）：非都市土地採「現況編定」（十種使用分區、十九種使用地），並輔以「開發許可制」。因屬被動式受理個案變更，易造成零星蔓延、炒作及土地實質破壞。
• 未來（國土計畫體系）：採「國土功能分區及其分類」（四大分區各自分類），並依各分區之容許使用項目進行原則性管制；達一定規模者採「使用許可制」，非劃設為城鄉發展地區或符合條件者不得任意變更開發，落實「計畫引導開發」。

4. 農地與環境資源維護之策略思維

• 過去（區域計畫體系）：農地劃設以現況利用與零星編定為主，農地轉用門檻低，優良農田屢遭工廠、住宅蠶食。
• 未來（國土計畫體系）：明定「農業發展地區」（劃分為第 1 至第 5 類），並確立全國糧食安全之農地總量需求底線；同時以環境敏感度為核心劃定「國土保育地區」，建立嚴格禁限建規範與生態補償機制。

5. 法令銜接與法律效力（區域計畫法落日）

• 過去（區域計畫體系）：由《區域計畫法》統籌非都市土地管制。
• 未來（國土計畫體系）：直轄市、縣（市）國土功能分區圖公告實施後，《區域計畫法》正式落日廢止；非都市土地之管制徹底過渡至《國土計畫法》框架，但原有都市計畫區仍依《都市計畫法》執行細部管制，惟實質內容須調和上位國土計畫。

解題技巧與常見陷阱

1. 避免只背「四大分區」：許多考生只將「國土保育、海洋資源、農業發展、城鄉發展」寫滿半頁，卻未論及「管制工具」、「法律位階」與「規劃哲學」的改變，此為四等考試拿低分的常見陷阱。
2. 切勿誤認「都市計畫被廢除」：國土功能分區公告後，《區域計畫法》會廢止，但《都市計畫法》依然有效運作；原都市計畫範圍原則上會劃為「城鄉發展地區第 1 類」，維持都市計畫法定程序檢討與管制，僅是在大方針上受國土計畫指導。
3. 對比結構化（表格或對照列點）：閱卷委員閱卷速度快，作答時將「過去（舊制）」與「國土計畫（新制）」以對稱條列呈現，得分效益最高。

【答案】

一、前言 臺灣長期以來的國土空間發展，係由《區域計畫法》（非都市土地）、《都市計畫法》（都市土地）及《國家公園法》三軌分立管理。依命題當年（民國 111 年）之《國土計畫法》規定，直轄市、縣（市）國土功能分區圖於民國 114 年正式公告實施後，《區域計畫法》將走入歷史。此變革標誌著臺灣土地使用規劃由傳統「被動零星管理」轉向「整體空間治理」，其主要差異析述如下：

二、國土計畫實施後與過去土地使用規劃之主要差異

核心觀念

本題考的是臺灣土地使用規劃制度由「都市計畫與區域計畫分立」，轉向「國土計畫統整」的過渡關係，以及未來《國土計畫法》下的土地使用許可制度。

以命題當年（民國 111 年）法規為準，主要法源為《國土計畫法》第 21 至 27 條及第 45 條：

• 第 21 條：國土劃分為國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區、城鄉發展地區，並依資源與發展條件再分類。
• 第 23 條：依國土功能分區及其分類實施土地使用管制。
• 第 24 條：符合分區使用原則，但屬一定規模以上或性質特殊的土地使用，應申請使用許可。
• 第 25 至 27 條：規定公開展覽、公聽會、審議、核發許可及公告程序。
• 第 45 條：規定國土計畫與區域計畫法制轉換的期程。

關鍵區別：​使用許可是在既定國土功能分區及分類之下，審查特定土地使用計畫；取得許可不會變更國土功能分區或分類。

解題方法：先畫制度轉換，再畫許可流程

題目分成兩個要求：先說明都市計畫、區域計畫與國土計畫在不同時期的關係，再依未來的國土功能分區，畫出使用許可的申請與審議路徑。

一、過去、現在與未來的計畫關係

考場可用「過去雙軌、現在銜接、未來統整」作答：

【過去：分立雙軌】
都市計畫法制 區域計畫法制
都市計畫區內 非都市土地
計畫分區及土地使用管制 區域計畫、使用分區及使用地編定
 └────依土地所在範圍分別管理────┘

【現在：國土計畫建立，舊制仍銜接】
全國國土計畫
 ↓
直轄市、縣（市）國土計畫
 ↓
規劃國土功能分區圖及使用地
 │
 ├─都市計畫區：仍依都市計畫法制管理
 └─非都市土地：功能分區圖公告前，區域計畫法制仍持續適用

【未來：國土計畫統整全國空間架構】
全國國土計畫
 ↓
直轄市、縣（市）國土計畫
 ↓
國土功能分區及分類
 ├─國土保育地區
 ├─海洋資源地區
 ├─農業發展地區
 └─城鄉發展地區

過去都市計畫與區域計畫是依土地範圍分別適用的兩套管理體系：都市計畫主要管理都市計畫區；區域計畫主要管理非都市土地。

民國 111 年處於轉換階段：全國及地方國土計畫已陸續公告實施，但國土功能分區圖尚未全面公告。因此，國土計畫已提供整體空間發展指導，都市計畫與區域計畫的土地使用管制仍依各自法制銜接運作。

未來國土功能分區圖公告後，依當時《國土計畫法》第 45 條，區域計畫法停止適用，非都市土地改以國土功能分區及分類為基礎進行管制。都市計畫不會因此一併廢止；都市計畫區納入國土計畫整體架構，區內土地使用仍依都市計畫法制及相關規定管理，並配合國土計畫檢討銜接。

二、未來各功能分區的使用許可申請架構

申請土地使用
 ↓
確認國土功能分區及分類
 ↓
檢查該使用是否符合該分區、分類的使用原則
 ├─不符合或屬禁止使用 → 不得以使用許可取代分區管制
 └─符合使用原則
 ↓
判斷是否屬一定規模以上或性質特殊的土地使用
 ├─否 → 依土地使用管制規則及相關法令辦理
 └─是 → 申請使用許可
 ↓
向直轄市、縣（市）主管機關提出申請
 ↓
檢具申請書、使用計畫、土地及建物權利文件、
目的事業主管機關同意文件及其他法定文件
 ↓
受理及資格審查、繳交審查費
 ↓
公開展覽三十日並舉行公聽會
 ↓
彙整意見，送國土計畫審議會審議
 ↓
依功能分區及案件性質分流審議
 ↓
核發使用許可、公開展覽許可計畫
 ↓
依許可內容實施土地使用

審議機關依《國土計畫法》第 24 條分流：

核心觀念

本題旨在評量考生對土地使用動態系統（Dynamic Land Use System）​及其空間變遷驅動機制（Drivers of Land Use Change）​的理論掌握與規劃實務理解。

本題之學理出處源自土地使用規劃經典理論（特別是 F. S. Chapin Jr. 與 E. J. Kaiser 的《Urban Land Use Planning》），核心概念如下：

1. 動態系統觀點：都市並非靜態藍圖，而是由人類活動系統（Activity System）與實體發展系統（Development System）相互交織演變的有機體。土地使用的擴張、收縮、演替與再開發，本質上是空間資源隨時間動態重新配置的歷程。
2. 規劃師觀點（Planner's Perspective）：不同於純粹經濟學者僅視土地為「市場交易商品」，亦不同於純粹工程學者視土地為「實體載體」，都市規劃師兼具市場效率引導者、公共利益守護者、環境永續維護者與社會公平調解者的角色。因此，規劃師必須全盤洞察各項外生與內生力量，並運用規劃工具（如分區管制、公共投資、發展許可）導引土地合理變遷。
3. 法制脈絡：本題以命題當年（民國 111 年）法規為準，相關規範包括《都市計畫法》、《國土計畫法》及各直轄市、縣（市）國土計畫之空間指導原則。

解題方法

本題屬申論題型，答題切入點應避免流水帳式的零散列舉，宜採取​「多維系統分析架構」，自宏觀至微觀、由市場至管制進行系統化剖析：

1. 破題界定：簡述土地使用變遷的動態本質，點出「規劃師觀點」的關鍵在於如何理解並回應這些力量所引發的空間外部性。
2. 本體架構（五大核心力量）：

• 經濟與市場力量：競租機制、產業轉型與資本積累。
• 人口與社會力量：人口規模、結構質變與生活型態偏好。
• 交通與技術革新力量：可及性改變、移動技術與通訊科技衝擊。
• 政府政策與制度力量：土地管制、重大公建與租稅誘導。
• 自然環境與生態韌性力量：環境容受力、災害風險與氣候變遷因應。

3. 規劃整合意涵：說明規劃師如何綜合運用政策工具，在「市場驅動力」與「公共管制力」之間尋求動態平衡。

選項分析

本題為四等特考之申論題，非選擇題，無個別選項。

在申論評閱標準中，各構面之得分關鍵如下：

• 完整性（涵蓋面）：若僅回答經濟與人口力量，遺漏政府管制、科技或環境生態力量，評分將僅落於及格邊緣。必須涵蓋經濟、社會、交通科技、政策法制、自然環境等五大面向方能取得高分。
• 立論深度（規劃師觀點之體現）：每一種力量的說明，不可僅寫「力量是什麼」，必須進一步闡明「該力量如何改變土地使用型態」以及「規劃師應如何介入或調適」。

解題技巧

1. 審題關鍵字定位：

• 「土地使用系統是動態的」：代表論述要著重在「變遷過程」（擴張、退縮、機能轉化、縉紳化、空洞化）。
• 「從規劃師的觀點來看」：必須強化公部門介入、公共利益衡量、外部性內部化的視角，切忌寫成純經濟學或純社會學論文。

2. 作答模板化（「力量名稱 $\rightarrow$ 作用機制 $\rightarrow$ 土地空間變遷表徵 $\rightarrow$ 規劃應對」）： 每一項次依循此四部曲鋪陳，文字邏輯嚴密，閱卷委員能一目了然。
3. 常見失分陷阱：

• 陷阱一：忽略「科技創新」（如遠距工作、電商物流、自駕運具）對現代土地使用的顯著改變。
• 陷阱二：忽略「環境與災害限制」，誤以為土地變遷只有人為開發力量，未考量極端氣候與環境容受度對土地擴張的實質約束。

【答案】

從都市規劃師的專業觀點出發，土地使用系統之演變為多元系統相互拉扯、共構的動態平衡過程。驅動土地使用擴張、收縮、持續與轉型的關鍵力量，主要可歸納為下列五大範疇：

一、 經濟與市場力量（Economic and Market Forces）

1. 作用機制：市場體系以效率與利潤極大化為導向。在「地租競租理論（Bid-Rent Theory）」下，不同土地使用活動依其支付地租之能力，在都市空間中進行競逐與分派。
2. 空間變遷表徵：

• 高地價與高可及性之核心地區由高密度商業、金融活動進駐；邊陲低地價地區則吸引需要大面積基地之工業或倉儲物流業。
• 產業結構由製造業轉向高科技或服務業時，引發舊工業區轉型為科技園區或商業休閒使用；商業衰退則導致舊市區空洞化。

3. 規劃師觀點：規劃師必須掌握市場運作規律，避免非理性的市場失靈（Market Failure），並運用開發許可、容積移轉或都市更新手段，引導民間投資配合整體都市發展願景。

二、 人口與社會文化力量（Demographic and Social-Cultural Forces）

1. 作用機制：人口規模與人口結構是界定各類空間實質需求的基本盤；社會價值觀與生活型態的演進則決定了土地利用的空間形式與偏好。
2. 空間變遷表徵：

• 人口總量成長促成都市外延擴張（Urban Sprawl）；面臨「少子化」與「超高齡社會」時，則帶來學區設施縮減、醫療照護與無障礙空間需求激增，甚至出現收縮城市（Shrinking City）現象。
• 居住偏好轉變（如家庭核心化、偏好有完善公共設施的大樓社區、追求近郊休閒）促使住宅區區位與型態不斷更迭。

3. 規劃師觀點：規劃師應預見人口轉型趨勢，適時檢討公共設施保留地，促進閒置空間轉型活化，保障弱勢族群居住權益（如社會住宅用地配置），落實社會公平。

三、 交通系統與工程技術力量（Transportation and Technological Forces）

核心觀念

本題考三種經典都市結構理論如何解釋土地使用在都市中的空間分布。作答時要抓住三者的形態差異：

• 同心圓理論：土地使用以市中心為核心，向外呈環狀分布。
• 扇形理論：土地使用由市中心沿交通軸線向外延伸，呈楔形或扇形分布。
• 多核心理論：都市有數個不同功能的中心，各類土地使用圍繞適合的中心發展。

本題為都市地理與都市結構理論題，不涉及法條或計算公式。

解題方法

採「畫出中心，再呈現分布方向」的方式作答：同心圓畫環帶，扇形畫由中心向外延伸的楔形，多核心則畫出數個分散的功能核心。圖上標示主要土地使用類別，並補充各理論的空間形成邏輯。

一、同心圓理論：Burgess，1925

都市以中央商業區為中心，土地使用由內而外形成環狀分帶。Burgess 的典型分區如下：

┌──────────────────────────────┐
│ ⑤ 通勤區：郊區住宅、通勤人口 │
│ ┌────────────────────────┐ │
│ │ ④ 較佳住宅區：中產階級住宅 │ │
│ │ ┌──────────────────┐ │ │
│ │ │ ③ 工人住宅區 │ │ │
│ │ │ ┌────────────┐ │ │ │
│ │ │ │ ② 過渡地帶 │ │ │ │
│ │ │ │ ┌────────┐ │ │ │ │
│ │ │ │ │①中央商業│ │ │ │ │
│ │ │ │ │區 CBD │ │ │ │ │
│ │ │ │ └────────┘ │ │ │ │
│ │ │ └────────────┘ │ │ │
│ │ └──────────────────┘ │ │
│ └────────────────────────┘ │
└──────────────────────────────┘

• ①中央商業區（CBD）：商業、金融、行政與主要服務機能集中。
• ②過渡地帶：批發、輕工業及較低品質住宅混合，常是商業與工業向外擴張的地帶。
• ③工人住宅區：接近就業地點，住宅品質與地價通常較低。
• ④較佳住宅區：較高所得居民居住，住宅環境與品質較佳。
• ⑤通勤區：都市外圍住宅與郊區，居民通勤往返核心區。

此理論強調都市由中心向外擴張，內圈土地使用逐步向外侵入，形成環狀分帶。

二、扇形理論：Hoyt，1938

都市仍有中央商業區，但土地使用沿交通幹道、鐵路或其他發展軸線向外延伸，呈扇形或楔形。不同所得住宅區常各自沿特定方向擴展，工業與運輸用地則常沿交通廊帶發展。

 高所得住宅區
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低所得住宅區 ◀── 工業／運輸軸 ──▶ 中所得住宅區
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 中央商業區

圖中表達由中央商業區向外延伸的不同發展扇區；考場作圖時，可將 CBD 畫在中心，再以楔形區塊標示住宅、工業與交通走廊。低所得住宅常鄰近工業區或運輸設施；較佳住宅區則可能沿環境較佳、交通便利的方向向外延伸。

此理論的重點是：都市發展受交通線與土地價值影響，土地使用不是均勻形成一圈一圈的環帶。