108 高普考高考二級 一般行政(兩岸組一) 行政學研究 考古題詳解

核心觀念

本題核心在於探討公共行政學自 19 世紀末獨立建構以來，貫穿百餘年學科發展的根本爭辯——「政治（Politics）」與「行政（Administration）」兩大價值系統之分合演進。

• 「政治」的本質：涉及國家意志的形成與表達、公共價值的抉擇與偏好配置、權力運作、民主課責以及回應性（Responsiveness）。
• 「行政」的本質：涉及國家意志的執行與貫徹、專業知識的運用、技術理性、公務運作之效率（Efficiency）與經濟（Economy）、以及政治中立（Political Neutrality）。
• 核心學理軸線：

1. 政治與行政分立期（1880 年代至 1930 年代）：威爾遜（Woodrow Wilson）《行政的研究》、古德諾（Frank J. Goodnow）《政治與行政》、懷特（Leonard D. White）首部教科書及科學管理學派（POSDCORB）。
2. 政治與行政整合期（1940 年代至 1970 年代）：愛波比（Paul Appleby）《政策與行政》、賽蒙（Herbert Simon）決策理論、瓦爾多（Dwight Waldo）《行政國家》與新公共行政（NPA, 1968）。
3. 當代思潮之新演繹（1980 年代迄今）：新公共管理（NPM）之「掌舵與劃槳新二分」；以及新公共服務（NPS）與公共治理網絡之「動態共生整合」。

解題方法

本題為典型的「學說史＋影響評估」申論題型，切忌流於零碎的人名條列。解答應採取「演進脈絡 $\times$ 核心學理 $\times$ 正負面影響」之三維分析架構：

1. 確立核心意涵：先簡要提煉政治（價值/意志表達）與行政（事實/意志執行）之本質差異。
2. 縱向歷史推進：將分合演進區分為三大階段（古典分立 $\rightarrow$ 現代批判整合 $\rightarrow$ 當代辯證新分合），每一階段均精確對應代表人物、著作觀點及背後社會時空背景。
3. 橫向實質衝擊：針對「分立」與「整合」分別探討其對學科獨立性、文官體制、行政裁量、政策制定與民主課責所產生的實質影響。

選項分析

本題為高考二級之「申論題」，並非選擇題型。針對申論題作答，以下提供結構嚴整、可直接作為考場答題典範的完整擬答：

【申論擬答】

一、前言：政治與行政價值之內涵

公共行政之發展，本質上即是一部在「民主政治之回應性與價值抉擇」與「專業行政之效率性與技術理性」之間尋求平衡的歷史。兩者之分合，直接形塑了行政學的學科定位與文官體系的運作規範。

二、政治與行政「分立」之重要學理與產生的影響

(一) 重要學理

1. 威爾遜（Woodrow Wilson, 1887）之奠基：發表《行政的研究》（The Study of Administration），主張「行政是置身於政治的適當範圍之外，行政的問題並非政治的問題」，提倡師法企業管理以提升政府效能，奠定行政學自政治學獨立發展之根基。
2. 古德諾（Frank J. Goodnow, 1900）之系統化界定：在《政治與行政》（Politics and Administration）中明確區分國家兩大功能——「政治是國家意志的展現（expression of the will of the state）」，屬於民意代表與政黨範疇；「行政是國家意志的執行（execution of that will）」，應交由專業常任文官處理。
3. 科學管理與傳統行政學派（1910–1930 年代）：泰勒（F. W. Taylor）科學管理法融入行政運作；古立克（L. Gulick）與尤偉克（L. Urwick）提出「POSDCORB」管理原則；懷特（L. D. White, 1926）撰寫第一本教科書，主張行政應排除政治干擾，追求極致之經濟與效率。

(二) 產生的影響

1. 積極正面影響：

• 確立學科獨立性：使公共行政脫離政治學附庸地位，發展出以組織設計、預算、人事、管理技術為核心的自主知識體系。
• 建立功績文官體制：有效遏止 19 世紀「分贓制度（Spoils System）」所造成的貪腐與低效，催生考選常任、專技任用的「公務人員政治中立」制度。

2. 消極負面影響：

• 脫離政治現實：過度強調機械式效率與工具理性，忽視行政實務中無法避免的價值判斷與政治權力運作。

核心觀念 本題評量行政學理論史的核心典範轉移脈絡，主要聚焦於對「傳統公共行政」（Traditional Public Administration, TPA）的檢討反思，進而衍生出的兩大重要學派——「新公共行政」（New Public Administration, NPA）與「新公共管理」（New Public Management, NPM）。

1. 新公共行政（NPA）：以 1968 年第一次明諾布魯克會議（Minnowbrook I）為里程碑，代表學者包含瓦度（Dwight Waldo）、佛瑞德瑞克森（H. George Frederickson）。核心價值建立在後實證主義、政治哲學、社會公道（Social Equity）與民主參與，主張行政官僚應擺脫虛偽的「價值中立」，積極倡導弱勢權益。
2. 新公共管理（NPM）：興起於 1980 年代英美新右派政權（柴契爾主義、雷根經濟學）與 1990 年代重塑政府運動（Osborne & Gaebler; Christopher Hood）。理論基底源於新制度經濟學（公共選擇理論、交易成本理論、代理人理論）與企業管理主義（Managerialism），強調市場機制、競爭、結果導向、企業型政府與 3E（Economy 經濟、Efficiency 效率、Effectiveness 效能）。
3. 比較維度：本題必須由「理論哲學基礎」、「核心價值目標」、「民眾角色定位」、「行政人員定位」、「組織運作與改革策略」五大維度切入，方能精確析整二者異同。

解題方法 本題為標準的「學術流派比較分析型」申論題，答題架構應嚴格遵循「提出個別核心主張 $\rightarrow$ 辨析共通基礎 $\rightarrow$ 逐項對比差異 $\rightarrow$ 綜合評析」的邏輯：

1. 個別論述（分述各自主張）：分別列出 NPA 與 NPM 的興起背景、核心概念及代表性理論主張。各歸納為 3～4 項關鍵要點，並精準援引代表學者與專有名詞。
2. 相同點歸納（求同）：點出兩者均屬對傳統韋伯式官僚體系（Webern Bureaucracy）僵化、防弊、無能之反動，均重視組織彈性、分權與回應性。
3. 相異點深探（存異）：從理論淵源、價值優先順序、治理工具與人性假定深入對比，建議設計「結構化對比表」輔助論述，提升答題閱卷的清晰度與專業度。
4. 當代評價（結語）：簡要點出兩派理論在當代治理中的互補性與後續發展（如新公共服務 NPS 的整合），使解答具備完整之理論厚度。

選項分析 本題為公務人員高等考試二級考試之「申論題」，無選擇題選項。依據命題題意與國家考試典試評分標準，本題拆解為以下三大評分要項：

• 子題一：新公共行政（NPA）的主要主張（佔分約 25%）： 若僅提及「追求社會公平」而漏未說明其哲學背景（批判實證主義、反對政治行政二分）及組織民主型態，屬論述不足；必須明確論及社會公道、後實證主義、顧客/公民焦點、代表性官僚制等內涵。
• 子題二：新公共管理（NPM）的主要主張（佔分約 25%）： 若僅停留在「民營化與外包」等淺層工具，無法拿到高分；必須點出公共選擇理論與管理主義基礎、重視產出與績效評估、引進市場競爭、企業型政府（掌舵而非劃槳）等系統性論點。
• 子題三：兩者之「異同」說明（佔分約 50%）：
• 同的分析：常被考生遺漏。若只答相異點而未答相同點，將失掉 15～20% 配分。必須答出兩者皆為「反傳統官僚制」、「主張分權彈性」、「強化對外回應」。
• 異的分析：切忌漫無邊際條列。必須依「價值哲學（公道 vs. 效率）」、「人民角色（公民 vs. 顧客）」、「運作工具（民主參與 vs. 市場機制）」展現對稱性論證。

解題技巧

1. 破題精準定位：引言破題時，一句話點破本質——「新公共行政為政治學與倫理學取向的民主賦權途徑，新公共管理則為經濟學與管理學取向的市場績效途徑」。
2. 記憶架構化（理、價、民、人、策）：遇到所有行政學理論比較題，依序套用五大分析維度：

• 理（理論基礎）：政治哲學/現象學 vs. 新制度經濟學/管理主義。
• 價（核心價值）：社會公道、公平性 vs. 經濟、效率、效能（3E）。
• 民（民眾角色）：具參政權利的「公民」 vs. 購買公共服務的「顧客」。
• 人（官僚角色）：倡導變革之倫理守護者 vs. 追求績效之企業家經理人。
• 策（改革策略）：民主對話、代表性官僚 vs. 民營化、績效合約、市場競爭。

3. 避免常犯陷阱：

• 勿將「新公共行政（NPA，1968）」與登哈特夫婦（Denhardt & Denhardt）提出的「新公共服務（New Public Service, NPS，2000）」混為一談；NPS 雖承襲 NPA，但本題題目明確問的是 NPA。
• 注意年代次序：NPA 在前（1960 年代末），NPM 在後（1980 年代初），切勿時序倒置。

【答案】

一、前言

傳統公共行政學長年受限於威爾遜（Woodrow Wilson）政治行政二分法與韋伯（Max Weber）科層官僚體制，陷入價值中立與僵化防弊之困境。

核心觀念

本題聚焦於公共人力資源管理中的「策略性人力資本管理」（Strategic Human Capital Management, SHCM）與文官甄補生態系的整合。涉及之核心觀念與法制基礎包含：

1. 職能模型（Competency Model）：以公務人員職位所需的「知識（Knowledge）、技術（Skills）、能力（Abilities）與其他特質（Other characteristics）」（KSAOs）為軸心，串接教育養成、考選、培訓與任用。
2. 系統理論（System Theory）：將人才甄拔視為一動態開放系統，「教育（輸入）$\rightarrow$ 考試（篩選）$\rightarrow$ 訓練（轉化）$\rightarrow$ 任用（產出）$\rightarrow$ 績效與需求反饋（回饋迴路）」，強調各環節間不可割裂。
3. 策略性人力資源管理（SHRM）之一致性與整合性：文官管理必須呼應國家施政願景，破除考試院（考選部、銓敘部、保訓會）與行政院（人事行政總處及各用人機關）及教育部之間的「機關本位主義」與權責割裂。
4. 法規依據（以命題當年民國 108 年法規為準）：涉及《公務人員考試法》、《公務人員任用法》、《公務人員訓練進修法》及《公務人員保障暨培訓委員會組織法》。 （法規變動提醒：現行《考試院組織法》與公務人員考選變革方案後續雖有修正精簡部會與考科，但本題解題以民國 108 年制度背景為準。）

解題方法

本題屬於高考二級典型的「制度分析與政策處方題」，應採取「由理念思維（Why & What）推導至具體作法（How）」的邏輯進路：

1. 破題界定困境：指出我國傳統文官制度長期存在「學用落差（教考脫節）」、「考非所用（考用脫節）」及「訓用不接（訓用脫節）」之三大病灶。
2. 闡述理念思維：不宜僅作口號式陳述，應從公共行政學理切入，提煉出「職能導向思維」、「全生命週期系統觀」、「顧客導向與用人導向」、「協同治理思維」等層次。
3. 構建具體可行作法：按「教-考」、「考-訓」、「訓-用」、「用-教反饋」四大界面，結合「跨院際平台整合」，提出兼具制度可行性與操作性的革新方案。

選項分析

本題為申論題型，無選擇題選項。考生在架構申論內容時，各論點之取捨與剖析要點如下：

• 「教育」環節：重點不在於干預大學學術自由，而在於「職能基準導向的學用對接」，避免大學課程淪為公職補習班，應強化實務法治、兩岸與國際事務的核心知能養成。
• 「考試」環節：重點在於改變以死記硬背為主的筆試模式，適度引進結構化口試、情境判斷測驗（SJT）與評鑑中心法（Assessment Center）。
• 「訓練」環節：基礎訓練應與實務實習深度鏈結，並落實淘汰與輔導機制，不能使訓練淪為「過水式」的及格形式。
• 「任用」環節：強調「適才適所」與「動態配置」，並將用人機關的實務評核與職能缺口精準反饋至考選與培訓端。

解題技巧

1. 破除「各自表述」的陷阱：許多考生解題時分開寫「教育如何改、考試如何改、訓練如何改、任用如何改」，忽略了題目問的是​「整合」。每一個作法都必須體現兩個以上環節的跨界串接（例如「教考銜接」、「考訓接軌」、「訓用配合」）。
2. 運用管理學工具強化專業度：適當帶入「職能冰山理論」、「策略地圖」、「評鑑中心法（Assessment Center）」、「情境判斷測驗（SJT）」等專有名詞，可大幅提升答卷深度。
3. 正視憲政機關分立之實務挑戰：答題若能觸及「行政院人事行政總處（用人主管）」與「考試院（考選、保訓、銓敘主管）」及「教育部」的跨院治理協調，方能展現高等考試二級應有的政策思維高度。

【答案】

壹、「教、考、訓、用」整合之理念思維

「教、考、訓、用」的整合，本質上是以「公務人力資本」為核心的系統整合工程，其核心理念思維包含以下四項：

核心觀念

本題為典型的「治理理論」與「民主行政學派」跨範疇整合申論題，測驗考生能否跳脫傳統官僚模型與新公共管理（NPM）單純追求效率的框架，從民主憲政與公民賦權的高度，探討國家與民間社會的互動關係。本題涉及的核心觀念包含：

1. 第三部門（Third Sector）之意涵與特徵：Salamon 與 Anheier 提出之「結構運作定義」（結構性、民間性、非營利分配、自我治理、志願性），以及在公共治理中彌補「政府失靈」（Government Failure）與「市場失靈」（Market Failure）之功能。
2. 民主行政（Democratic Administration）之核心價值：源自 Vincent Ostrom《美國公共行政的知識危機》、Dwight Waldo 及 Robert Denhardt 之新公共服務（NPS）理論。核心在於揚棄威權威權官僚與韋伯式層級節制，強調主權在民、公民參與（Citizen Participation）、多元代表性、回應性（Responsiveness）與社會公平。
3. 公民社會（Civil Society）與社會資本（Social Capital）：公民社會作為公共領域（Public Sphere）之基石，政府非統治主體，而是民主對話與公民賦權的催化者與促進者（Facilitator）。
4. 法規基準：涉及非營利組織之規範，以命題當年（民國 108 年）實施之《財團法人法》（民國 107 年 8 月 1 日制定公布、108 年 2 月 1 日施行）及《人民團體法》為準。

解題方法

本題題幹由兩大核心子題構成，作答時應採「概念界定 $\rightarrow$ 理論視角確立 $\rightarrow$ 實務作為展開」的三段演繹法：

1. 第一部分（定義第三部門）：精準闡述第三部門之起源與學術定位，列舉 Salamon 與 Anheier 之五大結構運作特徵，並點出其在公共治理中維持「公共性」的戰略地位。
2. 第二部分（民主行政視角之連結）：提煉「民主行政」之精髓——視公民為國家主人（非顧客）、強調審議對話、倡導行政人員扮演公共利益的促成者，藉此建立批判傳統官僚壟斷決策之立論基礎。
3. 第三部分（政府促進公民社會之具體途徑）：將民主行政的抽象原則（賦權、參與、透明、平等、協力）具體轉化為五大推動策略，涵蓋制度參與、資訊公開、法制營造、資源培力與公私協力網絡。

選項分析

本題為高等考試二級之申論題型，無選擇題選項。評閱標準聚焦於各子題重點之完整度與論述深度：

• 子題一（第三部門概念）評分重點：不可僅寫「非政府、非營利組織」等空泛定義，必須寫出具有學術依據之結構特徵（如非利潤分配性、志願性等），並說明其如何彰顯公共治理之公共性。
• 子題二（民主行政促進公民社會）評分重點：切忌寫成「新公共管理（NPM）」的民營化、業務委外或節省成本導向；必須切中「民主行政」之核心意涵（如審議式民主、公民賦權、行政倫理與公共對話），若僅泛論政府一般施政而未扣合「民主行政」視角，評分將落入次等。

解題技巧

1. 破除盲點：切勿混淆 NPM 與 民主行政

• 很多考生論及「政府與第三部門合作」時，習慣反射性書寫公辦民營、政府採購、公私合夥（PPP），此為「新公共管理」思維。
• 題目明確限定從​「民主行政」​角度切入，論述主軸必須是「公民賦權（Empowerment）」、「深化公共領域」、「民主對話與審議」，而非把第三部門當成單純承接政府業務的「廉價外包商」。

2. 答題架構黃金比例

• 引言與前言（約占 10%）：點出公共治理重返公共性、官僚體系與公民社會接軌之趨勢。
• 子題一：何謂第三部門（約占 35%）。
• 子題二：民主行政視角下促進公民社會發展之途徑（約占 45%）。
• 結語（約占 10%）：總結國家與公民社會良性互動之治理願景。

【答案】

一、第三部門之意涵、特徵與治理定位

(一) 意涵 「第三部門」（The Third Sector）係指介於「第一部門」（公部門／政府體系）與「第二部門」（私部門／營利市場）之間，不以營利為目的、具有自主治理結構且自願組織之社會團體，常見型態包括非營利組織（NPO）與非政府組織（NGO）。