111 高普考高考二級 一般行政(兩岸組一) 行政學研究 考古題詳解

核心觀念

本題屬於行政學核心領域中的**「行政決策制定」（Administrative Decision Making）與「公共危機管理」（Crisis Management）**之科際整合題型，主要測驗考生能否將決策理論框架精準對接我國面對重大公共衛生事件（COVID-19 疫情延續期）的實務體系運作。

1. 核心理論框架：

• 有限理性與滿意決策模型（Bounded Rationality & Satisficing Model，H. Simon）：決策者受限於時間、認知能力與資訊不對稱，無法達成全知全能的最適決策，追求的是「滿意解」而非「最佳解」。
• 漸進決策模型（Incremental Model，C. Lindblom）：政策是在既有政策邊界上的小幅微調（Muddling Through），適用於社會多元利益協調，但在面對劇烈突發事件時易有保守滯後之弊。
• 混合掃描決策模型（Mixed-Scanning Model，A. Etzioni）：結合宏觀「基本／根本決策」（理性能性掃描整體戰略）與微觀「漸進／微幅決策」（執行細節微調），最適合長期動態演變之複合型危機。
• 垃圾桶決策模型（Garbage Can Model，M. Cohen, J. March, J. Olsen）：由問題、解決方案、參與者、決策機會四條獨立溪流隨機碰撞而成，反映疫情期間行政與政治高度交織下的決策模糊性與隨機性。
• 危機決策模型（Crisis Decision Making，C. Hermann, U. Rosenthal 等）：在「高度威脅、時間急迫、高度不確定性」情境下，決策權力呈現集中化與跨部門協調需求。
• 循證決策（Evidence-Based Policymaking, EBPM）與敏捷治理（Agile Governance）：強調以即時公衛數據、數位科技工具為決策基礎，具備快速迭代與政策學習能力。

2. 法制規範依據（以命題當年民國 111 年法規為準）：

• 《傳染病防治法》第 5 條（各級政府機關主管職責）及第 17 條（中央流行疫情指揮中心之成立）。
• 《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》（以命題當年民國 111 年為準；現行法已於民國 112 年 6 月 30 日施行期滿廢止，現行回歸《傳染病防治法》常態機制）。

解題方法

本題為高考二級（碩士級評量）之高階申論題，切入點必須避免淪為「流水帳式的防疫政策報告」，而應建立**「理論模型 $\rightarrow$ 決策困境 $\rightarrow$ 政府具體因應對策」**的推導邏輯：

1. 破題界定：明確界定「疫情持續發展」有別於疫情爆發初期的「急性緊急應變」，此時行政體系面臨常態化、動態變異（如病毒變種）、社會抗性增加（防疫疲勞）、公衛與經濟折衝等複合性決策困境。
2. 維度推導：

• 宏觀戰略面（混合掃描視角）：由戰時集權走向兼顧社會韌性的動態調適機制。
• 微觀資訊面（有限理性與循證視角）：由直覺判斷轉向大數據分析與跨領域專家智庫決策。
• 互動治理面（民主決策與垃圾桶防範）：化解多源流政治角力，強化風險溝通與公民參與。
• 體系結構面（敏捷組織與政策學習）：建立常態與非常態體系平順交接的後續回饋機制。

理論視角評析（申論審題與模型適配分析）

針對決策制定範疇各主要模型於本題之適配性逐一剖析：

1. 理性全面模型（Rational-Comprehensive Model）之局限： 病毒快速突變、疫苗研發時程與國際供應鏈皆具高度不可預測性，政府無法獲取「全知全能的資訊」亦無法窮盡所有備選方案，全面理性在此情境下失靈，行政機關必須承認決策邊界。
2. 漸進模型（Incremental Model）之危險與適用度： 純粹漸進主義主張「微幅修正現狀」，在疫情初期將導致錯失防堵良機；但在「疫情持續發展」的相持階段，評估管制放寬、入境檢疫天數縮短等微幅調整措施時，漸進摸索確有助於控制社會震盪。
3. 混合掃描模型（Mixed-Scanning Model）之高度契合性： 面對長期抗疫，國家需要最高行政首長設定「兼顧經濟與防疫生存」的基本決策方向（Broad Scanning），各部會再依據即時數據進行滾動式、漸進式的微觀執行修正（Detailed Scanning），為最佳解題骨架。
4. 垃圾桶模型（Garbage Can Model）之警示： 重大危機常伴隨民粹、假訊息與政黨利益角力，若缺乏制度化防護，決策場域極易淪為「問題找答案、解方找藉口」的垃圾桶狀態，政府機關須透過透明公開程序阻斷不當政治干擾。

解題技巧

1. 審題竅門（標籤化抓題）： 題目的命題核心是「決策制定範疇」而非「防疫行政」或「公共衛生」。每寫一項具體對策，前面務必冠上該項對策背後對應的行政學決策理論名詞（如：混合掃描、循證治理、風險溝通、有限理性），使理論與實務緊密鑲嵌。
2. 情境辨識（避開常見陷阱）： 題目強調「針對新冠疫情持續發展」，代表不可只寫封城、口罩配給等初期的緊急命令式處置，必須著墨於「動態共存」、「滾動式修正」、「公私協力」、「政策疲勞因應」等中長期制度調適。
3. 高分答題架構推薦：

• 前言：點出當代行政決策從「威權危機處置」轉向「韌性調適決策」之典範轉移。

核心觀念

本題旨在測驗考生將西方古典「理性官僚組織理論」（Rational-Legal Bureaucracy）轉化並對接至「中華民國憲法與當代憲政體制」之科際整合與實務分析能力。

1. 核心理論：韋伯（Max Weber）之「理想型官僚組織」（層級節制、專業分工、依循規章、非人情化、功績主義與永業保障、公私分離）及現代公共組織理論（新公共管理、行政法人、獨立機關）。
2. 憲政與法法規基礎（以命題當年民國 111 年法規為準）：

• 《中華民國憲法》及《憲法增修條文》第 2 條、第 3 條（半總統制/雙首長制、行政院為最高行政機關及行政一體原則）。
• 五權分立體制：憲法第 83 條與增修條文第 6 條（考試院掌管文官人事權，文官中立與功績制獨立於行政院之外）、憲法第 90 條（監察院掌管糾正、彈劾、糾舉，外部監督機制）。
• 權力分立與司法審查：司法院釋字第 613 號解釋（獨立機關之合憲性界限與行政一體原則之衡平）。
• 組織與運作法制：《中央行政機關組織基準法》、《行政院組織法》、《地方制度法》、《行政程序法》、《公務人員任用法》、《公務人員保障法》。
• （法規變動提醒：行政院組織法後續於民國 112 年陸續完成農業部、環境部等機關組改修正生效，現行法已修正，解題仍以命題當年為準。）

解題方法

本題屬於高考二級（研究級）經典之「理論嵌合制度」題型。答題架構應避免單純複誦韋伯官僚特徵，而須以「憲政架構對官僚體系之形塑」為縱軸，以「組織設計與運作實務」為橫軸切入：

1. 破題：界定韋伯理性官僚的核心特質，點出當代西方官僚體制在台灣本土憲政制度轉譯下，必然衍生之制度嵌合（Institutional Fit）與張力。
2. 獨特性剖析：從「五權分立的人事外控」、「雙首長制的指揮重疊」、「獨立機關的去階層化爭議」、「地方均權的垂直府際關係」四大憲政維度論述我國官僚組織的體制特殊性。
3. 應用途徑歸納：依「靜態組織設計」（基準法規範、部會層級化與模組化、公法人彈性引入）與「動態運作實務」（依法行政與正當程序、政事分際與中立性、府際協調機制）兩大途徑條分縷析。

選項分析

本題為申論研究題，無選擇選項設計。針對題目所涉核心理論範疇與命題爭點，逐層展開深度分析如下：

1. 憲政體制形塑之「獨特性」剖析：

• 人事權外控與功績制之超然性（考試院主管）：西方典型官僚體系（如美、英）之人事行政主管機關多隸屬於最高行政首長管轄；我國基於五權憲政體制，文官之考選、銓敘、保訓、考績由獨立之考試院掌理。此獨特性使事務官體系高度抗拒政治酬庸，極大化韋伯功績制，但也導致行政院用人彈性受限，產生人事權與行政權割裂之張力。
• 雙首長制下的指揮層級重疊與權責劃分：憲法增修條文下，總統主導國防、外交、兩岸與國安，行政院長則為憲政上的最高行政機關首長。在官僚體系運作中，重大政務常出現「總統府、國安會」與「行政院院本部」雙軌指令，打破韋伯純粹單一「層級節制」（Unity of Command）之假定。
• 行政一體與獨立機關之憲法張力：為因應專業管制，我國仿效美制設立獨立機關（如國家通訊傳播委員會、公平交易委員會）。依司法院釋字第 613 號解釋，立法院雖得立法創設獨立機關以發揮去政治化之官僚專業，但仍不能架空行政院長之人事決定權與指揮監督權，顯現本土憲法在追求官僚專業中立與行政責任一體間的折衝。
• 均權主義與地方自治官僚之相對自主性：依憲法第 10 章與《地方制度法》，中央與地方採均權劃分。各級地方政府為公法人，地方官僚首長由民選產生，享有地方自治權。在垂直官僚運作上，中央部會非純以行政命令直接驅動地方，而須藉由法律授權、補助款引導及行政指導，使傳統「金字塔式集權指揮」受到地方分權制衡。

2. 「應用途徑」之體系化架構剖析：

• 組織設計之途徑：
• 法制化與層級模組化：藉《中央行政機關組織基準法》將各級機關定位為一級（院）、二級（部/會）、三級（署/局）、四級（分署/分局），將官僚組織之職能管轄與編制完全法律保留化。
• 結構彈性化與組織去中心化：為緩解官僚僵化，引進行政法人（如國家中山科學研究院、國家運動訓練中心），採董監事會治理，兼顧公共任務與市場效率。
• 運作實務之途徑：
• 依法行政與程序正當化：落實《行政程序法》，將韋伯所稱之「形式理性」轉化為透明、聽證、陳述意見等實質正當法律程序，防杜官僚專斷。
• 常任文官中立與政治防線：藉由《公務人員行政中立法》規範，釐清政務人員與常任文官分際，確保事務官在政黨輪替中維繫國家機器運作之連續性。

核心觀念

本題測驗核心為公部門策略管理（Strategic Management in the Public Sector）之理論本質與實務應用。命題重點涵蓋兩大面向：

1. 公私部門策略管理之比較：立基於著名行政學者 Graham Allison「公私部門管理在所有不重要的事情上是相同的」（Public and private management are fundamentally alike in all unimportant respects）之命題，檢視策略管理自私部門（如 Igor Ansoff、Michael Porter）移植至公部門（如 John Bryson、Mark Moore）時，在組織目的、權力結構、法治拘束與利害關係人等維度上的融通與差異。
2. 重大公共政策之策略分析架構：要求考生運用策略管理之完整流程（使命願景、環境掃描、策略議題設定、資源配置與行動方案、績效評估與反饋），剖析我國中央行政機關之具體政策。本題以命題當年（民國 111 年）為基準，檢視近 5 年內（民國 106 至 111 年）行政院所推動之頂層國家戰略。

解題方法

本題為標準的「理論對比＋實務政策應用」之綜合申論題型。解題切入點應嚴格區分兩大主軸：

1. 理論面（公私異同）：

• 同：聚焦於「管理理性」與「流程工具」，從願景導向、環境分析（SWOT/PEST）、資源整合、執行與控制回饋四個共通階段論述。
• 異：聚焦於「政治系絡」與「公共性」，從目標屬性（多元衝突 vs. 單一獲利）、環境權力結構（憲政民主/民意監督 vs. 市場競爭/股東機制）、法制彈性（依法行政 vs. 契約自由）、時間跨度（選舉週期干擾 vs. 市場永續經營）進行對比。

2. 實務面（政策案例分析）：

• 案例選取以民國 111 年 3 月行政院正式公布之**「臺灣 2050 淨零排放路徑及策略」**最具代表性（符合近 5 年內重大國家政策，且具高度策略管理需求）。
• 策略項目套用 John Bryson 的「策略變革循環模式」（Strategic Change Cycle），由使命願景、內外部環境威脅與機會、四大轉型策略支柱、跨機關資源整合，至績效評估指標（KPI）循序展開。

選項分析

本題為高等考試二級之申論題，非選擇題。針對本題各子題之評分核心要素與作答盲區剖析如下：

• 子題一（公私部門策略管理異同）評分要點：

• 關鍵得分點：必須精準點出公部門策略管理的限制（如「政治理性凌駕管理理性」、「利害關係人權力分散」）。若僅列出企業企管名詞（如行銷、獲利），未結合行政法治主義與民主課責特質，無法取得高分。
• 常見作答盲區：誤將「策略規劃」（Strategic Planning，靜態產出方案）等同於「策略管理」（Strategic Management，動態包含執行、評估與文化變革）。

• 子題二（重大政策未來發展之策略項目分析）評分要點：

• 關鍵得分點：政策案例必須為「行政院層級」且為「近 5 年內」之重大政策；論述不可淪為政策宣導內容的單純抄寫，必須轉化為「策略項目」（如情境分析、策略議題界定、跨部門治理架構、風險管控）。
• 常見作答盲區：舉例過於瑣碎（如單一部會的作業要點），或僅平鋪直敘政策現況，缺乏「未來發展過程應考量之策略面向」。

解題技巧

1. 標題結構化：申論題採大小標題並陳，建立「一、公私部門策略管理之異同分析」、「二、重大政策策略項目與內容分析」兩大主幹，層次分明。
2. 法制基準提醒：涉及法條與政策規劃時，以命題當年（民國 111 年）為準。例如淨零政策在 111 年命題時立基於《溫室氣體減量及管理法》（立法院審議修正草案中）；現行法已修正為《氣候變遷因應法》（民國 112 年 2 月修正公布），解題時點出以 111 年公布之路徑圖為準，更能展現對命題背景時空之掌握。
3. 首尾貫穿：以「公部門引進策略管理，係為在高度動態且充滿政治不確定性的系絡中，尋求公共價值（Public Value）之極大化」作為論述核心樞紐。

【答案】

一、政府機關與企業進行「策略管理」之異同分析

策略管理（Strategic Management）係指組織設定長遠使命與願景，系統化掃描內外部環境，藉由資源配置、方案執行與動態監控，以建立並維持競爭優勢或創造公共價值的整合性管理過程。公私部門在此機制下兼具共通管理邏輯與本質性系絡差異：

(一) 相同之處（管理流程與理性工具之共通性）

1. 長遠導向與願景驅動：兩者皆打破短期漸進主義之窠臼，強調建立組織前瞻使命（Mission）與長程願景（Vision），引領組織邁向具體戰略目標。
2. 環境系絡之系統掃描：兩者皆高度重視內外部環境分析，普遍運用 SWOT（優勢、劣勢、機會、威脅）或 PEST（政治、經濟、社會、技術）等工具，辨識外在環境變遷並因應情勢調整步伐。
3. 資源調配與整合一致性：策略之落實皆仰賴資源配置，兩者皆須統整人力、預算、資訊及組織結構，促成資源與戰略目標之間的對齊（Alignment）。

核心觀念

本題為民國 111 年公務人員高等考試二級考試（一般行政類科）《行政學研究》之典型理論與實務整合型申論題，涉及法規思維以命題當年（民國 111 年）法規為準。本科目重點在於考核應考人對公共行政典範轉移的理解深度，核心觀念包含：

1. 行政典範的演進：從傳統公共行政（Old Public Administration, OPA）韋伯式科層體制的「形式合法性／程序控制」，過渡至新公共管理（New Public Management, NPM）與新公共治理（New Public Governance, NPG）的「績效導向、彈性運作與公私協力（Public-Private Partnership, PPP）」。
2. 「依法行政」內涵的深化與再詮釋：傳統依法行政受限於消極防弊與形式合規；在當代治理脈絡下，轉向行政裁量（Administrative Discretion）的合理運用、目的導向與實質正當法律程序。
3. 當責機制轉型（Romzek & Dubnick 多元當責架構）：公務體系從仰賴科層當責（Hierarchical Accountability）與法律當責（Legal Accountability），擴展至專業當責（Professional Accountability）與政治／社會當責（Political/Public Accountability）。
4. 角色與職能轉變（Osborne & Gaebler 企業型政府觀點）：公務人員角色由第一線的服務輸送者（劃槳者, Rower）轉型為政策規劃、合約管理與資源整合的引導者（掌舵者, Steerer）。

解題方法

本題題幹由「傳統依法行政」對比「委外、民營化、公私合夥的彈性與民間參與」，問題指向「公務人員履行職責過程應進行哪些改變？內容為何？」。解題應採取**「系統性角色與知能重構」**的切入途徑：

1. 確立核心基調（破題關鍵）：委外與公私合夥並非意味著揚棄「依法行政」，而是要求公務人員揚棄「僵化機械式法規套用」，進階為「在法治架構下發揮合約治理與公共價值創造能力」。
2. 多維度開展論述架構：將公務人員履行職責的「改變與內容」切分為四大層次：

• 思維典範的改變：從「消極防弊程序主義」轉向「積極興利與公共價值創造」。
• 角色定位的改變：從「直接執行者」轉向「合約管理者與網絡協調者」。
• 專業職能的改變：從「行政審查知能」轉向「市場監理、談判協商與風險管控知能」。
• 當責模式的改變：從「形式合規當責」轉向「績效與多元公共責任」。

選項分析

本題為高考二級之「申論題」，並非選擇題型，故無選項可資逐一正誤論析。然針對題幹所列之關鍵概念與核心要素，其考點剖析如下：

• 「依法行政」（Rule by Law / Rule of Law）：傳統科層視依法行政為消極不犯錯的保護傘；現代治理要求公務員善用合法的行政裁量權，以法律為基礎追求實質公益，而非形式阻滯。
• 「委外」（Contracting Out）與「民營化」（Privatization）：牽涉政府代理成本（Agency Cost）與交易成本（Transaction Cost），公務人員履行職責須轉向規範訂定、成本效益評估與合約履行監督。
• 「公私合夥」（Public-Private Partnership, PPP）：屬於跨界網絡治理，重視公私部門間的風險分擔、資源互補與信任關係，要求公務人員具備公私夥伴協商能力。

解題技巧

1. 避免落入二元對立陷阱：閱卷委員最忌諱考生論述「現代公務員不再需要依法行政，改走企業化運作」。正確邏輯是：依法行政是基石，彈性治理是手段，改變的是實踐法治精神的思維與工具。
2. 援引權威學者與理論論述：高考二級評分重視學術理論背景。