111 高普考高考三級 一般民政 地方政府與政治 考古題詳解

核心觀念

本題考查直轄市自治事項之範圍，以及地方政府如何透過自治法規、行政措施與預算制度，將環境保護計畫具體落實。

依命題當年（民國111年）《地方制度法》第18條第1項第9款，環境保護為直轄市自治事項。甲市原則上具有規劃、立法、執行及財政支出的自治權限，但仍須遵守憲法、法律及中央法規，且不得牴觸中央主管機關依法所定之規範。

地方制度法上重要規定如下：

1. 自治事項：直轄市對轄區內環境保護事項，具有自主決定與執行權。
2. 自治條例：直轄市就自治事項，得制定具有法規性質之自治條例。
3. 自治規則：直轄市政府為辦理自治事項，得制定自治規則，作為行政執行及內部作業之依據。
4. 自治法規之限制：自治條例及自治規則不得違反憲法、法律及上級自治團體之自治條例。
5. 預算及議會監督：涉及公共建設、補助、設備採購、人事及長期財政支出者，必須納入預算，經直轄市議會審議。

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解題方法

本題可依「權限基礎—法規建構—行政執行—財政支應—民眾參與」五個層次作答：

$$環境保護自治事項 \rightarrow 制定自治法規 \rightarrow 提出行政計畫 \rightarrow 編列及執行預算 \rightarrow 具體行政執行與監督$$

因此，甲市不能僅提出一份政策宣示，而應依計畫內容及法律保留程度，選擇適當途徑：

• 若要創設人民義務、限制人民權利或處以罰鍰，應制定自治條例。
• 若只是規範機關內部執行方式，或具體化上位法及自治條例，得制定自治規則或行政規則。
• 若屬政策目標及執行期程，應形成行政計畫。
• 若涉及經費，必須透過預算程序取得合法財源。
• 若需土地、工程、補助、採購或管制，則須依個別行政法規採取行政處分、行政契約、行政指導或事實行為。

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一、制定自治條例，建立環境保護之法規依據

甲市得依《地方制度法》第25條，就環境保護自治事項制定自治條例，例如：

• 垃圾減量及資源回收自治條例。
• 空氣污染防制自治條例。
• 河川及水域環境維護自治條例。
• 公共場所禁用特定污染物自治條例。
• 綠色運輸或低碳城市自治條例。

自治條例適用於涉及一般人民權利義務之事項，尤其是下列情形：

1. 對人民課予作為或不作為義務。
2. 限制人民營業、使用土地或使用公共設施之自由。
3. 設定許可、申報、檢查或管制制度。
4. 設定行政罰或其他不利益效果。
5. 需要以法規方式長期規範市民及業者。

依《地方制度法》第26條，自治條例須經直轄市議會議決，再由市政府公布施行。其程序可概括如下：

$$市政府研擬草案 \rightarrow 送直轄市議會審議 \rightarrow 議會議決 \rightarrow 市政府公布 \rightarrow 依施行日期生效$$

自治條例如涉及罰則，必須有法律授權或依自治事項之法定權限，在法定範圍內設計處罰內容，不得逾越法律保留及比例原則。自治條例之名稱、規範對象、義務內容、主管機關、執行程序及救濟方式，也應明確規定。

若自治條例與憲法、法律或上級自治團體自治條例牴觸，依《地方制度法》第30條，可能遭到無效或被要求修正，故甲市立法時應先確認與中央環境保護法規之分工。

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二、制定自治規則，具體化行政執行方式

依《地方制度法》第27條，直轄市政府得就自治事項制定自治規則。自治規則主要由市政府訂定，功能在於使自治條例或上級法規能夠被具體執行，例如規定：

• 申請及審查流程。
• 污染稽查之分工。
• 檢測方法及標準作業程序。
• 補助申請資格及審核方式。
• 環境教育活動之執行規範。
• 公共設施維護及清潔作業標準。

自治規則不得逾越自治條例或法律授權範圍，尤其不得藉自治規則創設新的人民義務、限制人民權利或設定行政罰。若事項已達須以自治條例規範之程度，不能以自治規則取代自治條例。

自治規則之一般程序為：

$$市政府研擬 \rightarrow 依法制審查 \rightarrow 市政府發布 \rightarrow 公告或下達執行$$

若屬機關內部行政規則，則主要拘束下級機關及公務人員，原則上不直接對外發生規範人民權利義務之效力。

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三、形成行政計畫，安排目標、期程及執行項目

環境保護計畫本身通常屬於行政計畫，內容應包括：

1. 計畫目的，例如改善空氣品質、減少廢棄物或提升河川水質。
2. 執行範圍及對象。
3. 現況分析及問題評估。
4. 具體工作項目。
5. 執行期程及階段目標。
6. 主責機關及協力機關。
7. 所需經費及財源。
8. 成效指標及考核方式。

例如甲市可推動「低碳城市計畫」，分為公共運輸改善、汰換節能設備、垃圾減量、河川整治及環境教育等工作項目，並以污染排放量、資源回收率、公共運輸使用率等作為成效指標。

核心觀念

本題考的是「地方自治」與「中央行政監督」的關係。環境保護雖涉及地方居民生活與地方自治事項，但環境污染往往具有跨區域性，且國家必須維持一致的環保標準，因此地方政府制定保護計畫時，不能牴觸中央法律、命令及國家環保政策。

以命題當年（民國111年）法規為準，主要法源包括：

1. 《地方制度法》關於直轄市自治事項及中央監督之規定。
2. 《環境基本法》關於中央與地方環境保護權責分工之規定。
3. 各項環境保護法律及其授權訂定之法規命令，例如《空氣污染防制法》、《水污染防治法》、《廢棄物清理法》、《環境影響評估法》等。

地方政府可以依地方特性訂定環保計畫，但其內容必須符合中央所建立的國家環境保護政策、法定環境品質標準及管制制度。

解題方法

本題宜從「事前政策指導、事中協調審查、事後法律監督」三個層次作答，並分別說明行政院與中央主管機關的功能。

一、由行政院制定國家整體環保政策

行政院是中央最高行政機關，負責統合各部會政策，確保環境保護不因中央與地方權責分散而產生衝突。其主要作用包括：

1. 核定或推動國家環境保護政策及整體性計畫。
2. 協調環境部門與經濟、交通、能源、農業、內政等部門的政策。
3. 對涉及跨縣市、跨流域或重大公共利益的環境問題，進行整體規劃。
4. 透過行政院所屬機關的政策指示、行政計畫及資源配置，要求地方政府配合國家環保目標。

因此，甲市的保護計畫不能只考量本市利益，還必須符合國家整體環保方向，例如減碳政策、空氣品質改善、水資源保護、廢棄物減量及生態保育等。

二、由中央主管機關提供法規與技術標準

中央環境主管機關負責將國家政策具體化，透過法律、法規命令、行政規則、環境品質標準及管制規範，形成地方政府必須遵守的最低要求。

例如中央主管機關可以：

• 訂定全國適用的空氣、水體、土壤及廢棄物管制標準。
• 訂定污染排放標準、許可制度及監測制度。
• 提供環境資料、風險評估方法及計畫撰擬指引。
• 要求地方政府建立污染源清冊、監測污染改善成效。
• 針對重大建設或重大開發案件，依《環境影響評估法》進行審查。

地方政府得依地方特殊性制定較嚴格的措施，但不得降低中央法律所要求的最低保護標準，也不得以地方計畫排除中央法律的適用。

三、透過計畫審查、核定或協調機制進行事前控制

甲市提出環境保護計畫後，中央主管機關可以依相關法律及行政程序，進行政策一致性與法規合法性審查。

審查內容包括：

1. 計畫是否符合國家環境保護政策。
2. 計畫是否違反中央法律或法規命令。
3. 計畫所訂標準是否低於中央法定標準。
4. 計畫是否與其他縣市、中央部會或國家重大建設相衝突。
5. 計畫經費、執行機關及監測方式是否具體可行。
6. 計畫是否涉及環境影響評估、水利、國土、能源或公共衛生等其他中央權責。

如果法律規定地方計畫須經中央核定，中央主管機關得於核定前要求補正、修正或退回；如果法律沒有明文規定一律須經中央核定，中央仍可透過法規命令、行政指導、協調會議、補助條件及執行監督，確保地方計畫與國家政策一致，但不得逾越法律授權範圍。

四、透過中央行政監督處理違法計畫

核心觀念

本題在考「地方自治之中央監督」與「地方自治權之保障」。答題應掌握三個核心：

1. 地方自治團體具有憲法保障之自治權。
2. 中央政府得對地方自治行使監督，但原則上是「合法性監督」，不得任意以行政指揮取代地方自治。
3. 地方自治團體如認中央監督行為侵害自治權，得透過行政訴訟、憲法訴訟及自治法制等途徑救濟。

以下法規內容，均以命題當年民國111年法規為準。

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一、地方自治與中央監督的基本原則

依憲法及地方制度法，地方自治團體係依地域組織成立，具有自治組織權、自治立法權、自治行政權及自治財政權。

司法院釋字第498號解釋指出，地方自治為憲法所保障之制度。中央與地方之權限分配，應依憲法及法律加以劃分；中央不得僅以行政命令或行政指揮，任意侵害地方自治權。

然而，地方自治並非國中有國。地方自治團體仍須受憲法、法律及依法授權之法規命令拘束，中央亦得依法監督地方，以維護國家法秩序之一致性。

因此，本題的基本判斷標準是：

• 中央得監督地方，但須有憲法或法律依據。
• 對自治事項，原則採合法性監督。
• 對委辦事項，則具有較強之指揮監督權。
• 中央監督措施如逾越法律界線，地方得依法救濟。

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二、中央政府如何監督地方自治團體

（一）透過法律及法規命令建立全國性規範

中央立法機關得就全國一致性事項制定法律，地方自治團體之自治條例及自治規則不得牴觸憲法、法律及上級規範。

地方制度法關於自治法規之規定，建立以下層級關係：

$$憲法 ＞ 法律 ＞ 法規命令 ＞ 地方自治條例、自治規則$$

中央可透過法律設定地方自治的基本框架，例如組織制度、財政制度、公共安全、環境保護及社會福利等事項。但中央法律仍應尊重地方自治核心領域，不得以概括、空泛方式全面架空地方自治。

（二）對自治事項進行合法性監督

地方自治事項，是地方自治團體依其自治權限，自行決定並執行之事項，例如地方公共設施、地方交通、地方環境衛生及地方文化等。

地方制度法第75條規定，地方自治團體辦理自治事項，如有違背憲法、法律或基於法律授權之法規者，中央各該主管機關得依法予以撤銷、變更、廢止或停止執行；涉及不同層級地方自治團體者，則由法律所定之上級監督機關行使監督權。

對自治事項，中央原則上只能審查「是否合法」，不能僅因地方政策選擇與中央不同，就以不當或不妥為由加以撤換。

換言之：

• 地方決定雖不符合中央偏好，但未違法：中央不得任意撤銷。
• 地方決定違反憲法、法律或授權命令：中央得依法監督。
• 中央監督措施本身也須符合權限、程序及比例原則。

（三）對委辦事項進行指揮監督

委辦事項是地方自治團體受中央或上級機關委託，代為辦理之事項。此時地方並非基於固有自治權限，而是依受委辦關係執行國家行政任務。

地方制度法規定，地方自治團體辦理委辦事項時，應受委辦機關之指揮監督。中央對委辦事項不僅可以進行合法性審查，亦可就執行方式、行政目的及政策要求進行較具體之指揮。

因此，自治事項與委辦事項的監督強度不同：

類型	權限來源	中央監督方式
自治事項	地方固有自治權	原則為合法性監督
委辦事項	中央或上級機關委辦	得為較完整之指揮監督

這是本題最重要的區分。

（四）透過預算、補助及財政制度監督

中央可依中央與地方政府權限劃分及財政收支劃分制度，透過補助款、統籌分配稅及計畫型補助，影響地方政策執行。

但財政監督仍不得成為變相侵害自治權的手段。中央如以補助款要求地方履行與法律無關、且已侵入地方自治核心之事項，應受法律保留及比例原則限制。

中央的財政監督主要包括：

• 審查地方財政收支是否合法。
• 透過補助制度促進全國性政策。
• 防止地方財政失衡及重大公益危害。
• 對特定補助計畫設定合理之用途及核銷要求。

（五）透過組織、人事及行政監督維持法制秩序

地方自治團體之組織、人事及行政運作，仍須依地方制度法及相關法律辦理。中央得依法對地方政府之組織編制、人事任用、重大行政缺失及違法失職行為進行監督。

但此種監督須有明確法律依據，不能以一般行政指導或政治意見，逕行取代地方首長及地方議會之法定職權。

核心觀念

本題考查「地方民主中人民如何對地方政府產生實質影響」的制度設計。地方民眾的影響力不只來自陳情、請願、座談會等意見表達，更包括：

1. 改變地方政治人事
2. 直接參與或決定地方公共政策
3. 對違法或不當行政行為進行監督、救濟
4. 透過組織化行動提高政府的政治與社會成本

以命題當年（民國111年）法規為準，地方制度法第16條所揭示的地方居民權利，包括選舉、罷免、創制、複決、請願、提案及參與地方公共事務等。其中，選舉、罷免、創制與複決，屬於直接或間接影響地方政府運作的重要民主機制。

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解題方法

本題可採「人事控制、政策決定、行政監督、社會動員」四層次作答。答題時不可只羅列陳情、請願等溝通方式，必須說明各種方式如何形成實質效果，例如改變首長去留、決定政策內容、撤銷行政處分或提高施政成本。

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一、透過選舉影響地方政府人事

地方首長及地方民意代表由人民選出，人民可以透過投票決定地方政府的政治方向。

地方首長掌握地方行政資源與政策執行，地方議員則透過議會質詢、預算審議及自治法規審議，影響地方政府施政。因此，人民的投票行為不只是表達偏好，也能直接決定地方政治權力的配置。

此外，人民還可以透過政黨、競選活動、社會團體及媒體監督等方式，形成選舉壓力，使候選人提出特定政策承諾。

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二、透過罷免追究地方公職人員責任

人民若認為地方首長或地方民意代表怠忽職守、違背政見或施政失當，可以依法行使罷免權。

罷免制度的實質效果在於，地方公職人員不必等到任期屆滿，便可能因人民發動罷免而面臨去職。這會形成任期中的政治責任，使地方首長及民意代表在施政時必須持續回應民意。

罷免須依公職人員選舉罷免法所定程序辦理，包括提議、連署及投票等階段，並須達到法律規定的門檻，不能僅以少數民眾的個別不滿即直接造成公職人員去職。

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三、透過地方性公民投票決定重大公共政策

地方性公民投票是人民直接決定地方公共事項的方式。涉及地方自治事項的重大政策，例如重大建設、土地利用、環境保護或地方發展方向，得依公民投票法及相關地方自治規範，交由地方居民投票表決。

其實質影響力表現在：

• 直接形成對地方政府的政治拘束；
• 使地方政府不能完全忽略地方居民對重大政策的集體決定；
• 將爭議性政策由行政機關單方面決策，轉化為人民直接決定。

但公民投票的事項必須屬於地方自治權限，且須遵守法律規定的提案、連署、投票及結果效力。

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四、透過創制、提案及參與式預算影響政策內容

創制是人民主動提出新的制度或政策主張；提案則是人民向地方自治團體提出具體施政建議。這些方式使人民不只是對政府既有政策表示贊成或反對，也可以主動提出新的公共政策。

在實務上，地方政府亦可能採行：

• 參與式預算；
• 社區提案；
• 公民審議；
• 公民陪審或地方議題協作；
• 社區營造及地方治理平台。

其中，參與式預算尤其能使人民直接參與部分公共支出的優先順序與用途安排。雖然其法律拘束力須視地方制度與行政規範而定，但能透過預算配置直接影響政府資源分配。

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五、透過議會及民意代表的制度性監督