核心觀念

本題考的是「跨域治理」與「府際合作」在環境政策上的應用，核心包括：

1. 外部性問題：上游排放污染，成本由下游居民承擔，形成負外部性。
2. 集體行動困境：河川污染具有跨域性，單一縣市改善，仍可能受到其他縣市污染影響，容易產生搭便車心態。
3. 府際關係與跨域治理：污染防治涉及中央、直轄市、縣市及鄉鎮市等不同層級，若權責、經費及資訊無法整合，即難以形成有效治理。
4. 以命題當年法規為準：本題法規依民國110年相關法規，包括《地方制度法》、《水污染防治法》及行政契約、協議等跨機關合作機制。現行法規如有修正，仍不影響本題依命題時點作答。

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（一）跨域合作或治理的三項阻礙因素

一、上下游利益不對稱，產生負外部性與搭便車問題

河川污染通常具有「上游製造、下游承受」的特性。上游縣市若為了產業發展、地方稅收或降低治理成本，而放寬污染管制，污染便會隨水流向下游，造成下游居民飲水、農業灌溉、生態環境及公共衛生的損害。

此時，上游縣市承擔污染防治成本，但主要受益者可能是下游縣市；下游縣市雖然最希望改善水質，卻無法單獨控制上游污染源。由於各地方政府均可能希望由他人先負擔成本，遂產生下列問題：

• 上游缺乏主動改善污染的誘因；
• 下游要求上游加強管制，容易引發利益衝突；
• 各縣市可能互相指責，降低合作意願；
• 污染防治成本與治理利益難以公平分配。

因此，單靠地方政府自發合作，容易陷入集體行動困境。

二、行政區劃與權責分立，造成治理碎片化

河川流域是自然形成的整體，但政府管轄卻依行政區劃分割。上游、下游可能分屬不同縣市，各地方政府有自己的首長、議會、環保局及預算制度，中央與地方也分別負有不同的管理權責。

此種「流域整體性」與「行政區分割性」之間的落差，容易造成：

• 污染源管制、河川監測及工程建設分屬不同機關；
• 各縣市環境標準、稽查強度及取締優先順序不同；
• 權責不明時，發生污染卻無法迅速確認由誰負責；
• 各機關掌握的監測資料、污染源資料未能共享；
• 中央政策與地方執行方向不一致。

若缺乏流域層級的統合機制，即使每一個地方政府都進行部分治理，整體河川水質仍可能無法改善。

三、政治利益、財政能力與互信不足，增加協商成本

跨縣市合作通常涉及長期投資，例如污水下水道、工業廢水處理、河川整治、污染監測系統及污染源稽查。各縣市的財政能力、產業結構、污染程度及政治壓力不一，對政策的優先順序也不同。

例如：

• 污染較嚴重的縣市需要投入較多經費；
• 財政較弱的縣市無力負擔大型環保工程；
• 地方首長可能重視任期內可見的建設成果，不願承擔長期環保成本；
• 工業或開發利益可能影響污染管制的嚴格程度；
• 各地方政府擔心合作後功勞由他人享有、責任卻由自己承擔；
• 過去合作經驗不佳時，容易形成不信任與互相推諉。

這些因素會使協商成本提高，甚至造成「有協議、無執行」或合作機制流於形式。

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（二）排除阻礙及促進跨域治理的具體作法

一、建立流域整合治理機制，明確劃分權責並共享資訊

應以河川流域而非單一行政區作為治理單位，由中央主管機關統合上、下游縣市，成立常設性的跨域治理平台或流域管理委員會，將相關地方政府、環保機關、水利機關、產業團體及民間居民納入合作。

具體作法包括：

1. 訂定共同治理目標 依河川水質、污染負荷及生態需求，設定共同的污染削減量、水質標準與改善期程。

核心觀念

本題考查地方議會如何透過制度性權力，監督縣市政府的施政、財政及行政作為。縣市議會並非行政機關的上下級機關，而是透過「議決、審查、質詢及政治責任追究」等方式，形成民主制衡。

以命題當年（民國110年）法規為準，主要法源為《地方制度法》關於縣市議會職權、議案審議、預算審議及對縣市長與局處首長質詢之規定。現行法如有修正，仍不影響本題依命題時點作答。

本題第一小題列舉三種工具，每種工具應包括：

1. 工具名稱；
2. 法律或制度內容；
3. 實際監督作用。

第二小題則應針對第一小題所列工具，說明其運作上的缺失或負面效果，不能只寫一般性批評。

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解題方法

答題可採「政治監督、財政監督、規範及政策監督」三分法：

• 以質詢及施政報告監督行政首長；
• 以預算審議監督政府財政及施政優先順序；
• 以議案及自治法規審議監督政策合法性與公共性。

此種安排涵蓋縣市議會最核心的三類權力，且容易分別說明監督對象、行使方式及實際效果。

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（一）縣市議員監督縣市政府的工具或方式

一、質詢、施政報告及專案報告

縣市長及縣市政府各機關首長，應依地方制度及議會議事規範，向縣市議會提出施政報告，接受議員質詢。議員可針對施政目標、政策執行、預算使用、行政績效及民眾陳情事項提出問題，要求縣市長或局處首長說明。

質詢的功能包括：

1. 要求行政機關公開說明政策內容及執行成果；
2. 發現行政疏失、政策落差及預算浪費；
3. 將個案問題轉化為公共議題；
4. 透過公開答詢，使行政首長承擔政治責任。

質詢具有即時性及公開性，是議員最直接的監督工具。除一般定期質詢外，議會也可要求政府提出專案報告，使特定重大事件或爭議政策接受集中檢驗。

二、預算審議權

縣市政府編列的總預算，須送縣市議會審議。議員可逐項審查歲入、歲出、施政計畫、重大建設及各項補助支出，並依法進行刪減、主決議或附帶決議等監督。

預算審議不只是財務技術上的核准，更是對政府政策方向的監督。因為行政機關若要推動政策，通常必須取得相應的預算，議會透過預算審查即可：

1. 檢驗施政計畫是否具必要性及公益性；
2. 審查經費編列是否合理；
3. 防止浮濫支出及不當採購；
4. 重新調整政府資源分配的優先順序；
5. 要求行政機關改善執行成效。

因此，預算審議是議會控制政府政策的重要實質工具。

三、議案及自治法規審議權

縣市議會依法議決縣市自治事項，包括自治條例、自治規則相關事項、地方公共建設、地方財產處分、重大契約及其他依法應經議會議決之事項。

縣市政府提出政策或重大計畫時，若涉及議會法定議決事項，必須送交議會審議。議員可以透過議案審查：

1. 審查政策是否符合地方自治權限；
2. 檢驗政策內容是否符合公共利益；
3. 要求行政機關補充財務、法律及執行評估；
4. 對不當或不成熟的政策予以否決、修正或附加條件；
5. 透過自治條例建立地方政府行為的規範界線。

此種監督具有事前控制功能，可在政策正式執行前，先檢驗其合法性、必要性及可行性。

四、其他可補充的監督方式

若須增加內容，還可列舉：

• 議員提案：由議員提出地方自治或公共政策建議，要求縣市政府辦理。
• 書面質詢及資料索取：要求行政機關提供施政、財務及計畫執行資料。
• 聽取人民陳情及地方座談：將民意與個案問題帶入議會監督程序。
• 審查決算及接受審計監督資料：檢視預算執行結果及財務責任。

不過，正式作答選擇三項深入說明即可，不宜羅列過多名稱而缺乏解釋。

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（二）監督工具的缺陷或負效果

一、質詢容易流於政治表演及個案干預

核心觀念

本題考查「地方治理」與「民眾參與」的基本概念，以及我國現行制度中人民參與地方公共事務的具體管道。

地方治理並不只是地方政府單方面作成政策，而是地方政府、議會、人民、社區、民間團體及其他利害關係人共同參與公共事務的過程。民眾參與則是人民透過選舉、直接民主、行政程序及公共討論等方式，影響政策形成、執行與監督。

以命題當年（民國110年）法規為準，主要法源包括《地方制度法》、《公民投票法》、《請願法》及《行政程序法》等。現行法部分規定已修正，但本題仍應依民國110年之法規與制度背景作答。

解題方法

本題分為兩部分：

第一部分要求列舉三種參與管道，因此宜採「代表政治、直接民主、行政程序參與」三分法，並分別說明人民如何進入地方決策過程。

第二部分要求說明阻礙，宜從「參與者本身」及「制度運作環境」兩個層面作答，避免只寫抽象的「民眾不積極」，而要進一步解釋其形成原因及對治理成效的影響。

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（一）我國民眾參與地方公共事務或地方治理的管道

1. 選舉與罷免：透過代表政治參與地方治理

人民可以透過地方公職人員選舉，選出直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長及地方民意代表，間接參與地方公共事務。

地方首長負責地方行政與政策推動，地方議員及代表則負責議決自治事項、審議預算、質詢地方行政機關及監督施政。人民透過投票決定地方政治領導者及民意代表，即能對地方政策方向產生影響。

此外，人民也可以依法行使罷免權。當地方公職人員的施政嚴重違反民意，或選民認為其已不適任時，可以依《公職人員選舉罷免法》所定程序提出罷免。選舉是事前授權，罷免則是任期中的政治責任追究，二者共同形成地方民主的問責機制。

2. 地方性公民投票：透過直接民主決定地方重大事項

人民得依《公民投票法》及相關地方自治法規，針對地方自治事項或地方重大公共政策進行投票，使人民直接表達對特定政策的支持或反對。

地方性公民投票具有下列功能：

• 使重大地方政策取得較直接的民意基礎。
• 提供人民超越代議機關的直接決策管道。
• 對地方政府及地方議會形成政策壓力。
• 促進公共議題討論，使政策爭議公開化。

例如，地方重大建設、土地利用、環境保護及地方發展方向，若涉及地方自治範圍，可能成為地方公共討論或公民投票的對象。但公民投票仍須符合事項範圍、提案、連署、投票及通過門檻等法定程序，並非所有政策均可直接交付投票。

3. 行政程序與公共討論：透過陳情、請願、公聽會及審議參與表達意見

人民可以透過陳情、請願、公聽會、說明會、座談會、地方創生或社區營造會議等方式，向地方政府表達意見，參與政策形成及公共事務討論。

其中：

• 陳情：人民對行政措施、行政作為或公共問題提出意見、反映問題或請求行政機關處理。
• 請願：人民依《請願法》向國家機關提出希望採取特定措施、改善公共事務或修正制度的請求。
• 公聽會：行政機關就重大政策、計畫或具爭議性的公共事項，邀請專家、團體及利害關係人陳述意見。
• 地方說明會與審議式參與：透過小組討論、資訊交換及意見整合，使人民不僅表達立場，也能參與問題界定與方案形成。

核心觀念

本題考查「地方政治參與」與「基層選舉動機」，重點在於說明：即使村里長依法為無給職，參選者仍可能因獲得金錢以外的政治、社會與心理報酬，而願意承擔選舉成本及任職責任。

依民國110年《地方制度法》第59條規定：

1. 村（里）置村（里）長一人。
2. 村（里）長由村（里）民依法選舉之，任期四年，連選得連任。
3. 村（里）長受鄉（鎮、市、區）長指揮監督，辦理村（里）公務及交辦事項。
4. 村（里）長為無給職。

所謂「無給職」，主要是指不支領一般意義上的職務薪資，並不表示擔任村里長完全沒有任何資源、聲望、人脈或政治效益。因此，不能只以「有沒有薪水」判斷參選誘因。

可用下列概念分析參選意願：

$$參選淨利益 = 物質利益 + 非物質利益 + 政治利益 - 參選及任職成本$$

只要參選者主觀上認為總體利益大於時間、金錢、責任、衝突及落選風險等成本，即可能投入激烈選舉。

解題方法

本題要求列舉三個具體原因，適合採取「利益—成本」及「個人動機—地方政治功能」的分析方式。每一個原因均應包含：

1. 參選者可獲得的具體利益。
2. 該利益為何足以抵銷無給職及選舉成本。
3. 舉例說明其在村里政治中的實際表現。

以下分別從公共服務、社會聲望與人脈，以及政治資源與個人發展三個面向作答。

可能原因一：公共服務使命與地方認同

部分人士具有服務鄉里的使命感，認為村里長是最接近居民的公職，能直接處理社區問題，因此即使沒有薪資，仍願意參選。

村里長處理的事項包括協助居民反映道路、路燈、排水、環境清潔、治安、災害通報、福利申請及各項行政宣導等。這些事務雖然未必具有高度決策權，卻與居民日常生活密切相關。對於長期居住於當地、熟悉地方需求，或曾參與社區發展、宗教團體、公益組織的人而言，擔任村里長可以將服務理念制度化，直接改善社區生活。

此外，村里具有共同生活與地方認同的特性。參選者可能因為對地方有感情，希望維護社區利益、照顧弱勢居民，或延續家族及地方服務傳統，而投入選舉。此種動機屬於公共服務動機與利他性政治參與，不以薪資作為唯一報酬。

例如，某位居民長期協助獨居老人、處理社區環境問題，認為由自己擔任村里長，能更有效整合居民意見、向鄉鎮市區公所爭取建設，因此即使村里長無給職，仍願意參選。

可能原因二：社會聲望、身分榮譽與人際網絡

村里長雖然層級基層，卻具有正式公職身分，能帶來社會聲望、地方代表性與個人榮譽。

在基層社會中，村里長經常參與地方活動、主持或協調社區事務，並與居民、民意代表、鄉鎮市區公所及其他行政機關保持密切聯繫。擔任村里長後，個人在地方上的可見度與發言權會提高，也較容易成為居民遇到問題時優先尋求協助的對象。

這種聲望具有非金錢價值，包括：

1. 獲得居民信任與尊重。
2. 擴大地方人脈與社會資本。
3. 增加在社區中的影響力與代表性。
4. 滿足個人榮譽感、成就感及被需要的心理需求。

村里長也是一種「社會地位的象徵」。對部分人士而言，參選不只是爭取職位，更是證明自己在地方上具有號召力與服務能力。即使選舉需要支出競選費用、投入大量時間，社會聲望與人際關係所帶來的非物質報酬，仍可能使其認為值得參選。

例如，地方上的企業主、社區領導者或社團幹部，可能希望透過參選獲得正式公共身分，提升自己在地方上的代表性與協調能力。

可能原因三：取得地方政治資源，作為政治發展或其他活動的平台

村里長雖無薪資，但具有一定的政治位置與行政聯繫功能，能累積政治經驗、地方資源及選民基礎，因而成為部分人士進入地方政治的起點。