108 高普考高考三級 史料編纂 本國政治制度史 考古題詳解

核心觀念

本題考查中國古代政治制度中皇權與相權的消長，以及宰相職權如何由正式官僚機關，逐步轉移到君主身邊的近臣與機要機構。

「宰相」在此是泛稱，指協助君主處理最高政務、居於政府中樞的官員或機關；歷代官名並不一致，不宜只用「丞相」一職來判斷相權。「相權」則是宰相或中樞機關參與決策、統攝行政、任用官員及制衡君主的權力。

引文提出兩項觀察：

• 趨勢：大體而言，時代愈早，相權愈重；時代愈晚，相權愈輕。
• 法則：君主先以身邊近臣或機要機關分掌政務，近臣逐漸取得實權；其後職位與品秩升高，原有機關退居閒職，君主再以新的近臣或機關取代之。

這是制度演變的概括，並非每一朝代都呈現完全一致、直線下降的變化。

解題方法

依題目指定的三個時段，逐段說明中樞機關、實際執政者與皇帝之間的權力關係，再以「近臣取得實權—職位升高—原機關閒化—新近臣接替」串聯變化。最後說明其背後的政治原因：君主既需要高效的政務中樞，也要避免大臣掌握足以威脅皇權的獨立權力。

秦漢：正式宰相地位顯著，後轉由宮中近臣掌握實權

秦以丞相為百官之長，輔佐皇帝處理政務；御史大夫掌監察及副丞相職務，太尉掌軍事。丞相位高權重，能參與國家重大決策，代表正式政府中樞的相權仍強。

西漢初年承襲丞相制度，丞相仍是重要執政官。到了漢武帝時，為處理軍國大事並削弱丞相，皇帝倚重大將軍、侍中、尚書等宮中近臣，形成以皇帝為中心的「內朝」或「中朝」；原以丞相為主的政府則相對成為「外朝」。此後，尚書機關逐漸由處理宮中文書，發展為掌握政務運作的重要中樞。

東漢時，尚書臺成為政府實際運作的核心，尚書令等掌握機要；三公名位雖高，實權則受到限制。這正呈現引文所說的法則：皇帝以近臣介入政務，近臣掌握實權後，原有高位官員逐漸退居虛位。

隋唐：三省分掌相權，宰相逐漸由固定官職轉為授予職事

隋唐建立並發展三省六部制，以中書省草擬政令、門下省審議封駁、尚書省統率六部執行。宰相權力因而不再集中於一人或單一官職，而是分散在三省及參與政事的官員之間。唐代政事堂成為宰相議政的重要場所，三省制度在形式上保留了較完整的決策、審議與執行程序。

然而，三省長官品位甚高，皇帝不必固定以其擔任宰相，便逐漸透過「同中書門下三品」「同中書門下平章事」等職名，授予其他官員宰相職事。宰相身分因此愈來愈取決於皇帝授予的差遣與職名，而非單憑原有官職。這反映君主藉由調整任命方式，把中樞權力掌握在自己能控制的官員手中。

隋唐相權仍有制度化的議政與執政機能，但相較於早期由丞相統攝政務，權力已透過三省分掌並受皇帝控制。引文所說的「品位既高，退居閒曹」，可用來理解三省高官與實際宰相職事逐漸分離的現象。

核心觀念

本題考查兩組張力：一是傳統政治思想所主張的「君主定方向、宰相總理政務」，與君主實際上掌握用人、聽言及決策權之間的落差；二是我國憲法如何分配總統與行政院院長的權限，以及憲法規範和政黨政治下實際運作的落差。

荀子所說「人主有職」，重點不是君主親自處理日常政務，而是由宰相統率百官，君主負責掌握治國大綱。相對地，乾隆所說「用人、聽言大權，從無旁落」，呈現君主不願把關鍵政治權力交給宰相的集權作風。兩者分別代表政治分工的理想與君主集權的現實。

傳統政治中的思想與現實

思想上：君主掌大綱，宰相總政務。 荀子的主張以分工提高治理效率：君主不必逐項處理百官事務，而應任用宰相，由宰相統率官僚、貫徹政務。這樣的安排也能使君主保有最高決策地位，同時避免事必躬親。

制度與現實上：宰相雖有統攝之名，權力仍取決於君主授予。 傳統政治中的宰相並非獨立於君主之外的憲政機關，其權力基礎來自君主授權。因此，君主可藉任免、召對、直接裁決等方式控制政務。當君主猜疑防弊，或自恃有才略時，便容易親自掌握用人、聽言及決策權，削弱宰相統率百官的功能。

歷代制度也反映這種張力。秦漢以來，丞相或宰相制度長期存在，但其權力範圍隨君主與制度安排而變化；明代廢丞相後，皇帝直接統領政務，內閣大學士雖參與處理政事，仍不等同具有獨立法定地位的宰相；清代軍機處等機構則進一步呈現皇帝直接控制決策的特色。制度名稱與行政實況未必一致，關鍵在君主是否願意讓宰相實際統率百官。

因此，傳統君相分工的理想可以提升行政效率，卻缺乏穩定限制君權的制度保障；實際分工往往受君主個人風格與政治需要左右。

我國憲法的分工規範

以下以命題當年（民國 108 年）法規為準；總統與行政院院長的相關分工，當時已由憲法本文及《憲法增修條文》共同規範。

總統：國家元首與憲政職權的行使者。 憲法第 35 條規定總統為國家元首，對外代表國家；第 36 條規定總統統率三軍；第 37 條規定總統依法公布法律、發布命令，原則上須經行政院院長副署，或行政院院長及有關部會首長副署。

不過，《憲法增修條文》第 2 條第 2 項明定，總統發布行政院院長及依法須經立法院同意任命人員的任免命令，以及解散立法院的命令，無須行政院院長副署。此一例外使總統在行政院院長任免上具有較大的憲法主導地位。

行政院院長：行政院首長，負責行政與對立法院負責。 憲法第 53 條規定行政院為國家最高行政機關；憲法第 55 條原規定行政院院長由總統提名、經立法院同意任命，但其任命程序已由《憲法增修條文》第 2 條第 1 項改為由總統任命，無須立法院同意。

另一方面，《憲法增修條文》第 3 條規定行政院對立法院負責。立法院得對行政院院長提出不信任案；不信任案通過後，行政院院長應辭職，並得同時呈請總統解散立法院。行政院對立法院決議的覆議案若遭維持，行政院院長亦須接受憲法所定的政治責任。

核心觀念

本題考查兩個層次：一是我國監察院在五權憲法中的定位及其與行政、司法機關的權限界線；二是以西漢刺史制度為比較材料，思考監察權如何兼顧監督效能與權力分際。

**以下法規說明以命題當年（民國 108 年）法規為準。**當時監察院是五院之一，憲法增修條文規定其為國家最高監察機關，行使彈劾、糾舉及審計權。憲法另規定監察院得調查、糾正行政機關，並對公務人員提出彈劾。監察權的重點在監督公務運作，但其行使會與行政權及司法權的職掌交會，尤其在監督個案時，容易產生界線爭議。

解題方法

作答時可依「制度定位—衝突類型—歷史比較—改革方向」四步展開。先交代監察院的憲法職權，再指出哪些職權會與其他機關交錯，接著以西漢刺史制度說明監察制度如何透過明確的監察對象與職權範圍來提升效能，最後提出適合現代憲政體制的改革方向。

我國監察權的設計與權限衝突

民國 108 年，監察院的主要職權及可能發生的權限交錯如下：

1. **調查權與行政機關的調查、決策職權交錯。**依憲法第 95 條，監察院為行使監察權，得向行政院及其各部會調閱文件；依第 96 條，監察院得設調查委員會，調查行政院及其各部會的工作與設施。調查涉及行政機關的政策形成、行政裁量或具體案件時，可能引發監察監督是否深入行政執行、是否實質取代行政機關判斷的爭議。

2. **糾正權與行政監督、行政指揮權交錯。**依憲法第 97 條，監察院經委員會審查及決議，得對行政院及其部會提出糾正案，要求改善。糾正主要針對機關施政或制度缺失，不是直接代替行政機關作成行政決定；如果糾正意見深入個案的政策選擇或執行方式，便可能與行政機關的職權發生張力。

3. **彈劾、糾舉權與司法權交錯。**監察院可對違法失職的公務人員提出彈劾或糾舉；彈劾成立後，案件依法移送懲戒機關處理。法官、檢察官也屬監察院得依法行使彈劾權的對象。問題在於，檢察官偵查案件涉及證據取捨、追訴判斷與程序運用；監察院若對這些司法核心判斷進行實質審查，便可能被認為越過司法體系內部的救濟與監督機制，形成對司法檢察權的外部干預。

4. **審計權與行政、立法機關的預算監督交錯。**監察院所屬審計機關負責政府財務審計，審核決算並監督預算執行。審計結果會影響行政機關的經費責任，也與立法院審議預算、決算及監督政府財政的職權相接，因此容易發生監督功能重疊的疑義。

依當時憲法增修條文第 7 條，中央、地方公務人員及司法院、考試院人員的彈劾案，須有監察委員二人以上提議，並經九人以上審查及決定，始得提出。這項門檻是彈劾的程序保障；彈劾本身不等於懲戒判決，仍須由懲戒機關依法審理。

西漢監察權的制度特色

西漢監察制度可從中央御史系統與地方刺史制度觀察。中央以御史大夫等官職負責監察及糾察百官；漢武帝時，為加強對地方官吏的監督，設置刺史巡察地方。刺史位階較低，卻奉命監督秩祿較高的郡國長官，形成以小制大的監察安排。

核心觀念

本題考查獨立機關的制度目的，以及獨立性如何與行政一體、責任政治並存。以下法規均以命題當年（民國108年）為準。

《中央行政機關組織基準法》第3條所稱獨立機關，是依法律設置、合議制運作，依法律自主行使職權，不受其他機關指揮監督的機關。獨立機關仍是行政機關，並非脫離行政權體系；其獨立性主要是讓機關在法定職權內，免受上級機關對具體個案的指揮與監督。

行政一體則指行政事務雖分工由各機關執行，仍須由行政院統籌，維持政策協調與行政責任。憲法第53條規定行政院為國家最高行政機關；憲法增修條文第3條則規定行政院對立法院負責。

解題方法

先列出三個行政院所屬獨立機關，分別交代委員的任命程序、任期及合議決議方式；再說明設置獨立機關的理由；最後依釋字第613號，從行政一體與獨立機關自主兩面評論其影響。

三個行政院所屬獨立機關

民國108年行政院所屬的三個中央二級獨立機關，包括中央選舉委員會、公平交易委員會及國家通訊傳播委員會。

此處的「決議方式」指委員會議依法定人數及表決門檻作成決定；具體案件仍應依各該機關組織法及相關法規辦理。

設立獨立機關的用意