112 關務升官等考試簡任 關務類 行政法研究 考古題詳解
第 一 題25 分
何謂行政正當程序原則？行政機關在進行個案裁決時，要如何判斷應適用如何之程序，抑或是應提供多少的程序，才符合正當程序的要求？請試從大法官曾做過的解釋，提出可供參考的判斷標準。
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一、核心觀念
本題考查憲法上的正當行政程序原則，以及行政機關作成個案決定時，如何依案件性質選擇程序、決定程序保障的程度。
正當行政程序是正當法律程序原則在行政權行使上的要求。行政機關作成可能影響人民權利或法律上利益的決定，應依案件情形提供公平、適當的程序，使受影響者能知悉相關資訊、表達意見，並使機關在充分掌握事實與不同利益後作成決定。它要求程序符合基本公平，不代表所有行政案件一律適用相同程序，也不表示每一案件都必須舉行正式聽證。
其憲法基礎主要在憲法第8條、第16條，以及第15條等基本權保障規定。程序保障的具體內涵，須依個案的權利影響、行政決定目的與機關功能等因素判斷。
二、解題方法與大法官判準
作答可先說明正當行政程序的意義，再以司法院釋字第709號解釋提出綜合判斷因素，最後說明程序保障如何隨案件影響程度調整。依該號解釋，正當程序的內涵，應綜合考量下列因素：
- 所涉基本權的種類：涉及生命、自由、財產、居住自由等重要基本權時，應給予較周延的程序保障。
- 基本權限制的強度及範圍：侵害越直接、越嚴重，影響人數及範圍越廣，程序保障程度原則上越高。
- 所欲追求的公共利益：應衡量行政決定所追求公益的重要性，以及該公益與人民權益間的衝突。
- 決定機關的功能合適性：考量機關的組織、專業能力及職權性質，判斷由何種機關或組織審議，以及應採取何種程序，較能妥適作成決定。
- 有無替代程序及各項程序成本：評估是否存在同樣能保障權利、達成行政目的的替代程序，並斟酌程序所需時間、人力、行政成本等因素。
以上不是機械式公式，也不是任一因素單獨決定程序種類；應整體衡量，並由立法者制定相應的法定程序。行政機關適用法律時，也須依具體案件落實其要求。
三、程序保障的具體要求
第 二 題25 分
依據《食品安全衛生管理法》第 15 條第 1 項之規定：
「食品或食品添加物有下列情形之一者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列：
一、變質或腐敗。
二、未成熟而有害人體健康。
三、有毒或含有害人體健康之物質或異物。
四、染有病原性生物，或經流行病學調查認定屬造成食品中毒之病因。
五、殘留農藥或動物用藥含量超過安全容許量。
六、受原子塵或放射能污染，其含量超過安全容許量。
七、攙偽或假冒。
八、逾有效日期。
九、從未於國內供作飲食且未經證明為無害人體健康。
十、添加未經中央主管機關許可之添加物。」
此外，又依主管機關另外訂定之《一般食品衛生標準》第 3 條之規定，一般食品之性狀應具原有之良好風味及色澤，不得有腐敗、不良變色、異臭、異味、污染、發霉或含有異物、寄生蟲。
再者，依《嬰兒食品類衛生及殘留農藥安全容許標準》第 3 條之規定：
「嬰兒食品應具原有之良好風味及色澤，不得有腐敗、不良變色、異臭、異味、污染、發霉或含有異物、寄生蟲。」
今業者甲進口 A 國嬰兒配方奶粉，於 1 月 15 日遭舉發，指出其奶粉中含有具磁性黑褐色微小粒子。雖甲認為此乃奶粉高溫炭化的結果，但主管機關乙認定甲違反前述規定，因此依《食品安全衛生法》於 2 月 13 日通知甲限期改善。惟甲於期限屆至時仍未改善，乙因此於 2 月 28 日未經通知甲陳述意見而逕行裁罰新臺幣 30 萬元。
試問：
（一）系爭通知書之法律性質為何？主管機關所訂定之各該標準，性質為何？主管機關可否逕自以其職權來訂定系爭標準，以之作為規範的依據？（10 分）
（二）甲所需繳納的 30 萬元，係屬執行罰或秩序罰？期限屆至後，倘甲一直未加以改善，乙可否對之連續課予處罰？甲可作如何之主張以為抗辯？（15 分）
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核心觀念
本題主要考查四個行政法概念：
- 限期改善通知的法律性質：依通知內容是否直接設定具體改善義務，判斷是否為行政處分。
- 主管機關訂定標準的法規性質與授權依據：判斷標準是法規命令或行政規則，以及有無法律授權。
- 罰鍰與怠金的區別：罰鍰是對過去違反義務的裁罰；怠金是為促使履行義務所施加的行政執行手段。
- 持續違法能否連續裁罰：須區分法律明定的連續處罰，與對同一違法行為重複處罰。
以下以命題當年（民國 112 年）法規為準。現行法已修正嬰兒食品相關標準，題示嬰兒食品標準第 3 條內容已刪除，解題仍依題目所示的 112 年規定。
解題方法
先確認乙的通知是否對甲發生外部法律效果，再判斷該通知與後續 30 萬元的關係。接著辨明標準的訂定是否有法律授權，最後依 30 萬元的功能判斷它是行政罰或行政執行罰，並檢視法規有無明文允許連續處罰。
（一）通知書與各標準的性質、訂定依據
1. 限期改善通知書的性質
乙通知甲限期改善，若其內容具體命甲排除奶粉中的異物，且屆期不履行即可能受罰，已直接對甲設定公法上作為義務，對外發生法律效果，原則上屬於下命處分，亦即行政程序法第 92 條所稱行政處分。
這與單純勸告或建議甲改善的行政指導不同。行政指導不直接產生法律上義務；本題通知以限期履行並連結後續裁罰，具有拘束力，應作行政處分理解。
但須注意，依題示法規，食品安全衛生管理法第 15 條第 1 項規定的是禁止製造、輸入等行為；該條本身並未因此當然授權主管機關得以「限期改善」作為裁罰前提。乙仍須指出命甲改善的具體法律依據。若欠缺授權，通知的法律性質仍是行政處分，但其合法性會有疑義。
2. 《一般食品衛生標準》及嬰兒食品標準的性質
題示兩項標準均以一般、抽象方式規範不特定食品業者，並具外部拘束力，性質上屬於法規命令，而非僅供行政機關內部遵循的行政規則。
依民國 112 年食品安全衛生管理法第 17 條，食品衛生安全及品質標準由中央主管機關訂定；嬰兒食品類標準另依該法第 15 條第 2 項及第 17 條訂定。因此，兩項標準有法律授權依據，主管機關得依授權以法規命令具體化衛生安全及品質要求。
食品安全衛生管理法第 15 條第 1 項第 3 款禁止含有害人體健康物質或異物的食品；授權訂定食品標準，則可把抽象的食品安全、品質要求具體化。題示標準所列腐敗、污染、發霉、異物等事項，屬於食品衛生安全及品質規範的具體化，並非主管機關全無法律依據而自行創設新的管制領域。
3. 職權訂定的界限
行政機關不得僅憑職權，自行訂定對人民發生外部拘束力的法規命令；依行政程序法第 150 條，法規命令須有法律授權。若僅是內部執行細節或裁量基準，才可能以行政規則處理，但行政規則原則上不能直接對人民創設義務或作為裁罰依據。
第 三 題25 分
A 市府工務局衛生下水道工程處（以下簡稱衛工處）為辦理「○○水資源再生中心新建工程」案（污水處理廠之興建）之開發單位，依《環境影響評估法》（以下簡稱環評法）第 5 條第 1 項第 9 款、第 7 條第 1 項規定，向目的事業主管機關提具環境影響說明書，並由該局轉送原處分機關審查。
經 A 市府環境影響評估審查委員會（以下簡稱環評委員會）第 239 次以及第 246 次會議決議，請衛工處依決議所載事項補充修正後再送審查。衛工處依前揭決議修正環境影響說明書後，提環評委員會第 250 次會議審查，經作成決議：
「本案經綜合考量環境影響評估審查員、相關機關意見及開發單位甲之答覆，就本案生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，經專業判斷，認定已無環評法第 8 條及該法施行細則第 19 條第 1 項第 1 款及第 2 款各目情形，環境影響說明書已足以提供審查判斷所需資訊，無須進行第二階段環境影響評估。本案通過環境影響評估審查。」
因此，開發單位即可以此向事業主管機關申請開發許可核發，並在取得許可後，即可進行前述之開發行為。
惟在地居民乙、丙以及環保團體 B，針對前項審查結論有所不服，因此提起權利救濟。其並作以下主張：A 市人口逐年遞減，所產生污水量亦隨之遞減，且鄰近之污水處理廠多已升級而有餘裕之處理能力。因此，此一開發案欠缺必要性。再者，衛工處就風險評估部分，似有恣意與任意之違法裁量之嫌。
試問：
（一）環境影響評估審查通過之決定，其法律性質為何？其與開發許可核發之關係為何？（10 分）
（二）針對乙、丙以及 B，由於其並非該審查結論做成之相對人，可否仍對該結論提起行政救濟？相關主張是否成立？法院對於環評專業決定，應如何進行審查？（15 分）
參考法條：
《環境影響評估法》第 1 條：
為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。
《環境影響評估法》第 14 條第 1 項：
目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。
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核心觀念
本題考查環境影響評估審查結論的行政處分性質、開發許可與環評審查的關係、第三人及環保團體的行政救濟資格，以及法院對環評專業判斷的審查界限。
以下以命題當年（民國 112 年）法規為準。
解題方法
依序判斷三件事：
- 環評審查通過是否直接影響開發單位與第三人的法律地位，以確認其行政處分性質。
- 依環評法第 14 條第 1 項，區分環評審查結論與目的事業主管機關核發的開發許可。
- 對居民及環保團體分別檢驗訴訟權能，再依環評專業判斷的審查原則，判斷本案各項主張是否足以推翻審查結論。
（一）環評審查通過的性質及其與開發許可的關係
1. 環評審查通過是行政處分
環評審查結論由主管機關就特定開發案作成，對外直接確認環境影響說明書已完成審查，並使開發單位取得進入後續開發許可程序的法律地位。其具有規制性及外部法律效果，屬行政處分。
環評審查結論也會影響開發案周遭居民的環境利益。符合保護規範要件的居民，得主張該審查結論侵害其權利或法律上利益，因而可能具有提起行政救濟的資格。
2. 環評審查通過不是開發許可
環評審查與目的事業主管機關的開發許可，是不同機關（或權責單位）依不同法律階段作成的決定：
- 環評審查通過：環評主管機關確認環境影響說明書完成審查，並認定無須進入第二階段環境影響評估。
- 開發許可：目的事業主管機關依相關法令，另行審查是否准許開發行為。
依環評法第 14 條第 1 項，環境影響說明書未完成審查前，目的事業主管機關不得核發開發許可；違反者，其許可無效。因此，環評審查是開發許可的法定前提，但通過環評本身不等同已取得開發許可，也不當然代表目的事業主管機關必須核准開發。
（二）第三人的救濟資格、主張及法院審查
1. 居民乙、丙得提起行政救濟
環評法第 1 條明定其目的在預防及減輕開發行為對環境造成的不良影響，保障環境利益。環評法及相關規範所保護的利益，除了公共環境利益，也包括一定範圍內居民的生命、身體、健康及生活環境利益。
乙、丙為在地居民，若其居住地與開發案具有地理上及影響上的關聯，且開發行為可能對其生活環境、健康或其他受保護利益造成影響，即可能屬保護規範所保護的第三人。其不因不是審查結論的相對人，就當然喪失救濟資格；符合上述條件者，得對環評審查結論提起行政救濟。
2. 環保團體 B 的救濟資格依法律明文判斷
環保團體不能僅因關心環境保護，即當然取得行政救濟資格。應檢查其是否符合環評法第 23 條所定公民訴訟要件，包括依法設立、章程目的與環境保護相關、於主管機關依法公告的期間內提出書面告知，且主管機關逾期未依法處理等條件。
第 四 題25 分
A 為乙級廢棄物處理機構，並設置有廢棄物掩埋場。今針對掩埋場封場復育計畫，A 於民國 111 年 2 月 28 日依法提請主管機關審查。
主管機關於 112 年 3 月 1 日，以其府授環廢字函回覆原則同意，但要求最終覆土厚度至少應達 100 公分，並重申應有《廢棄物清理法》授權訂定之《垃圾焚化廠焚化底渣再利用管理方式》相關規定之適用。
A 在其封場復育計畫中自己強調並承諾封場後會每月一次監測擋土牆傾斜角度，此因而成為前同意函中要求 A 必須履行的義務。
惟 A 對同意函表示不同意見，認為覆土應有深度 60 公分已足；A 更指出，主管機關同意函要求其於掩埋場封場後每月監測擋土牆傾斜角度，實無法令依據，且在管理實務上也無此必要，如此無端增加申請人之負擔。其並檢具相關資料以期證明擋土牆結構應屬安全無虞。
試問：
（一）何謂負擔處分？何謂授益處分？本案主管機關以函復原則同意，此一函復之性質為何？所謂之原則同意又屬為何？在同意之外，再要求 A 應對最終覆土應有一定深度以及每月應有一次監測，此一要求又應如何定性？（15 分）
（二）A 若對主管機關之決定有所不服，應如何主張權利救濟？法院又應如何對此機關專業決定進行審查？（10 分）
法令依據：
- 《廢棄物清理法》第 36 條：
事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。
前項事業廢棄物之貯存、清除、處理方法及設施標準，由中央主管機關定之。
- 《事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準》第 35 條：
衛生掩埋場之覆土及監測應符合下列規定：
一、於每工作日結束時，應覆蓋厚度 15 公分以上之土，並予以壓實；於終止使用時，應覆蓋厚度 50 公分以上之砂質或泥質黏土。
二、每季定期檢測上下游之地下水監測井水質，檢測項目應包括砷、鎘、鉻、銅、鉛、汞、鎳及鋅。
前項第二款之監測結果低於地下水污染管制標準而達地下水污染監測標準者，事業應於取得監測結果 1 個月內提報因應措施，經許可文件核發之主管機關或目的事業主管機關核准後執行之。
- 《事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準》第 41 條之 1 第 1 項至第 3 項：
掩埋場終止使用時，應依許可文件之封場復育計畫辦理。
前項封場復育計畫應包括下列內容：
一、基本資料：
（一）掩埋場名稱、掩埋場類型、掩埋起始日與終止日、填埋面積、深度、掩埋廢棄物種類及數量之清冊。
（二）掩埋場之土地所有權狀、地籍資料及土地清冊。
（三）掩埋場基礎結構，至少應包含平面圖、立面圖、橫截面圖及結構圖。
二、封場復育之作業項目：
（一）最終覆土。
（二）排水工程。
（三）植被復育。
三、定期巡檢及設施維護規劃。
四、環境監測類別、項目、方法及頻率。
五、緊急應變計畫。
許可文件核發之主管機關或目的事業主管機關得衡酌掩埋場管理需要，調整封場復育計畫提報內容，不受前項規定之限制。
- 《事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準》第 41 條之 3：
本標準中華民國 110 年 2 月 22 日修正施行後設置之掩埋場，事業應於申請事業廢棄物設置或處理許可文件時，併同封場復育計畫，送許可文件核發之主管機關或目的事業主管機關核准。
本標準中華民國 110 年 2 月 22 日修正施行前未封場之掩埋場，事業應於本標準 110 年 2 月 22 日修正發布後 1 年內，檢具封場復育計畫，送許可文件核發之主管機關或目的事業主管機關核准。
- 《公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法》第 31 條之 2 第 1 項：
符合《事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準》第 41 條之 3 第 2 項規定，應檢具封場復育計畫之處理機構，應依其規定期限檢具封場復育計畫，送核發機關核准，並納入許可文件。
登入後即可作答並保存紀錄。
核心觀念
本題考查行政處分的分類、附款的定性，以及人民對行政機關專業判斷的救濟與司法審查。
依《行政程序法》第 92 條第 1 項，行政處分是行政機關就公法上具體事件所為、對外直接發生法律效果的單方行政行為。行政處分可依其效果分為授益處分與負擔處分：
- 授益處分：設定或確認人民權利、利益，或解除、減輕人民義務、負擔的行政處分。
- 負擔處分：對人民設定、加重或確認義務，或限制、剝奪其權利、利益的行政處分。
授益處分得附加負擔，形成「附負擔的授益處分」；負擔若只是授益處分的附款，與授益部分仍屬同一行政處分，不能只因人民不接受附款，就將整體處分視為尚未成立。
解題方法與本案定性
先判斷主管機關函文是否對 A 的封場復育計畫核准發生法律效果，再區分函文的主要規制與附加要求。最後依附款類型檢視覆土及監測要求，並依行政救濟程序處理。
一、主管機關函復及「原則同意」
依《事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準》第 41 條之 1 第 1 項，掩埋場終止使用時，應依封場復育計畫辦理；同條第 3 項授權主管機關衡酌掩埋場管理需要，調整計畫提報內容。另依《公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法》第 31 條之 2 第 1 項，符合規定的處理機構應將封場復育計畫送核發機關核准，並納入許可文件。
主管機關函文既表示原則同意，並對覆土厚度及監測事項提出具體要求，已對 A 的計畫核准及其應履行事項發生對外法律效果，屬行政處分。「原則同意」是附有條件或要求的核准，並非單純意見、觀念通知或尚未作成決定的行政指導。
二、覆土厚度要求：附款中的負擔
《事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準》第 35 條第 1 款規定，衛生掩埋場終止使用時，應覆蓋厚度 50 公分以上的砂質或泥質黏土。主管機關要求最終覆土至少 100 公分，係在計畫原則同意之外，增加 A 應履行的作為義務。
因此，這項要求是授益處分所附的負擔，整體處分屬附負擔的授益處分。A 主張 60 公分已足，涉及主管機關提高法定最低標準是否具有授權及事實上的必要性，屬實體合法性審查事項；不能僅因高於法定最低值，就直接認定違法。主管機關須依第 41 條之 1 第 3 項的管理需要裁量，並說明要求 100 公分的事實與理由。
三、每月監測擋土牆傾斜角度：附款中的負擔
掩埋場封場後每月監測擋土牆傾斜角度，也是要求 A 定期作為的義務，性質上同為授益處分所附的負擔。A 曾在計畫中自行提出並承諾該項監測，主管機關據此將其納入核准要求，仍應按其對外法律效果定性為負擔；A 的提案或承諾本身，不會使該要求失去附款性質。