114 公務人員升官等薦任 地政 土地政策 考古題詳解

一、財產權公平原則與政府介入正當性（15分）

核心觀念

本題核心是財產權保障與土地利益公平分配。政府施政可能使人民的土地財產受到重大損失，也可能因公共建設、都市計畫或土地使用分區變更，使特定土地所有人取得非由自身勞力、資本創造的增值。財產權公平原則要求政府兼顧這兩端：人民因公共利益承受特別犧牲，應獲合理補償；因社會共同努力或政府措施取得的特殊利益，也應適度回歸社會共享。

憲法第15條保障人民財產權，第23條要求限制基本權須符合公益與比例原則；第143條第3項則明定，土地價值非因施以勞力資本而增加者，應由國家徵收土地增值稅，歸人民共享。由此可見，土地財產權並非不受限制的絕對權利，而是受保障並負有社會義務。

財產損益的公平內涵

可從兩個方向說明：

1. **損失端：特別犧牲應予補償。**政府為公共建設徵收土地，或以行政措施使特定人民承受超出一般社會義務的重大財產損失，應由社會共同負擔相應成本，避免公共利益由少數人獨自犧牲。
2. **利益端：公共形成的利益應合理分享。**土地因都市發展、公共建設、計畫變更或社會繁榮而增值，若增值並非完全由所有人的勞力、資本所創造，即有透過稅捐或開發回饋回歸公共的正當性。

因此，財產權公平原則不是要求土地所有人不得獲利，也不是要求所有增值一律歸公；而是依利益形成原因、負擔程度及公共性，建立相對應的補償與利益分享機制。

政府介入調節的正當性依據

政府介入有以下依據：

• **憲法財產權保障與社會義務：**財產權受憲法保障，但其行使須兼顧公共利益；土地資源具有稀少性及不可移動性，其利用更牽涉他人與整體社會。
• **憲法第143條的平均地權精神：**土地自然增值有一部分來自社會與公共建設，不應全由個別地主獨占；同時也須辨別地主自行投入勞力、資本所創造的價值。
• **平等與實質公平：**若公共建設利益由少數人無償取得，或公共設施成本集中由少數地主承擔，均會造成利益與負擔分配失衡。
• **比例原則及依法行政：**補償、課稅及回饋均須有法律依據，並符合目的正當、手段必要及負擔相當，不得藉行政裁量任意課予人民金錢或土地義務。

二、我國平衡財產損益的法制機制及其評估（10分）

（一）土地徵收補償：補償公共目的造成的財產損失

依《土地徵收條例》第30條，被徵收土地應按徵收當期市價補償地價；地上物、營業損失等則依相關規定補償。現行市價補償制度的目的，是使被徵收人獲得較貼近市場價值的補償，降低以公告土地現值補償可能造成的低估與不公平。

**評估：**市價補償較能實現損失填補，但實務上仍仰賴估價資料、查估方法與地價評議程序。補償額未必完全涵蓋所有搬遷、生活安置、期待利益或土地與原有生計連結的損失。因此，應以公開透明的查估程序、充分的資訊提供與有效的異議救濟，補強補償公平。

（二）開發利益回饋金：回收土地使用變更或開發所生利益

《都市計畫法》第27條之1規定，土地權利關係人為促進土地合理使用及都市建設，得依都市計畫規定或主管機關要求，提供公共設施用地、可建築土地、樓地板面積、一定金額或其他回饋。非都市土地開發案件亦有相關開發回饋規範。

一、核心觀念與法源

本題以司法院釋字第400號解釋的財產權保障為出發點，要求說明國家何時可以徵收人民土地，以及區段徵收制度是否落實「公益必要性」。核心是《憲法》第15條財產權保障、第23條比例原則，以及《土地徵收條例》對徵收目的、範圍與審查程序的規範。

釋字第400號解釋指出，既成道路符合一定要件而成立公用地役關係時，土地所有權人已無從自由使用收益，構成因公益而受特別犧牲；國家應依法徵收並給予補償。這也顯示，公共使用本身不能成為無限期、無補償剝奪私人土地權能的理由。

題目所稱「因公共用途之必要」，應與釋字第400號的財產權保障意旨，及釋字第409號所揭示的徵收目的、比例原則一併理解。法規說明以命題當年（民國114年）法規為準。

二、「公益必要性」的主要內涵

公益目的明確且實在。 徵收須為具體公共事業或公益目的所必要，不能只以抽象的地方發展、增加財源或土地開發利益作為理由。應說明計畫要解決的公共需求，以及土地取得與該需求之間的關聯。

徵收是達成目的所必要的手段。 機關須證明以公有土地、協議價購、租用、地上權或其他侵害較小的方式，仍不足以達成計畫目的；徵收不能僅因行政便利或財務安排而被選用。

徵收範圍限於事業所需。 即使事業本身具有公益性，也不得任意擴大徵收面積或納入與公共設施無直接必要關聯的土地。釋字第409號明示，符合公共事業目的並不代表即可任意徵收，仍須遵守比例原則及損失最少原則。

公益與私益須衡量。 機關應比較徵收可達成的公共利益，與所有權人財產權、居住、生計、社區關係，以及農地與生態等受影響利益；徵收所增進的公益須足以正當化對人民權利的重大侵害。

程序與補償須符合憲法要求。 徵收涉及財產權重大限制，須有法律依據、具體程序、實質審查及相當補償。補償不能取代公益必要性的審查：即使給付補償，欠缺公益目的或比例必要性的徵收仍不因此正當。

三、對《土地徵收條例》與徵收實務的影響

（一）徵收規範朝具體化發展

釋字第409號指出，徵收目的與用途規定不能被解作「凡符合公共事業類型即可任意徵收」，並要求徵收要件及程序應更周全。此一意旨促使徵收制度從以事業類別及形式程序為主，轉向檢驗個案是否具備公益性、必要性與比例性。

民國101年修正後的《土地徵收條例》第3條之1規定徵收範圍應以事業所必須者為限，並要求儘量避免耕地、優先使用無使用計畫的公有土地或國營事業土地；對特定農業區農牧用地亦設限制。同條例第3條之2則要求需用土地人依社會、經濟、文化、生態及永續發展等因素，評估興辦事業的公益性與必要性。

（二）徵收審查從形式走向個案衡量

徵收實務上，需用土地人應說明計畫目的、替代方案、土地範圍、對受影響人民及周邊環境的影響，並提出公益與私益衡量；主管機關審議不能只確認計畫名稱或程序文件齊備，而應實質審查徵收是否確有必要、範圍是否過廣，以及有無較小侵害手段。

（三）強化協議取得、參與及救濟

核心觀念

本題考查《國土計畫法》的立法目標、計畫體系、四大國土功能分區，以及這套制度要回應的國土發展問題。作答宜依「為何制定、計畫包含什麼、由誰逐級規劃、如何分類管制、要改善哪些問題」的順序鋪陳。

以命題當年（民國 114 年）法規為準。《國土計畫法》第一條明定，立法目的在因應氣候變遷、確保國土安全、保育自然環境與人文資產、促進資源與產業合理配置、強化國土整合管理機制、復育環境敏感與國土破壞地區，並追求國家永續發展。民國 114 年 1 月 20 日修正了第 7、8、23、35、45 條；與本題最相關的第 45 條，將地方國土計畫公告後公告國土功能分區圖的期限調整為十年內。

解題方法

先以第一條整理立法目標，再以第 9、10 條歸納計畫內容，接著用第 20 條說明四大功能分區的劃設依據與分類意義，最後依第 8 條交代計畫層級及指導關係，並將制度設計連結到過去土地利用上的問題。這樣可以涵蓋題目各問，也能呈現「上位計畫指導、地方落實、分區管制」的制度邏輯。

立法目標與內容要點

一、主要目標

《國土計畫法》以永續發展為總目標，從安全、保育、發展及治理四方面建立國土管理方向：

1. 確保國土安全：因應氣候變遷及天然災害，降低易致災地區的不當開發風險。
2. 保育自然環境與人文資產：維護生態、景觀、水土資源及文化資產。
3. 合理配置資源與產業：依土地條件及區位需求安排農業、產業、居住及公共設施。
4. 強化國土整合管理：整合原本分立的空間規劃與土地使用管理。
5. 復育敏感或受破壞地區：對環境敏感、災害風險高或已受損的地區，採取保育、限制使用或復育措施。

二、計畫內容

依第 9、10 條，全國與地方國土計畫均須以基本調查及發展預測為基礎，提出空間發展及部門策略；另依各自層級，訂定功能分區、土地使用指導或管制原則，以及實施事項。

• 全國國土計畫：包括計畫範圍與年期、國土永續發展目標、基本調查及發展預測、國土空間發展與成長管理策略、功能分區劃設條件及土地使用指導事項、部門空間發展策略、防災與氣候變遷調適策略、國土復育促進地區劃定原則及應辦事項。
• 直轄市、縣（市）國土計畫：包括全國計畫的指示事項、地方發展目標、調查與預測、地方空間發展及成長管理、功能分區劃設與調整、土地使用管制原則、部門空間發展計畫、氣候變遷調適、復育建議及實施事項。
• 地方計畫得視需要辦理鄉村地區整體規劃，並將相關鄉村地區計畫納入地方國土計畫。

國土功能分區

依第 20 條，國土依土地資源特性及保育利用、管理需要，劃分為四大功能分區，再按環境條件、資源狀況或發展程度分類：

一、核心觀念

本題分兩部分：第一部分說明開發利益回饋的概念、理論與制度；第二部分選一種開發方式，分析政府如何透過公私協力或開發負擔實現回饋，並評估其實務問題。

「開發利益回饋」是指土地因都市計畫變更、開發許可、公共建設或整體開發而提高使用價值或產生利益時，政府要求受益的土地權利人或開發者，以提供公共設施用地、捐贈可建築土地或樓地板面積、繳納代金或回饋金、興建公共設施等方式，將部分利益回歸社會。其目的在共享土地增值利益，並使開發所造成的公共設施需求及環境成本，由開發者適度負擔。

回饋內容可分為兩類：

1. 開發增值利益回饋：針對因土地使用變更、開發權增加或公共投資而來的增值利益，取其一部分回饋社會。
2. 開發義務負擔：要求開發者提供公共設施、交通改善或環境保護措施，使開發造成的成本由開發者承擔，避免轉嫁給一般納稅人及周邊居民。

二、理論基礎

1. 地利共享、漲價歸公：土地增值常非土地所有權人自行投入所致，而是源於都市發展、人口成長、公共建設及政府計畫變更等社會因素。依平均地權與地利共享理念，社會共同促成的增值，不宜全由個人獨享。
2. 受益者付費原則：土地因開發而取得使用強度提高、交通改善或公共設施服務等利益者，應按受益程度負擔相應成本，避免由未受益者共同埋單。
3. 外部成本內部化原則：開發會增加交通量、公共設施需求，並可能造成環境及景觀衝擊。要求開發者負擔必要設施或改善費用，使私人決策反映其對社會造成的成本。
4. 成長付費原則：新增人口與建築量帶來的基礎設施需求，應由促成成長的開發負擔適當費用。
5. 公平與效率：回饋可減少因行政許可或公共投資造成的私有暴利，並將資源投入公共設施；但負擔仍須有法律依據、符合比例原則，且保留開發者合理投資報酬。

三、我國制度與具體作法

以命題當年（民國 114 年）法規為準。

1. 都市計畫法第 27 條之 1：土地權利關係人為促進土地利用，依規定自行擬定或變更細部計畫，或申請都市計畫變更時，得被要求捐贈公共設施用地、可建築土地、樓地板面積或繳交代金。回饋內容應納入計畫書，作為計畫實施條件之一。
2. 市地重劃：依平均地權條例第 60 條，重劃區內道路、公園、學校等公共設施用地及工程費、重劃費、貸款利息，由參加重劃的土地所有權人按受益比例共同負擔，並得以區內未建築土地折價抵付。土地整理後可建築性及價值提高，部分開發利益以共同負擔方式回饋公共建設。
3. 區段徵收：政府取得公共設施用地及可供建築土地，原土地所有權人可領取補償或依規定領回抵價地；其餘土地可供公共建設及標售、標租使用，以開發所得支應開發成本及公共建設。這是政府統籌開發、以土地增值回收部分開發成本的方式。
4. 非都市土地開發及農地變更回饋：特定開發許可或農業用地變更案件，依相關審議規範及農業用地變更回饋金制度，要求提供公共設施或繳納回饋金，並依規定用於相關公共建設、農業發展或環境維護。

四、解題方法：以都市計畫變更搭配市地重劃為例

作答可採「利益來源—負擔工具—公共用途—實務評估」四段式。都市計畫變更使土地使用強度或使用類別提高，形成開發利益；開發同時增加公共設施需求與環境成本；政府以計畫條件要求回饋，並透過整體開發落實公共設施。

以工業區變更為商業區或住宅區為例，政府可依都市計畫法第 27 條之 1，要求開發者捐贈公園、廣場等公共設施用地、提供可建築土地或樓地板面積，或繳交代金；