108 關務特考四等 一般行政 行政法概要 考古題詳解

本題以命題當年（民國 108 年）法規為準進行解析；現行行政訴訟法已於民國 112 年 8 月 15 日施行「三級二審新制」（地方法院行政訴訟庭改制為高等行政法院地方行政訴訟庭），管轄體系有所調整，但本題核心之訴訟類型與受理判斷仍以命題當年法規為準。

核心觀念

1. 行政行為之定性（行政事實行為）： 公權力行政所作成之行為，若不具備發生公法上法律效果之意思表示，而僅產生事實上之結果者，屬「行政事實行為」。地方政府環保局清潔隊清運垃圾時沿街播放音樂廣播，屬公權力行政之附隨事實行為，非行政處分。
2. 行政訴訟類型之選擇（行政訴訟法第 8 條第 1 項）： 人民請求行政機關為「行政處分以外之公法上給付」（包含作成事實行為、金錢給付、交付財物，或「不為一定行為」之不作為），應提起「一般給付訴訟」。其中請求命行政機關停止現存或預防未來之公權力侵害行為，屬於「不作為之一般給付訴訟」（或稱「停止公權力侵害之給付訴訟」）。
3. 訴訟要件與實體審理門檻（行政訴訟法第 2 條、第 107 條）： 行政法院「應否受理」，係審查起訴是否具備合法性要件（訴訟要件）。起訴若具備：公法上爭議、原告適格（具備公法上防護請求權／防禦權之訴訟權能）、被告適格、權利保護必要（訴之利益），且無庸踐行訴願前置程序者，法院即應受理並進行實體審理，不得以不合法裁定駁回。

解題方法

本題為典型之「實例分析題」，解題應分二階段切入：

第一階段：判斷甲應提起何種類型之訴訟

1. 先定性行政行為性質： 乙市清潔隊播放垃圾車音樂之行為，旨在宣導提醒民眾丟棄廢棄物，為清理垃圾任務執行過程之附隨行為，並未對人民直接設定、變更或廢止具體法律效果，非屬行政處分（行政程序法第 92 條第 1 項參照），而屬「行政事實行為」。
2. 排除其他訴訟類型：

• 因非屬行政處分，甲無從依行政訴訟法第 4 條提起「撤銷訴訟」。
• 甲並非申請行政機關作成行政處分，亦無從依行政訴訟法第 5 條提起「課予義務訴訟」。

3. 定性請求內容與適用法條： 甲聲明請求「命被告於夜間 7 時後清運垃圾時，停止持續播放超過 57 分貝之音樂噪音」，其訴訟標的係請求行政機關承擔「不作為義務」（停止現正進行且持續發生之公權力事實行為）。 依行政訴訟法第 8 條第 1 項規定，人民與行政機關間因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上給付，得提起給付訴訟。故甲應提起「一般給付訴訟」（性質上為「不作為之一般給付訴訟」）。

第二階段：判斷管轄之行政法院應否受理

所謂「應否受理」，係指原告之起訴是否具備訴訟要件而應為「實體審理」。逐一檢驗訴訟要件如下：

1. 屬公法上爭議（行政訴訟法第 2 條）： 清運垃圾係環保機關依廢棄物清理法行使公權力之高權行政行為，播放音樂亦屬公法上事實行為，所生爭議非民事侵權糾紛，確屬公法爭議。
2. 原告適格（具備訴訟權能）： 居住安寧與身體健康受憲法第 22 條保障。甲主張該噪音每日長達 50 分鐘，已直接侵擾並危害其居住安寧與身體健康，係主張其憲法法益遭受持續性公權力侵害，得依憲法防禦權導出「公法上結果除去請求權」或「公法上不作為侵害防護請求權」，其主張之主觀公權利受有直接損害，具備原告適格。
3. 被告適格（行政訴訟法第 24 條）： 乙直轄市政府環境保護局為直轄市政府所屬一級機關，設有獨立編制、預算、印信，具備獨立之行政主體機關地位與訴訟當事人能力，甲以其為被告，被告適格無欠缺。
4. 無庸踐行訴願程序：

核心觀念

本題的核心爭點在於行政法上​「行政行為之定性」，特別是行政主管機關針對內部人事管理事項所訂頒標準之法律性質。本題涉及法規以命題當年（民國 108 年）法規為準（註：公務人員考績法及行政程序法相關條文迄今架構維持一致，並無重要修正）。

本題主要測驗之法條與學理概念如下：

1. 行政規則之概念與種類（行政程序法第 159 條）：

• 第 1 項：上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其業務處理權限或統屬關係所訂頒不直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。
• 第 2 項第 1 款：關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定（作業性規範）。
• 第 2 項第 2 款：為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。

2. 考績評定之本質與判斷餘地： 公務人員考績等次之評定，涉及公務員個人品性、才能、工作表現之高度屬人性與專業性綜合評價，學理及實務上屬於行政機關之​「判斷餘地」，而非單純之行政裁量。
3. 行政指導之概念（行政程序法第 165 條）： 行政機關在其職權或所管事務範圍內，為促請特定人為一定作為或不作為所為之指導、建議或促請注意等不具法律拘束力之行為。
4. 法律保留原則與機關考核權： 公務人員考績之主管機關（銓敘部）雖有統籌考績法令之權限，惟各機關受考人之實際考績評定，依法由各機關之考績委員會初核、機關首長覆核。上級或主管機關能否以命令強制要求機關首長考列特定等次，涉及是否逾越母法授權之法律保留爭議。

解題方法

解答本題應採取「由表及裡、形式與實質雙軌檢驗」的論證架構，從形式定性、類型歸屬及實質效力三個層次切入分析：

一、形式定性：該一覽表具備行政規則之外觀

1. 發布主體與對象：銓敘部為公務人員考績法之中央主管機關，就考績業務處理權限，向全國各機關（「貴機關及所屬各機關」）通案發布。
2. 規範標的與效力：內容為機關辦理所屬公務員考績時之統一參考準據，屬於人事管理內部作業，未直接對外規制一般人民之權利義務，具備一般性與抽象性。
3. 小結：形式外觀上符合行政程序法第 159 條第 1 項之「行政規則」。

二、類型歸屬：輔助行使判斷餘地之「判斷基準」

對照行政程序法第 159 條第 2 項之分類：

1. 考績等次（甲、乙、丙、丁）之評定並非裁量行為，而是不確定法律概念之涵攝與價值評定，屬於機關之「判斷餘地」。
2. 該一覽表具體臚列 26 則事由（如違法失職、涉及弊案、言行不檢等具體事實），旨在協助各機關考績委員會及長官於認定事實時有一致之標準。
3. 因此，該表在性質上屬於行政程序法第 159 條第 2 項第 2 款所稱之「認定事實之解釋性規定」，在學理上亦稱為輔助判斷餘地行使之​「判斷基準」（功能類同裁量基準）。

三、實質效力：關鍵在於「宜」字——不具強制法效之「行政指導／建議性規範」

1. 文義審酌： 銓敘部函文強調「考績不宜考列甲等」、「考績等次以考列丙等以下『為宜』」，且表名稱為「『宜』考列丙等條件一覽表」，而非「應」考列丙等。
2. 法律保留與考績權分配： 公務人員考績法第 6 條僅就「考列丁等」設有法定強行條件，對於考列丙等並無授權主管機關逕行訂定絕對羈束條件。考績等次評定權依法專屬於各該機關之考績委員會與機關首長。
3. 實質性質：

本題以命題當年（民國 108 年）法規及實務見解為準。 （提醒：司法院釋字第 785 號解釋公布後，現行法已修正放寬公務人員權利救濟管道，肯認考績丙等侵害權利得提起復審及行政訴訟，但解題仍以命題當年為準。）

核心觀念

1. 被告適格之認定：依行政訴訟法第 24 條第 1 款規定，經訴願（公務人員保障法之復審）程序之撤銷訴訟，應以「原處分機關」為被告。
2. 多階段行政處分之處分機關判定：行政處分之作成若須經數個行政機關本於各自權限參與（如初核、核定、審定），除法律另有特別規定外，通說與實務均採「對外直接規制原則」，即以最後具名對外作成意思表示並送達人民之機關為原處分機關。
3. 公務人員考績之程序性質：依公務人員考績法第 14 條規定，考績歷經服務機關初核、主管機關核定、銓敘部銓敘審定，最終由受考人之服務機關填發「考績（成）通知書」通知受考人。

解題方法

1. 定性行政行為性質（多階段行政處分）： 甲之年終考績，經乙機關考績委員會初核及長官覆核後，層送主管機關核定，並經銓敘部銓敘審定，最後由乙機關以考績通知書通知甲。此種由數機關本於職權參與而共同促成公權力決定的過程，在行政法學上屬於典型的「多階段行政處分」。
2. 多階段行政處分之被告確定標準： 多階段行政處分中，前階段機關之行為（主管機關之「核定」、銓敘部之「銓敘審定」），皆屬行政機關內部之監督、審查與協力行為（內部程序行為），並未直接對外對受考人甲發生法律效果；唯有最後階段具名作成意思表示並對外送達於相對人之機關，其行為始具備對外規制性。
3. 法律效果涵攝： 本案中，直接以機關自身名義對外核發考績通知書、將考列丙等之決定規制於甲者，為「乙機關」。主管機關與銓敘部雖分別參與核定與審定，但並未直接對甲作成外部行政處分。因此，外部對甲發生法效性之原處分機關為乙機關，甲循序提起行政訴訟時，自應以乙機關為被告。

本題解析以命題當年（民國 108 年）法規為準（現行相關法規架構迄今尚無實質變更）。

核心觀念

本題測驗「違法授益行政處分之撤銷」、「信賴保護原則之排除」、「撤銷權之除斥期間」以及「撤銷訴訟之裁判種類」。涉及重要法條與實務見解如下：

1. 違法授益處分之定性：

• 《勞工保險條例》第 23 條規定，被保險人、受益人或其他請領人，為蒙領保險給付，故意造成保險事故者，保險人除不給予保險給付外，並得移送司法機關偵辦。
• 勞動部勞工保險局（下稱勞保局）前核給遺屬津貼處分，因被保險人乙係故意製造事故致死，自始不符請領要件，屬「違法之授益行政處分」。

2. 依職權撤銷與信賴保護之排除：

• 《行政程序法》第 117 條本文規定，違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷。
• 《行政程序法》第 119 條第 1 款及第 2 款規定，以詐欺方法使行政機關作成處分，或對重要事項提供不正確資料者，其信賴不值得保護。本案被保險人詐領保險給付，受益人基此請領，不得主張信賴保護。

3. 撤銷權除斥期間之限制（關鍵法條）：

• 《行政程序法》第 121 條第 1 項規定：「第一百十七條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。」
• 依「最高行政法院 102 年 2 月份第 2 次庭長法官聯席會議決議」意旨，所謂「知有撤銷原因」，係指原處分機關或其上級機關明知及確實知曉原處分有違法並得撤銷之原因而言。若事實已獲法院確定判決認定，行政機關知悉該基礎事實時，除斥期間即行起算；此期間為法定不變期間，經過後撤銷權即告消滅。

4. 撤銷訴訟之本案裁判：

• 《行政訴訟法》第 4 條第 1 項及第 195 條第 1 項前段規定，行政法院審理撤銷訴訟，認原告之訴為有理由者，應為撤銷原處分及訴願決定之判決。

解題方法

本題為經典的行政處分合法性審查實例題，解題切入點採「階層式審查法」逐步檢驗勞保局撤銷處分的合法性：

1. 第一步：確認原授益處分違法 甲之母乙係故意囑託丙製造保險事故死亡，依《勞工保險條例》第 23 條規定不得請領給付，勞保局 97 年 11 月 17 日核發遺屬津貼之處分係屬違法。
2. 第二步：檢驗信賴保護要件 乙詐領保險事故死亡，甲申請時隱瞞故意造假之重要事實，依《行政程序法》第 119 條，甲之信賴不值得保護，原處分機關原則上得依《行政程序法》第 117 條行使撤銷權。
3. 第三步：檢驗撤銷權行使之除斥期間（勝負關鍵）

• 撤銷權行使須受《行政程序法》第 121 條第 1 項「知有撤銷原因時起 2 年內」之限制。
• 臺灣高等法院民事判決於民國 104 年 4 月 21 日確定，勞保局並經內部簡報系統知悉該事實，至遲於判決確定知悉時起算 2 年除斥期間，其除斥期間於民國 106 年 4 月 21 日即告屆滿。
• 勞保局遲至 106 年 6 月 17 日始作成撤銷處分，已逾越 2 年除斥期間，其撤銷權已消滅。

4. 第四步：推導法院裁判結果