107 關務特考四等 一般行政 行政法概要 考古題詳解

核心觀念

本題以命題當年（民國 107 年）法規為準；現行《入出國及移民法》後續雖經修正，惟法治國之基本權保障與法律保留原則並無不同。

1. 行政處分之定義與要素：依《行政程序法》第 92 條第 1 項規定，行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為。
2. 處分之類型歸屬：依處分對人民權利利益之影響，可分為授益處分與「負擔處分（侵益處分）」；依處分課予義務之內容，可分為形成處分、確認處分與「下命處分」。
3. 法律保留原則與基本權保障：憲法第 10 條保障人民居住及遷徙之自由，限制人民出境係對該自由之重大限制，依憲法第 23 條及司法院釋字第 443 號解釋之「層級化法律保留體系」，必須有法律或法律明確授權之命令為依據。
4. 人民同意不能免除法律保留：基本權係人民對抗國家公權力侵害之防禦權，除法律有明文容許之例外情形外，行政機關不得僅憑人民私下或行政上之「承諾／同意」，創設法律所無之公權力處分權限。
5. 責任自負原則與不當聯結禁止原則：公法上之不利益負擔應以受處分人自身之法律義務為限（個人責任原則）；行政行為所採取之手段與所欲達成之目的間，必須具備實質正當之合理關聯。
6. 違法行政處分之效力狀態：行政處分之瑕疵依其嚴重程度，區分為「得撤銷」（《行政程序法》第 117 條）與「無效」（《行政程序法》第 111 條）。重大且明顯之瑕疵，處分自始不生效力（《行政程序法》第 110 條第 4 項）。

解題方法

本題為經典的二段式申論題型，切入核心分為兩大步驟：

1. 第一步（定性）：釐清「限制出境行為」之法律性質

• 檢驗內政部移民署之行為是否符合《行政程序法》第 92 條第 1 項之六大成立要件。
• 釐清「先前協議」與「後續處分」之關係：縱有事前合意，機關最終行使公權力作成限制出境之規制，仍屬典型之單方行政處分（負擔處分兼下命處分）。

2. 第二步（定效）：審查其「實體違法性」並判定「瑕疵效力等級」

• 實體合法性審查：從「法律保留原則」（《入出國及移民法》有無依據、人民同意能否阻卻違法）、「責任自負原則」（父代子受過）與「不當聯結禁止原則」切入，證立該處分實體違法。
• 效力評價：審查該違法瑕疵是否達到《行政程序法》第 111 條第 7 款之「重大且明顯」程度，進而定性其為「無效」或「得撤銷」。

爭點剖析（申論題答題內容）

本題為申論題，非選擇題；針對題目所問「該處分之性質與效力」，逐層剖析如下：

一、該處分之法律性質

1. 符合行政處分之構成要件：

• 行政機關：內政部移民署為中央行政機關。
• 公法上具體事件：針對 A 之出境管制事項。
• 單方公權力措施：雖雙方事前達成協議，但移民署最終係本於主管機關高權地位，本於單方意思作成禁止出境之命令，並非行政契約之履約行為。
• 對外直接發生法律效果：該規制直接剝奪 A 離開國境之自由，對外創設具體之公法上不作為義務。

2. 具體分類屬性：

核心觀念

本題涉及公務人員考試行政法學中「行政組織」與「行政作用」之交會整合，核心概念包含：

1. 行政組織法：行政法人（公法人）之意義、地位與內部單位性質（《行政法人法》第 2 條、《國家表演藝術中心設置條例》第 1 條、第 3 條）。
2. 行政作用法：給付行政、私經濟行政之類型（行政私法行為）、營造物（公物）之私法利用關係、基本權對行政私法之直接拘束（司法院釋字第 457 號解釋意旨），以及爭議解決之救濟途徑（民事訴訟）。 （註：本題涉及之法規以命題當年民國 107 年為準。）

解題方法

本題題目指示明確，解題必須採「組織法」與「作用法」雙軌切入：

1. 組織法層次：先定性主體與內部關係。確認「國家表演藝術中心」之公法人屬性（行政法人），進而推導「國家兩廳院」僅為該法人內部之業務機構，其權利義務歸屬於行政法人本體。
2. 作用法層次：定性民眾購票入場觀賞之法律關係。文化推廣屬「給付行政」，然國家透過設立行政法人並以販售門票方式提供展演服務，係採私法手段達成公法任務，定性為「私經濟行政」項下之「行政私法行為」。民眾與兩廳院間成立「私法上營造物利用契約」，並由此導出公法原理原則（平等原則）之拘束及民事法院之救濟途徑。

選項分析

本題為申論題（非選擇題），無個別選項；答題時應就命題所涉之核心法律爭點進行分層分析：

1. 行政組織法層次之分析

• 國家表演藝術中心之地位：依《國家表演藝術中心設置條例》第 1 條及第 3 條，該中心為文化部監督之「行政法人」，本質上為依法律設立、具有獨立權利能力之「公法人」。
• 國家兩廳院之地位：依同條例第 3 條第 2 項規定，兩廳院為國家表演藝術中心下設之營運機構（業務單位），不具獨立公法人格，其對外為法律行為時，效果均歸屬於國家表演藝術中心。

2. 行政作用法層次之分析

• 給付行政與私經濟行政：國家提供文化展演場所及節目，旨在滿足國民文化精神生活需求，屬「給付行政」。在手段選擇上，行政主體選擇以民法上買賣、租賃或無名契約之方式提供服務，屬「行政私法」（國庫行政之一種）。
• 營造物利用關係：國家兩廳院屬於提供公眾文化使用之「公物（營造物）」。民眾購買票券入場，係基於雙方合意成立「私法上營造物利用關係」（混合契約性質），非行使公權力之高權行為，原則上不適用行政處分之「雙階理論」。
• 公法規範之拘束性：行政法人採私法形式達成行政目的時，仍不得脫法避風，依司法院釋字第 457 號解釋等實務與通說見解，其仍受憲法平等原則、比例原則及禁止不當聯結原則之拘束，無正當理由不得拒絕售票或給予歧視待遇。
• 救濟途徑：因購票觀賞演出所生之票務糾紛、演出取消退費或場地安全損害賠償，本質為民事私法契約糾紛，應循民事訴訟程序向普通法院提起訴訟尋求救濟。

核心觀念

本題以命題當年（民國 107 年）法規與實務見解為準。核心在於檢驗公務人員人事行政行為的性質定性，以及公務人員遭受不利人事處遇時的救濟途徑。 現行法已因司法院釋字第 785 號解釋而修正，揚棄過去以「身分改變與否」全面阻絕管理措施提起行政訴訟之限制，但解題仍以命題當年法制為準。

1. 公務員人事行為性質之二分體系（民國 107 年實務傳統見解）：

• 行政處分：依行政程序法第 92 條第 1 項及司法院釋字第 243 號、第 298 號等解釋意旨，凡足以改變公務員身分、對公務員基於公法上身分關係產生重大影響，或直接侵害憲法保障服公職權利（如剝奪公法上財產請求權、免職、退休等）之單方人事決定，屬行政處分。
• 內部管理措施與工作指派：依公務人員保障法第 77 條第 1 項，未損及公務員官等、俸級、身分，僅屬機關內部人事調配、業務分派或組織管理範疇者，屬內部管理措施，不具外部法效性。

2. 救濟途徑之二元軌道：

• 行政處分：依公務人員保障法第 25 條第 1 項提起「復審」（由公務人員保障暨培訓委員會審議），不服復審決定者，得依行政訴訟法向行政法院提起「行政訴訟」（撤銷訴訟）。
• 內部管理措施：依公務人員保障法第 77 條第 1 項提起「申訴」（向原服務機關），不服申訴決定者，依同法第 78 條提起「再申訴」（向保訓會）。依民國 107 年實務見解，再申訴決定即告確定，不得續行提起行政訴訟。

解題方法

本題為四個子題的綜合申論實例題，解題切入點採「三維檢驗法」逐一剖析四個事實：

1. 法律性質：檢驗該行為是否符合「行政處分」要件（公權力主體、單方性、直接對外發生法律效果、具體性），抑或僅為「機關內部管理措施／工作指派」。
2. 法律效力：說明該措施對當事人及機關所產生的具體法律拘束力（外部法效性 vs. 內部服從義務）。
3. 救濟方式：依民國 107 年《公務人員保障法》體系，配對相應之救濟程序（「復審 $\rightarrow$ 行政訴訟」或「申訴 $\rightarrow$ 再申訴」）。

申論試題深度分析

（一）調派至秘書室

1. 法律性質： A 原服務於內政部警政署行政組，後被調派至同機關之秘書室。此項調任屬於同機關內部單位間之職務輪調與工作指派，公務員之官等、職等、俸級及公務員身分均未受任何改變，屬機關首長人事權與指揮監督權之行使，性質上為「內部管理措施」（工作指派），非行政處分。
2. 效力： 僅具機關內部組織運作之拘束力，基於公法上職務服從義務，A 原則上有服從該調派命令並至秘書室任職就業之義務，該調派不產生外部法律效果。
3. 救濟方式： A 如對該調動不服，應依公務人員保障法第 77 條第 1 項向內政部警政署提出「申訴」；若不服警政署之申訴函復，得依同法第 78 條向公務人員保障暨培訓委員會（保訓會）提起「再申訴」。依命題當年實務見解，不得續向行政法院提起行政訴訟。

（二）免任主管人員而喪失加給

1. 法律性質： 長官免除 A 之行政主管職務，致其喪失主管加給。依公務人員加給給與辦法，主管加給係隨特定主管職務而生之「職務加給」，並非基於公務員本職身分所衍生之本俸或年功俸（非法定俸給請求權之剝奪）。長官免除其主管職務回任非主管，並未調降其官等及俸級，本質上屬長官用人權限範圍內之人事權衡，依民國 107 年保訓會及行政法院一貫實務見解，性質為「內部管理措施」，非行政處分。
2. 效力： 該命令生效後，A 自免兼主管之日起喪失主管人員之權責與地位，機關依法停發其主管加給，產生內部職務內容與職務加給變動之拘束力。
3. 救濟方式： A 若對免兼主管職務及停發加給不服，應依公務人員保障法第 77 條第 1 項向原服務機關提起「申訴」；對申訴函復不服，再依同法第 78 條向保訓會提起「再申訴」，不得提起復審及行政訴訟。

核心觀念

本題核心在於審查國家賠償法第 3 條第 1 項「公共設施致生損害之國家賠償責任」成立要件，特別是私有土地供公眾通行時，是否屬於該條所稱之「公有公共設施」，以及國家實質管理權責之歸屬。 （註：本題以命題當年民國 107 年法規為準；現行國家賠償法第 3 條已於民國 108 年 12 月修正，將「公有公共設施」修正為「公共設施」，並擴及委託民間管理之設施，但解題仍以命題當年法規為準。）

本題涉及之關鍵法律依據與概念如下：

1. 國家賠償法第 3 條第 1 項（107 年版）：「公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者，國家應負損害賠償責任。」
2. 公有公共設施之認定基準（實質管理說）：實務與學說通說（如最高法院 94 年台上字第 2327 號判決意旨）認為，所謂「公有公共設施」，並非以國家或地方自治團體「享有所有權」為限；凡具有供公眾使用之目的，且事實上處於國家或地方自治團體管領力之下（實質管理狀態）​者，即屬之。
3. 公用地役關係（司法院釋字第 400 號解釋）：私有土地若具備公用地役關係，土地所有人雖保有所有權，但喪失自由使用收益之權能，其道路之修築、維護與管理通常由行政機關為之。
4. 騎樓之公法上負擔與私法維護義務：依道路交通管理處罰條例第 3 條第 1 款及建築法相關法規，騎樓雖屬供公眾通行之道路範圍，具公法役權性質，但其本質仍屬私有建築物之附屬部分，日常鋪面維持與管理責任依舊歸屬於建築物所有人。

解題方法

本題為典型的「雙標的實例題」，解題架構採「法條要件開展 $\to$ 個別標的定性 $\to$ 涵攝論述 $\to$ 分別結論」：

1. 界定標準：先確立國家賠償法第 3 條第 1 項之構成要件，點出關鍵爭點在於「該私人土地之現狀，是否經國家實質管理而構成公有公共設施」。
2. 切入點一（騎樓）：探討騎樓供公眾通行是否等同國家接管。從所有權結構與管理義務主體切入，證明其未處於國家直接實質管領下，非屬公有公共設施。
3. 切入點二（既成道路）：探討既成道路之公用地役關係與行政主體的養護職責。因既成道路經主管機關編定鋪設、實質維護，符合實質管理說，該當公有公共設施。
4. 結論給出：逐一正面回應題目所問「兩者是否得以成立國家賠償責任」。

案例深入分析（申論實例分析）

一、A 所有之「營業店面前騎樓」部分：不成立國家賠償責任

1. 騎樓之所有權與利用性質： 騎樓所在土地及地上建物之所有權均屬私有（A 所有），雖依建築法規及道路交通管理處罰條例第 3 條第 1 款規定，騎樓被納入「人行道／道路」範疇，土地所有人負有「供公眾通行、不得任意阻礙」之公法上役權與容忍義務。
2. 管理維護責任之歸屬： 依司法院實務見解（如最高法院 85 年台上字第 2776 號判例參照意旨），私有建築物前之騎樓，其走廊鋪面之構造、保養、清潔與修繕責任，原則上屬於建築物所有人或占有人（民法第 191 條工作物所有人之防險義務）。除地方主管機關依特定公共工程計畫（如特定騎樓整平專案）介入全面施工且瑕疵發生於該工程期間外，一般日常通行狀態下，行政機關並未對個別騎樓鋪面建立直接、排他的實質管領力。
3. 小結：