111 身心障礙特考三等 一般行政 政治學 考古題詳解

核心觀念

一、政治參與的意義

「政治參與」是指一般公民以個人或集體身分，透過各種合法或非正式方式，試圖影響政府的政策、公共決策、人事任用及政治資源分配之行為。

政治參與的核心有三項：

1. 行動主體是一般公民，不以政府官員或專業政治人物為限。
2. 行動具有影響政治的意圖或效果。
3. 參與方式具有多樣性，不限於投票。

傳統、制度化的政治參與包括：

• 投票、參選公職。
• 加入政黨、參與政黨活動。
• 參加競選、捐款、遊說民意代表。
• 向政府陳情、參加公聽會。
• 參與公民投票、地方創制及複決。

新興或非傳統的政治參與包括：

• 參與式預算。
• 公民審議、審議式民主活動。
• 社會運動、集會遊行、抵制消費。
• 透過網路連署、社群媒體倡議公共議題。

因此，政治參與不只是「選舉日投票」，而是公民介入公共事務、表達政治偏好及影響政策過程的總稱。

二、政治參與的類型

依參與方式是否具有制度性，可分為：

• 傳統或制度化參與：投票、參選、加入政黨、陳情、公投等。
• 非傳統或非制度化參與：抗議、罷工、抵制、街頭運動及網路倡議等。

依參與程度，可分為：

• 被動參與：投票、簽署連署。
• 主動參與：參加競選、組織社會運動、遊說政策。
• 直接參與：公民投票、參與式預算、公民審議。
• 間接參與：透過政黨、利益團體、民意代表影響政治。

公民投票與參與式預算的共同特色，是人民不只選出政治代表，也直接介入特定公共議題或公共資源分配。

其中，公民投票主要是由公民針對重大公共政策或法律事項表達同意、反對；參與式預算則是人民參與公共預算的提案、討論、審議及決定。兩者均屬於擴大民主參與的重要制度。

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解題方法

本題可採「政治參與定義＋參與者特徵＋形成原因」三層次作答：

1. 先界定政治參與，不要只寫投票。
2. 再說明哪些人較容易參與政治。
3. 最後解釋其原因，並結合公投、參與式預算等例子。

分析「誰比較會參與政治」時，可運用政治學中的三種主要解釋：

• 社會經濟資源論：有較多時間、金錢、教育及組織能力者，較容易參與。
• 政治心理論：對政治有興趣、具政治效能感及政黨認同者，較願意參與。
• 動員論：受到政黨、社團、工會、社區組織或社群網路邀請者，較容易實際參與。

最完整的分析方式，是將「個人條件」與「外部動員」同時納入。

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哪些人較會參與政治活動

一、教育程度較高者

教育程度較高者通常具有較強的資訊搜尋、政策理解及表達能力，較容易掌握公投議題、預算內容及政策利害關係，也較有信心參與公聽會、審議活動或公共討論。

教育本身並非直接保證參與，但能降低參與政治的資訊成本，使人民較容易形成政治判斷。

二、所得及社會經濟地位較高者

所得較高、社會經濟地位較佳者，通常擁有較多金錢、時間、人脈及交通資源，能負擔參與活動的成本，例如參加集會、捐款、投入競選或長期參與公共議題。

相較之下，工作時間不固定、收入較低或生活負擔較重者，即使關心政治，也可能因缺乏時間與資源而降低實際參與程度。

三、時間及組織能力較充足者

政治參與往往需要投入時間，例如閱讀政策資料、參加會議、討論提案或組織志工。因此，具有較多自由時間與組織能力者，通常比時間受到工作、照顧家庭限制者更容易參與。

參與式預算尤其需要人民參與提案、說明、協調及投票，對時間與持續參與能力的要求高於單次投票。

四、政治興趣較高者

政治興趣是重要的心理因素。對政治、公共政策及社會議題感興趣的人，會主動接收政治資訊，關注選舉、公投及政策辯論，因此較可能參與公共活動。

相反地，政治冷漠或認為政治與自己無關者，通常不會主動投入政治，即使依法具有參與資格，也可能選擇不投票或不參加公共討論。

五、政治效能感較強者

政治效能感是指人民相信自己能理解政治、表達意見，並且認為政府會回應公民意見的程度。

政治效能感可分為：

• 內在政治效能感：相信自己有能力理解政治並參與政治。
• 外在政治效能感：相信政府或政治制度會聽取並回應人民意見。

兩者較高者，較容易相信自己的投票、公投選擇、政策提案或公共討論能產生影響，因此參與程度較高。

六、具有政黨認同或明確政治立場者

核心觀念

本題考的是民主治理中的「水平問責」（horizontal accountability），主要對應政治學者 Guillermo O’Donnell 對新興民主國家民主治理的分析。

水平問責是指：

國家內部具有法律授權與實際能力的政府機關，彼此監督、制衡，並得對其他機關違法、濫權或失職的行為進行調查、糾正與制裁。

其核心不在於人民透過選舉定期更換政府，而在於政府機關之間形成持續性的監督網絡，使任何一個機關都不能完全不受限制地行使權力。

民主問責可區分為三種：

1. 垂直問責（vertical accountability） 人民透過選舉、罷免等方式監督政府。其特色是間接、定期且受選舉週期限制。

2. 水平問責（horizontal accountability） 國家機關透過議會監督、司法審查、審計、監察、選舉管理及反貪腐機制等方式，彼此監督與制衡。

3. 社會問責（social accountability） 人民、媒體、非政府組織、利益團體及公民社會透過揭弊、倡議、調查報導與公共討論，對政府施加監督壓力。

因此，題目所稱「來自人民的橫向或水平問責」在概念上須加以修正：水平問責主要是國家機關之間的制度性監督，並非人民直接對政府的監督；人民監督政府較接近垂直問責或社會問責。

解題方法

本題可採取「定義—必要性—制度機制—適用部門—治理效果」的架構作答：

1. 先界定水平問責的意義。
2. 說明新興民主國家為何不能只依賴選舉。
3. 列舉能執行水平問責的政府部門與制度。
4. 指出哪些部門特別需要受到監督。
5. 說明水平問責如何提升政府的管理能力與治理能力。

答題重點不是單純列出政府機關，而是要說明：哪些機關掌握較大的裁量權、強制力、財政資源或資訊優勢，因而需要較強的制度性監督。

一、為何選舉不足以確保政府負責

選舉是民主政治的重要問責機制，但單靠選舉仍有下列限制：

1. 選舉具有間隔性

選舉通常數年才舉行一次，人民無法在每一項政策或行政決定發生時立即追究責任。

2. 責任歸屬不易明確

政府政策往往由政黨、行政機關、官僚體系及地方政府共同形成，選民不一定能判斷究竟由何者造成政策失敗。

3. 選民資訊有限

行政機關掌握大量專業資訊，人民與民意代表未必能即時發現行政違法、利益衝突或資源浪費。

4. 政黨可能優先追求選舉利益

民選官員可能重視短期民意與連任，而忽略長期治理、財政紀律及行政品質。

5. 官僚體系具有相對自主性

即使政黨輪替，行政機關仍可能保有龐大的專業裁量權與資訊控制能力，形成「未經選舉但實際影響政策」的權力中心。

因此，民主政治除了人民透過選舉進行垂直問責外，也必須建立機關間的水平問責，對政府進行持續、專業與制度化的監督。

二、水平問責的主要制度

1. 立法機關的監督

立法院或國會可透過質詢、預算審查、調查權、聽證、要求官員報告等方式監督行政機關。

其功能包括：

• 審查政府預算，防止財政濫用。
• 追蹤政策執行成效。
• 調查行政違法或重大失職。
• 迫使行政首長及官員公開說明政策。

但立法監督必須避免淪為政黨鬥爭或形式質詢，否則無法真正提升治理效能。

2. 司法審查

法院及憲法審判機關可審查行政行為是否違反法律、憲法及人民權利保障。

司法審查可以：

• 防止行政機關逾越權限。
• 確保行政裁量受到法律拘束。
• 保護人民基本權利。
• 使政府政策符合正當法律程序。

司法機關不宜取代行政機關作政策判斷，但應確保行政決定具有合法性、合理性及程序正當性。

3. 監察與審計機關

監察機關可調查官員違法失職、糾正行政缺失；審計機關則可審查政府財務收支、預算執行及公共資源使用情形。

這類機制特別適合處理：

• 貪瀆與利益衝突。
• 公共工程弊端。
• 預算浮濫或浪費。
• 行政怠惰。
• 政府機關未依法行政。

4. 獨立選舉及反貪腐機關

選舉管理機關負責確保選舉公平、透明及公正；反貪腐機關則處理賄賂、利益輸送、政治獻金違規及公務員貪瀆等問題。

這些機關若欠缺獨立性，便可能受到執政黨控制，導致水平問責失靈。

5. 行政體系內部監督

行政機關內部也應建立：

• 內部稽核。
• 政風制度。
• 公務員倫理規範。
• 申訴與救濟程序。
• 資訊公開制度。
• 績效評估制度。

內部監督能及早發現錯誤，降低行政失靈，不必等到違法行為發生後才由外部機關處理。

三、特別需要水平問責的政府部門

核心觀念

本題考察「官僚體制」的定義、組織特性、行政功能，以及官僚制為何在日常政治語言中常帶有負面意涵。答題應以韋伯（Max Weber）的「理想型官僚制」為理論核心，再補充官僚體制的正面功能與實際運作上的弊端。

「官僚體制」可分為兩層意義：

1. 組織意義：國家行政機關或大型組織中，依據明確職務分工、層級節制、正式規則及專業資格所形成的制度化組織。
2. 人員意義：在該組織中依法行使職權、以行政工作為職業，並接受專業訓練與層級指揮的公務人員。

韋伯認為，現代官僚制是建立在「合法—理性權威」之上的統治形式，權力不是來自個人魅力、血緣或傳統，而是來自法律、規則與職位本身。

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解題方法

本題屬於政治學申論題，可採取「定義—特性—功能—負面評價—結論」的架構：

1. 先說明官僚體制的概念與韋伯理論。
2. 再分項列出官僚體制的主要特性。
3. 接著說明官僚體制對現代國家治理的正面功能。
4. 最後分析官僚制產生負面涵義的原因，並指出其正面功能與負面弊端並存。
5. 結論應強調：官僚制本身是現代行政不可或缺的組織形式，但必須透過民主監督、行政責任與制度改革加以制衡。

本題沒有特定法條或計算公式，重點在於理論定義、概念比較及正反功能的完整分析。

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一、官僚體制的意義

韋伯所稱的官僚制，是一種以合法—理性權威為基礎的組織型態。其核心不是「官員很多」或「行政效率低落」，而是組織透過法律、規則、職務分工與層級制度，將權力制度化與理性化。

在現代國家中，官僚體制通常包括中央及地方行政機關、警察、稅務、教育、社會福利等公共組織。這些機關依據法定職權處理公共事務，並由受過專業訓練的公務人員持續運作。

官僚體制的主要特徵，是「職位優先於個人」。行政權力屬於職位與制度，而不是官員的私人財產；官員只能在法定職權範圍內行使權力。

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二、官僚體制的主要特性

（一）明確的職務分工

組織將工作區分為不同職務，每一職位具有明確的權限、責任與工作範圍。例如，財政機關負責財政與稅務，教育機關負責教育政策與學校管理。

職務分工可以提升專業化程度，避免所有工作集中於少數人身上，也有利於責任歸屬與行政效率。

（二）層級節制與上下隸屬

官僚組織通常具有明確的上下層級關係，下級接受上級指揮，上級對下級負有監督責任。政策命令與行政責任可以沿著組織層級傳遞。

層級制度有利於統一指揮、控制行政行為及釐清責任，但層級過多時，也可能造成行政流程冗長與資訊傳遞遲緩。

（三）依據正式規則運作

官僚組織依據法律、命令、行政規則及標準作業程序辦事，而非依官員個人好惡決定。這種規則化可以提高行政的一致性、可預測性與穩定性。

但規則過多或過度僵化時，也可能產生「依法行政形式化」的問題，使行政人員只重視程序是否完備，而忽略政策目的與人民實際需求。

（四）權力屬於職位而非個人

官僚的權力來源是法律所授予的職位，不是私人財產或個人身分。官員離職後，原本的權力通常由繼任者承接。

此一特性有助於避免行政職位私人化、世襲化或家產化，是現代法治國家與傳統家產官僚制的重要區別。

（五）專業資格與功績任用

官僚人員通常依據考試、學歷、專業訓練或工作能力進入組織，並依據年資、績效與職務資格升遷，而非依靠血緣、私人關係或政治恩寵。

現代公務人員考試制度，即具有以專業資格與功績任用官僚的精神。

（六）行政工作成為職業

官僚以行政工作為穩定職業，接受專業訓練並累積行政經驗。職業化有助於建立行政專業、政策記憶與組織忠誠。

（七）公私分明與非人格化

官僚應將個人利益與職務利益分離，公務財產、辦公設備及行政權力不得視為個人所有。行政決定原則上應根據一般性規則，而非私人感情、親疏關係或個人偏好。

非人格化並不代表官員可以無視人民，而是要求行政決定具有普遍性與一致性，避免因人而異。

（八）書面化與檔案制度

行政命令、決策過程、會議紀錄及執行結果通常以書面或正式檔案保存。書面化有利於行政連續性、經驗累積、責任追究與事後監督。

（九）持續性與制度化

官僚組織不因政府更替或個別官員離職而消失。即使政治領導人更換，行政機關仍可依制度持續運作，維持國家治理的穩定性。

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三、官僚體制的主要功能

（一）政策執行功能

政治領導人負責提出政策方向，官僚則將法律與政策轉化為具體的行政計畫、執行方案與服務措施。例如，立法院通過法律後，行政機關負責訂定執行規則、編列預算並實際執行。

（二）行政專業功能

官僚具備政策分析、法律適用、財政管理、公共工程、社會福利等專業知識，能夠提供政治領導人政策建議與行政判斷。

在複雜的現代社會中，政治人物通常無法獨立掌握所有政策細節，因此官僚的專業具有不可替代性。

（三）行政連續與政策穩定功能

政黨輪替或政治領導人更迭時，官僚仍可維持基本行政運作，保存政策經驗與組織記憶，避免國家機關因政治變動而完全停擺。

（四）公共服務提供功能

核心觀念

本題綜合考查三個層次：

1. 「戰爭」的概念與判準。
2. 國際關係與政治學者對戰爭起因的不同解釋。
3. Mary Kaldor 所稱「新型戰爭」（new wars）的主要特性。

答題時應採取「先定義、再分層說明原因、最後比較新舊戰爭」的架構，展現對國際安全與戰爭理論的整體掌握。

一、戰爭的意義

（一）傳統定義

戰爭是政治共同體之間，運用有組織且持續性的武力，以迫使對手接受己方意志的集體暴力衝突。

最具代表性的定義來自克勞塞維茲（Carl von Clausewitz）。他認為，戰爭是「政治透過其他手段的延續」。此一定義包含三項要素：

1. 有組織的武力使用：不是單純的個人暴力或偶發衝突，而是由國家、軍隊或具政治目的的組織所進行。
2. 政治目的：戰爭通常涉及領土、政權、安全、資源、民族自決或國家利益。
3. 敵對意志的對抗：戰爭不只是物理力量競爭，也是透過武力迫使對手改變行為或政策。

（二）現代戰爭概念的擴張

傳統上，戰爭主要指國家與國家之間的武裝衝突；現代政治學則將內戰、民族衝突、革命戰爭、反殖民戰爭及跨國恐怖活動納入廣義戰爭研究。

因此，判斷一項衝突是否具有戰爭性質，應觀察：

• 是否有持續性與一定規模；
• 是否存在有組織的武裝團體；
• 是否具有明確政治目的；
• 是否造成相當程度的人員傷亡與社會破壞；
• 是否涉及國家或具有準國家功能的政治組織。

內戰雖發生於一國之內，只要衝突雙方具有組織性、持續性及政治目的，同樣可視為戰爭。

（三）戰爭與其他暴力形式的區別

• 暴動：通常規模較小、持續時間較短，政治組織與軍事指揮體系較不完整。
• 恐怖主義：以攻擊平民、製造恐慌及影響政治決策為主要手段，未必具有傳統戰爭的持續作戰型態。
• 犯罪暴力：主要追求私人利益，缺乏明確政治目的。
• 戰爭：具有集體性、組織性、持續性與政治性。

二、戰爭起因的主要解釋

（一）個人層次：人性、心理與認知

此一觀點將戰爭根源置於個人本性及領導者的心理特質。

1. 人性好鬥論

依據部分生物學與心理學觀點，人類具有競爭、攻擊、支配及自我保存的傾向。當這些傾向受到政治組織與民族主義動員時，可能形成大規模戰爭。

然而，人性好鬥論不能單獨說明戰爭何以在特定時間、地點發生，因為人類同時具有合作、妥協與互助能力。

2. 領導者個性與心理因素

獨裁者的野心、猜疑、偏執、榮譽感及權力欲，可能使國家採取擴張政策。領導者若高估自身軍力、低估對手抵抗意志，也容易導致錯誤決策。

3. 錯誤認知與知覺偏誤

國家可能因情報錯誤、敵情判斷失準、過度自信或誤解對手意圖而開戰。即使雙方原本沒有戰爭意圖，錯誤訊息也可能造成危機升高。

（二）國內政治層次：政體、利益與社會結構

此一觀點認為，戰爭與國家內部的政治制度及利益分配有關。

1. 民主和平論

民主國家彼此之間較少發生戰爭，原因包括：

• 民主制度具有權力制衡；
• 領導者必須承擔選舉與輿論責任；
• 公民與國會能限制政府使用武力；
• 民主國家彼此較能信任對方遵守協議。

民主和平論的重點是「民主國家之間較少互戰」，並不表示民主國家不會對非民主國家發動戰爭。

2. 威權政體與領導者生存

威權領導者缺乏有效制衡，可能將對外衝突作為鞏固權力的工具。對外戰爭也可能被用來塑造敵人形象、壓制反對勢力及凝聚民族情感。

3. 轉移性戰爭

當政府面臨經濟危機、社會抗爭、政權合法性下降等國內問題時，可能藉由製造外部危機轉移民眾注意力，此即「轉移性戰爭」或「轉移性衝突」論。

但此理論並非表示所有對外衝突都是政府刻意轉移焦點，仍須檢視領導者利益、國內壓力與軍事成本。

4. 利益團體與軍工複合體

軍方、軍火企業及相關利益團體可能從軍備擴張與軍事衝突中獲利，因而影響政府的安全政策。此種解釋強調國內利益分配與政策遊說對戰爭的作用。

5. 民族主義、族群衝突與身分政治

當政治領導者以民族、宗教、種族或歷史記憶動員民眾，並將其他群體塑造成威脅時，容易引發分離主義、民族衝突與內戰。

（三）國家間關係層次：權力、利益與安全困境

1. 權力政治與現實主義

現實主義認為，國際體系缺乏一個能有效保護所有國家的世界政府，國家必須依靠自身力量確保生存。因此，國家會追求權力、安全與相對利益。

當國家認為戰爭有助於擴張領土、取得資源、提高安全或改變權力分配時，可能選擇開戰。

2. 權力轉移論

當新興強權快速崛起，與既有霸權之間的實力差距縮小，雙方可能因國際地位、規則主導權及利益分配產生衝突。權力轉移過程若缺乏和平調整機制，戰爭風險可能提高。

3. 安全困境

一國為了自我防衛而增加軍備，其他國家可能將其視為進攻準備，因而跟進擴軍；雙方互相猜疑，形成軍備競賽與緊張升高。

安全困境的核心在於：

$\text{一國防禦行動} \rightarrow \text{他國感受威脅} \rightarrow \text{他國軍備增加} \rightarrow \text{原國家更加不安全}$

這種情況下，即使雙方都沒有主動侵略意圖，也可能因互不信任而走向戰爭。

4. 無政府狀態與自助體系

國際體系的無政府狀態不代表完全混亂，而是指不存在高於主權國家的中央政府。國家因此必須採取自助方式保護自身，進而產生競爭、猜疑與衝突。

5. 安全兩難與承諾問題

若國家無法相信對手未來仍會遵守協議，或某一方預期未來實力會衰退，便可能選擇「趁早開戰」。這類問題稱為可信承諾不足，常見於權力快速變動及停火協議脆弱的情勢。

（四）經濟與資源層次

1. 資源競爭

石油、礦產、水資源、土地及貿易路線等稀缺資源，可能成為國家或武裝團體衝突的原因。