108 身心障礙特考三等 地政 土地利用（包括土地使用計畫及管制與土地重劃） 考古題詳解

核心觀念

本題測驗「土地經濟學」與「土地使用計畫與管制」的核心交集——土地市場失靈（Market Failure）之成因及其政府干預對策。

1. 市場失靈之定義與土地特質：在完全競爭市場假設下，價格機制可引導資源達到帕雷托最適（Pareto Optimality）。但土地因具有「位置不可移動性（固定性）」、「個別異質性」、「供給缺乏彈性」等自然與社會經濟特性，極易導致市場機能停擺。
2. 主要成因：

• 外部性（Externalities）：開發行為未負擔外部成本（如交通衝擊、排水負荷），形成外部不經濟，誘發過度開發與零星蔓延（Urban Sprawl / Leapfrog Development）。
• 公共財特性（Public Goods）：公共設施具非排他性與非敵對性，私人市場不願投資，造成公共設施供給不足或全由政府財政承擔。
• 資訊不對稱（Information Asymmetry）：買賣雙方對土地使用權能、地質安全及市場交易價格掌握不均，誘發不當投機與尋租行為（Rent-seeking）。
• 天然獨占與寡占：特定優良區位之土地具獨占性，地主囤地惜售扭曲供給。

3. 法規與政策依據（以命題當年民國 108 年為準）：

• 《國土計畫法》（民國 105 年公布，108 年處於全國國土計畫公告實施、直轄市與縣（市）國土計畫研擬階段）：確立空間規劃引導土地使用，實施成長管理與總量管制。（註：現行《國土計畫法》相關施行期程已修正延長，解題仍以命題當年法制架構為準）。
• 《都市計畫法》及《非都市土地使用管制規則》：規範土地使用分區管制、公共設施劃設與開發許可機制。
• 《平均地權條例》與各項土地稅法：運用租稅手段健全市場交易秩序。（註：現行《平均地權條例》已歷經實價登錄 2.0 及防杜炒作等多項重大修正，解題仍以命題當年法規為準）。

解題方法

本題屬「制度政策型」申論題，解題切入點採​「病因對應藥方」的系統化邏輯：

1. 問題剖析：題目已定調市場失靈導致的三大惡果——「區位失序」、「總量過多」、「財政浪費」。答題時各項具體對策必須能精準對應並解決此三項問題。
2. 四大對策維度：

• 空間規劃與成長管理維度：解決「總量過多」與「區位失序」。
• 開發管制與退場機制維度：避免無序蔓延與開發浮濫。
• 財稅與經濟誘因維度：使「外部成本內部化」，紓解「政府財政浪費」。
• 市場資訊與透明治理維度：破除「資訊不對稱」與防杜炒作。

3. 論述結構：依序建立小標題，援引具體法令、政策工具與專有名詞，呈現政策深度與法制熟稔度。

選項分析

本題為申論題，無選擇題選項。針對題目三大核心問題命題點進行拆解分析：

1. 「區位失序」之本質：源於個別開發者盲目追求地價低廉的邊陲農業區開發，將環境破壞與聯外交通成本轉嫁社會。解題對策應導向「緊密都市（Compact City）」及「大眾運輸導向發展（TOD）」。
2. 「總量過多」之本質：過去都市計畫人口虛編、非都市土地浮濫申請變更，缺乏上位計畫之承載力評估。解題對策應導向落實「國土功能分區」與「成長管理總量配額」。
3. 「政府財政浪費」之本質：零星蔓延開發迫使公共基礎設施（水、電、道路、學區）管線無限延伸，後續維護與公設保留地徵收補償拖垮政府財政。解題對策應導向「使用者付費（開發影響費）」與「整體開發機制（市地重劃、區段徵收）」。

解題技巧

1. 破題切忌泛談理論：不可僅寫經濟學名詞（如皮古稅、寇斯定理），必須結合臺灣本土法制（如國土計畫法、開發影響費、容積移轉等）提出「具體作法」。

核心觀念

本題為土地利用與農業政策的核心經典考題，測驗考生對台灣農地利用結構變遷、法令演變及空間規劃工具的整合應用能力。

1. 核心名詞定義：

• 農地變更流失：指優良農業生產用地經由非都市土地分區變更、使用地變更編定、非農用興建（如農舍、工廠、違規堆置場）或被徵收，致使實質農地總量持續減少。
• 農地細碎化（Fragmentation）：指耕地因產權割裂、繼承均分或小規模買賣，造成個別耕作坵塊面積過小、形狀畸零、缺乏完善進出通路與灌排水路，導致無法形成規模經濟，阻礙機械化作業。
• 農業經營規模擴大：包含「農地所有權規模之擴大」與「農地使用權／經營權規模之擴大」。在台灣地價昂貴且所有權取得困難的背景下，核心聚焦於​「管地不管人、產權與經營權分離（權營分離）」​之制度設計。

2. 法制依據（以命題當年民國 108 年法規為準）：

• 《農業發展條例》：
• 民國 89 年重大修正確立「放寬農地農有」、「開放自由買賣」。
• 第 16 條：耕地分割面積原則限制為 0.25 公頃，但列舉繼承分割、共有物分割等大量例外，導致細碎化持續。
• 第 18 條：農舍興建資格與面積限制（自耕滿 2 年、面積達 0.25 公頃），引發農地農舍化與產權零碎。
• 第 20 條：放寬租賃，耕地委託經營或租賃排除《耕地三七五減租條例》之嚴苛限制。
• 《區域計畫法》與《非都市土地使用管制規則》：非都市土地使用分區及編定管制漏洞、容許使用項目過寬，以及非農使用變更審查門檻不足。
• 《國土計畫法》（民國 105 年公布施行，107 年公告實施全國國土計畫）：第 20 條、第 21 條劃設「農業發展地區」，建立農地總量保護機制。
• 《民法》繼承編：第 1138 條、第 1144 條諸子均分繼承制，為土地細碎化的自然成因。
• （現行法提醒：立法院於民國 108 年修正《工廠管理輔導法》增訂特定工廠登記制度，對農地既存違章工廠採取全面納管、輔導就地合法；另《國土計畫法》國土功能分區圖原定於民國 114 年公告實施，後續實施期程修法亦為當前重大關注焦點。）

解題方法

本題為雙核心設問之申論題，答題架構應劃分為「原因剖析」與「對策建構」兩大部分：

1. 第一部分：農地變更流失與細碎化之背後原因

• 採「法令制度缺陷」、「市場經濟誘因」與「社會人口結構」三維度切入。
• 直指民國 89 年《農業發展條例》修正後的後遺症，並點出都市擴張、違章工廠及非都市土地管制不力等現實問題。

2. 第二部分：擴大農業經營面積之作法

• 切入點務必區分「地權擴大」與「經營權擴大」，重點置於後者。
• 整合四大面向論述：

1. 土地整理工具（農地重劃、交換分合）。
2. 經營制度變革（產權與經營權分離、推動小地主大專業農、農業企業化法人）。
3. 規劃與管制強度（國土計畫法農業發展地區總量管制、遏阻違規）。
4. 經濟與金融配套（租稅減免、低利貸款、地租補貼）。

選項分析（申論題答題架構評析）

本題為非選擇題，以下針對申論構思時各項論點之採納與取捨提出分析：

• 「直接限制農民買賣農地或全面禁止繼承分割」（不可採）：違背憲法第 15 條保障人民財產權之意旨，且民國 89 年農發條例修正已確認「農地農用」取代「農地農有」，不宜提出走回管制所有權老路的主張。
• 「全面要求農民貸款買地以擴大農場」（不可採）：台灣農地價格受預期開發心理影響嚴重偏離農業生產價值，單純透過購地擴大經營規模缺乏財務可行性。
• 「落實權營分離、推動農地信託與長期租賃」（極佳核心）：符合現代農業經營趨勢，地主保留所有權並免受三七五減租限制，耕作者得以較低資本取得連貫坵塊擴大經營規模。

解題技巧

1. 破題精準，凸顯專業名詞：答題時務必帶出「權營分離」、「規模經濟（Economies of Scale）」、「外部成本內部化」、「農業發展地區總量管制」等專業詞彙。
2. 切忌泛泛而談：分析細碎化原因不可僅寫「農地太小」，必須指明《民法》諸子均分繼承與《農業發展條例》第 16 條分割例外條款之相互作用。
3. 對策具可行性：作法必須涵蓋「空間規劃／管制層面」（國土計畫）與「土地利用實務層面」（農地重劃、農地銀行媒合），層次分明。

【答案】

一、農地變更流失嚴重且細碎化之背後原因

核心觀念 本題以命題當年（民國 108 年）法規為準（註：內政部近年持續推動公共設施保留地檢討與容積移轉折繳代金修法，核心法理機制維持一致）。本題主要測驗考生對都市計畫公設保留地實務困境、法制作業與財務融通工具之整合理解，核心觀念包含：

1. 公共設施保留地之法定要件：依《都市計畫法》第 42 條、第 48 條，以及「司法院釋字第 406 號解釋」對公共設施保留地之司法界定。
2. 非徵收型取得與替代因應機制：容積移轉制度（《都市計畫法》第 83 條之 1）、公私協力促參模式（《民間參與公共建設法》）、整體開發與解編檢討（市地重劃、區段徵收、《都市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則》）。
3. 現行法規具備但未落實（或停徵）之公共建設融資與受益內部化法制：《都市計畫法》第 82 條之發行公債、《工程受益費徵收條例》之受益負擔開徵、《平均地權條例》與《土地稅法》有關土地增值稅提撥專款專用規定。

解題方法 本題為典型「政策與法制檢討」申論題，採「三段式層次推進」破題：

1. 概念定性：精確引用法條與司法院大法官解釋，從「計畫劃設」與「取得方式（排除私人自行興辦）」雙重要件切入，釐清公共設施保留地之法律真意。
2. 現狀對策分類：將解決財源不足之措施依「土地使用管制（容積移轉）」、「土地整體開發（重劃／區徵／解編）」、「公私協力（促參）」及「稅負抵免／土地交換」分類列舉，展現系統性思考。
3. 法律落實度檢討：聚焦「法有明文卻未實施／極少實施」之財源條款，直指政府債券融資工具怠惰、工程受益費未開徵、稅收統籌普通預算等財政病灶，精準扣合第三子問。

選項分析 本題為申論題，以下針對題目所列三大核心子題進行爭點剖析與論理依據檢驗：

1. 何謂公共設施保留地：

• 爭點在於不能僅定義為「都市計畫劃設之公共設施用地」。
• 依「司法院釋字第 406 號解釋」，公共設施保留地必須具備「將來由政府以徵收、購買、合作開闢等公權力手段取得」之特質；若計畫中已載明由私人自行興辦、獎勵投資興辦者，即非屬公共設施保留地。

2. 當前因應措施：

• 政府徵收補償改以市價補償後，財政缺口擴大，傳統「徵收取得」已不可行。
• 實務對策轉向「市場化補償（容積移轉）」與「土地重整抵充（跨區市地重劃、專案通檢解編）」，藉由地主負擔公設並領回抵價地／抵費地，達致政府無償取得公設之目的。

3. 法規存在卻未實施之財源規定：

• 《都市計畫法》第 82 條（土地公債）：實務上地方政府因舉債上限及缺乏債券市場配套，長期未發行土地公債籌款。
• 《工程受益費徵收條例》：法制上具備「漲價歸公、受益者負擔」之直接財源工具，但地方政府基於政治民意考量常年停徵。
• 《平均地權條例》相關提撥規定：都市土地之增值稅本應提撥專款作為公共建設基金，但各級政府均納入普通預算統籌調度，喪失專款取得公保地之功能。

解題技巧

1. 精準點出關鍵字：第一子問必提「司法院釋字第 406 號解釋」；第二子問必提「容積移轉」、「公共設施保留地檢討變更作業原則（解編）」、「跨區重劃」；第三子問必提「都市計畫法第 82 條土地公債」與「工程受益費」。
2. 避免答題陷阱：

• 勿把「一般徵收」當成當前解決財源不足的措施，題目已明確提示「財源不足」，必須回答減輕政府財政負擔的「非金錢徵收型」措施。

核心觀念

本題以命題當年（民國 108 年）法規為準，核心依據為《國土計畫法》第 35 條、第 36 條及第 37 條（註：現行法相關條文架構與內容均維持一致，未作實質修正）。 測驗的核心概念為國土空間規劃體系中，針對極端氣候威脅與國土脆弱敏感地區所建構之「國土復育機制」，重點包括：

1. 劃定標的：得劃定為國土復育促進地區之環境敏感或災害潛勢範圍。
2. 權責劃分與程序：中央主管機關、中央目的事業主管機關與地方政府之權責分配及審議核定程序。
3. 土地使用管制與補償：復育計畫之禁止或限制事項，以及對實質損害之損失補償機制。
4. 危險聚落安置：基於國土防災與以人為本之原則，聚落遷移安置計畫之擬訂主體、實施方式與用地取得變更彈性。

解題方法

本題為法條記憶兼具體系理解型申論題，題目包含四大設問：(1) 得劃定之地區、(2) 劃定有關之機關與程序、(3) 後續執行管制規定、(4) 安置作業規定。解題切入點如下：

1. 架構分立：依題目設問順序拆分為四大主標題回答，條列清晰，直接命中配分點。
2. 權責劃分精準化：特別凸顯「單一部會管轄」與「跨二個以上部會管轄」之程序差異，並點出地方政府僅具「建議權」。
3. 管制與救濟兼顧：論述第 36 條管制時，除說明禁止與限制事項外，務必寫出「損失補償」及「行政救濟」途徑，展現保障人民財產權之憲法法理。
4. 多元安置配套：說明第 37 條安置作業時，完整說明配租配售、輔導遷居、自行安置等多元管道，並點出「得迅行變更或逕為變更」之用地配套措施。

選項分析

本題為申論題，非選擇題，無選項可資分析。答題關鍵在於依序涵蓋法條全部法定要件，切勿遺漏第 35 條第 1 項各款劃定區域，亦不可漏失第 36 條之補償程序或第 37 條之用地變更機制。

解題技巧

1. 七大劃定地區速記口訣： 「庫、土、崩、陷、流、生、氣」

• 庫：水庫集水區。
• 土：土石流高潛勢地區。
• 崩：嚴重山崩、地滑地區。
• 陷：嚴重地層下陷地區。
• 流：流域保育與地質敏感區。
• 生：生態敏感及森林資源高價值地區。
• 氣：其他氣候變遷變異影響脆弱地區。

2. 劃定機關常見陷阱： 切勿誤寫為「由直轄市、縣（市）政府自行劃定」。國土復育促進地區層級極高，劃定主體為「中央目的事業主管機關」或「中央主管機關」，地方政府僅具「提出劃定建議」之權限。
3. 安置作業核心亮點： 寫出「得迅行變更或逕為變更都市計畫或非都市土地使用分區」，此為地政與土地使用計畫領域考生的得分加分點，能展現行政計畫法規間之銜接專業。

【答案】