111 司法特考三等 行政執行官 訴願法與行政訴訟法 考古題詳解

核心觀念

本題涉及「間接強制（代履行）」之合法要件、執行行為之性質定性，以及行政執行程序中救濟途徑之競合問題，核心法條與法理如下（以命題當年民國 111 年法規為準；現行行政訴訟法已於 112 年修正施行，第一審改由高等行政法院地方行政訴訟庭審理，惟解題仍以 111 年法制為準）：

1. 不可代替與可代替行為義務之區分（行政執行法第 27 條、第 29 條第 1 項）： 廢棄物清理法第 11 條第 1 款規定之清除義務，性質上可由第三人代為履行，屬「可代替之行為義務」，義務人逾期不履行時，執行機關得採取「代履行」之執行方法。
2. 預估代履行費用繳納通知之法律性質（行政執行法第 29 條第 2 項、行政程序法第 92 條第 1 項）： 執行機關預估數額命義務人繳納之通知，並非單純之觀念通知或執行實施行為，而係就公法上具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，設定義務人公法上金錢給付義務，本質為「下命行政處分」。
3. 行政執行程序之救濟途徑競合（行政執行法第 9 條 vs. 訴願法第 1 條、行政訴訟法第 4 條）： 執行機關於執行程序中作成之行政處分，究應專屬適用行政執行法第 9 條之「聲明異議」，抑或得依訴願法及行政訴訟法提起一般爭訟（撤銷訴願、撤銷訴訟），涉及實務（最高行政法院 97 年 11 月份第 1 次、107 年 4 月份第 1 次庭長法官聯席會議）與學說之爭鳴。
4. 訴願管轄與處理程序（訴願法第 4 條第 6 款、第 77 條、第 79 條、第 81 條）： 不服直轄市政府所屬各級機關（A 環保局）之行政處分，訴願管轄機關為直轄市政府（A 市政府）。訴願審議委員會應依對「代履行費用通知救濟途徑」之定性，分別為實體決定或程序決定（不受理兼移送）。

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解題方法

本題為經典的「實體定性連動程序救濟」題型，切入點應採「階層式邏輯推論」：

1. 第一步（行為義務定性與執行手段審查）： 先檢驗 A 環保局命甲清除廢棄物之義務性質（可代替行為義務），說明 A 環保局依行政執行法第 27 條及第 29 條啟動代履行，符合執行程序前置要件。
2. 第二步（執行處分之性質定性）： 深入分析「命甲預繳代履行費用 70 萬元之通知」之法律性質，依司法院釋字第 423 號解釋意旨及公法上權利義務變動實質，確立其為「行政處分」。
3. 第三步（回答第一子題：甲之後續救濟途徑）： 以行政處分為前提，論述面對該處分時之救濟爭議：

• 見解一（聲明異議專屬說）：依行政執行法第 9 條聲明異議，且經上級機關決定即告確定。
• 見解二（得提訴願及行政訴訟說／通說與地方實務主流）：具行政處分性，自應循一般救濟途徑提起訴願及撤銷訴訟。
• 見解三（異議相當於訴願說／最高行政法院 107 年 4 月決議精神）：聲明異議為特別救濟前置程序，相當於訴願，異議駁回後得逕提行政訴訟。

4. 第四步（回答第二子題：A 市政府訴願會之處理方式）： 針對甲「向 A 市政府提起訴願」之行為，結合訴願法第 4 條第 6 款之管轄權規定，分述訴願會之處理模式（採實體受理說應為實體審理；採聲明異議專屬說則應為不受理決定並移由權責單位依聲明異議處理）。

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爭點與子題深度分析

一、甲對繳納代履行費用之通知不服，其後續救濟途徑

（一）A 環保局通知繳納代履行費用之法律性質：下命行政處分

1. 按行政執行法第 29 條第 1 項規定，依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行；同條第 2 項規定：「代履行費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實際支出數額不符時，應結算之。」
2. 廢棄物清理法第 11 條第 1 款之清除義務，性質上非屬專屬一身性之不可代替行為，客觀上能由第三人代為清除，屬可代替之行為義務。甲經 2 次限期履行仍未改善，A 環保局自得依行政執行法第 29 條採取代履行。
3. 關於 A 環保局「通知甲限期繳納代履行預估費用 70 萬元」之性質，依行政程序法第 92 條第 1 項規定及司法院釋字第 423 號解釋意旨，該通知已具體確定甲應繳納 70 萬元之公法上金錢給付義務，具有對外直接規制之法律效果，屬於具有實體法上義務創設效力之「下命行政處分」，而非單純之執行事實行為。

（二）救濟途徑之實務與學說分歧

針對執行機關於執行程序中作成之行政處分，義務人不服時應如何救濟，存在以下見解：

1. 聲明異議專屬說（特別救濟程序說）：

• 早期實務見解認為，行政執行法第 9 條第 1 項規定為執行程序之特別救濟程序。義務人對執行命令不服，僅得於執行程序終結前向執行機關聲明異議；執行機關之上級機關所為之決定即為確定，不得再循訴願、行政訴訟程序救濟（最高行政法院 97 年 11 月份第 1 次庭長法官聯席會議決議參照）。
• 依此見解，甲僅得向 A 環保局聲明異議，不得提訴願及行政訴訟。

本題解題以命題當年（民國 111 年）法規為準（現行法規行政訴訟法雖於 112 年施行新制三級二審，惟本題所涉訴願當事人能力與訴願利害關係人之要件與法理均無實質變更）。

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核心觀念

1. 訴願當事人能力：

• 依訴願法第 18 條規定，自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之對象，得提起訴願。
• 依訴願法第 20 條規定，能獨立以法律行為負擔義務者，有訴願能力。
• 私法人分支機構（如分公司、營業處）：本質上不具獨立法人格，惟若符合非法人團體之實質要件（有名稱、事務所、獨立預算財產、設有代表人或管理人），或直接被行政機關列為行政處分之受處分人，於行政救濟程序上應承認其具備訴願當事人能力（最高行政法院 107 年 4 月份第 1 次庭長法官聯席會議決議參照）。

2. 訴願當事人適格與利害關係人（第三人訴願）：

• 依訴願法第 18 條後段規定，利害關係人亦得提起訴願。
• 依司法院釋字第 469 號解釋所揭櫫之「保護規範理論」，所謂「利害關係人」，係指處分以外之第三人，因該行政處分之存在，致其「權利或法律上利益」遭受損害；若僅受有「事實上、經濟上或感情上之利害關係」，則非訴願法所稱之利害關係人，欠缺當事人適格。
• 承攬人因私法契約約定承擔定作人之罰鍰或違約金，性質上屬純粹之私法上、經濟上利害關係。

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解題方法

本題為典型之訴願主體論申論題，分為兩個層次切入：

1. 第一子題（台中區營業處之訴願當事人能力）：

• 先界定台灣電力股份有限公司（下稱台電公司）為私法人，其下轄之「台中區營業處」為分支機構。
• 採「實質要件標準（非法人團體）」與「形式要件標準（受處分人地位）」雙軌論述，確認其判斷基準。

2. 第二子題（A 公司之訴願提起資格）：

• 運用「保護規範理論」檢視 A 公司是否具備「法律上利害關係」。
• 剖析 A 公司所遭受之財產扣款、求償與違約金，純屬雙方「工程承攬契約」之私法效果，並非空氣污染防制法所規範或保護之利益。
• 導出 A 公司僅具經濟上利害關係，不得提起訴願；若提起，訴願機關應依訴願法第 77 條第 3 款為不受理決定。

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試題詳解

一、台中區營業處訴願當事人能力之判斷標準

(一) 法規依據與基本概念：

1. 依訴願法第 18 條前段規定，自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之對象，得提起訴願。同法第 20 條規定，能獨立以法律行為負擔義務者，有訴願能力。
2. 台電公司為依公司法設立之股份有限公司，屬私法人地位；台中區營業處則屬台電公司內部設置之分支機構，於民事法上原則上不具獨立法人格。

(二) 判斷標準（實務與學說見解）： 判斷台中區營業處是否具有訴願當事人能力，應從「形式地位」與「實質要件」綜合認定：

1. 形式受處分人地位之權利保護需求： 行政機關（臺中市政府環保局）裁處時，既直接以「台中區營業處」為處分對象（營建業主），載明於處分書並送達。基於訴願法第 18 條「其他受行政處分之對象」之文義，以及「處分對象與救濟主體對等原則」，受行政處分命負擔罰鍰及限期改善義務之對象，為防禦自身程序利益，應承認其具有對抗該處分之訴願當事人能力。
2. 實質具備非法人團體之要件： 依最高行政法院 107 年 4 月份第 1 次庭長法官聯席會議決議意旨，私法人所設之分支機構，若符合下列要件，在實質上具備非法人團體之性質，於行政救濟程序中享有當事人能力：

• 有一定之名稱及營業所或事務所；
• 有一定之目的；
• 有獨立之業務及財產（例如設有獨立帳戶、編列獨立營業預算、可獨立對外簽約）；
• 設有代表人或管理人。

3. 小結：

本題以命題當年（民國 111 年）法規為準。現行行政訴訟法雖於民國 111 年 6 月修正、112 年 8 月 15 日施行（施行行政訴訟新制，調整三級二審體系及部分條文項次），惟本題所涉訴之變更、確認處分違法訴訟、闡明權行使及撤銷訴訟結果除去等核心法理與要件，均無實質不同。

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核心觀念

1. 一處分含數項相對獨立之規制內容：原處分同時包含「裁處 30 萬元罰鍰」、「停辦 1 年」、「公布機構名稱與負責人姓名」，各項規制內容之存續效力與執行狀態互不相同，法院應分別定性並檢視其權利保護必要。
2. 續行確認訴訟（確認處分違法訴訟）之合法要件：

• 依行政訴訟法第 6 條第 1 項後段規定，確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分違法之訴訟，須原告具有「即受確認判決之法律上利益」。
• 依行政訴訟法第 111 條第 1 項但書第 3 款，撤銷訴訟繫屬中，因情事變更而以他項聲明代最初之聲明者，得准許將原撤銷訴訟變更為確認處分違法訴訟。

3. 確認訴訟之補充性與回復原狀之可能：

• 行政訴訟法第 6 條第 3 項明定確認訴訟之補充性；若原告仍得依撤銷訴訟達成權利救濟目的者，即不得提起確認訴訟。
• 行政處分經執行後，若依行政訴訟法第 196 條第 1 項仍有請求法院命行政機關為「回復原狀之必要處置」（公法上結果除去請求權）之可能，該處分即非「無回復原狀可能」，撤銷訴訟之訴之利益並未消滅。

4. 法院之闡明義務：依行政訴訟法第 125 條第 2 項及第 3 項，審判長應向當事人闡明其訴訟類型是否正確，並令其敘明或變更。

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解題方法

本題切入關鍵在於：不可將原處分整體籠統視為「已執行完畢」，必須依各別法律效果拆解為三部分，逐一比對行政訴訟法第 6 條第 1 項後段及第 111 條之要件，再結合法院之處置程序進行論述：

1. 第一步（性質拆解與效力檢驗）：分別檢視「停辦 1 年」、「罰鍰 30 萬元」、「上網公布名稱及姓名」於訴訟繫屬中之法律狀態（究竟是處分已消滅、已執行完畢且無回復原狀可能，抑或規制效力與侵害狀態依然持續）。
2. 第二步（訴之變更合法性審查）：判斷何者符合撤銷訴訟變更為確認訴訟之要件（具備確認利益且無補充性障礙），何者仍應維持撤銷訴訟。
3. 第三步（受訴法院之程序處置）：論述受訴法院應如何行使闡明權，以及闡明後應如何為准駁之裁定與實體裁判。

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選項分析（本題為申論題，以下剖析本案原處分各項裁處之定性與救濟途徑）

一、停辦 1 年處分部分：符合變更要件，法院應裁定准許變更

1. 處分規制效力已消滅且不可逆：停辦 1 年係屬具有確定存續期間之不利處分。依行政程序法第 110 條第 3 項規定，處分因期限屆滿而失其效力。訴訟繫屬中 1 年停辦期間既已屆滿，該處分已實質消滅，且過去 1 年停辦之客觀事實無法藉由撤銷判決使時間倒流而回復原狀，原撤銷訴訟欠缺撤銷實益。
2. 具備確認利益得為訴之變更：C 托嬰中心如具有名譽維護、避免日後再犯受主管機關加重裁處、或作為後續國家賠償訴訟之先決問題等正當利益，即屬行政訴訟法第 6 條第 1 項後段之「即受確認判決之法律上利益」。此時符合行政訴訟法第 111 條第 1 項但書第 3 款之情事變更，法院應准許將此部分變更為「確認行政處分違法訴訟」，並就該停辦處分是否違法續行實體審理。

二、罰鍰 30 萬元處分部分：不符變更要件，法院應闡明命其維持撤銷訴訟

1. 處分規制效力尚未消滅：金錢給付義務處分之執行完畢，僅係給付義務獲得滿足，但該罰鍰處分本身仍為行政機關受領並保有該 30 萬元罰鍰之「法律上原因」

核心觀念

本題以命題當年（民國 111 年）法規為準。 （現行法已修正：行政院農業委員會已於民國 112 年 8 月升格為「農業部」，動植物防疫檢疫局改制為「動植物防疫檢疫署」；另行政訴訟法於 112 年 8 月施行新制，施行三級二審新制，原高等行政法院設地方行政訴訟庭。解題仍以命題當年法制與機關名稱為準。）

本題涉及之核心法令與法理觀念包含：

1. 怠為處分之課予義務訴訟：人民依法向行政機關提出申請，機關於法定期間內「應作為而不作為」，經提起訴願未獲救濟者，應依行政訴訟法第 5 條第 1 項提起怠為處分之課予義務訴訟。
2. 課予義務訴訟之「訴之聲明」：應同時請求撤銷訴願決定，並判命被告機關作成准予核發許可之行政處分（行政訴訟法第 200 條第 3 款之課予義務判決）。
3. 課予義務訴訟之「裁判基準時」：依行政訴訟法學理與實務通說，課予義務訴訟係請求法院判命機關作成處分，法院應審查言詞辯論終結時原告是否具備作成處分之實體請求權，故原則上以「事實審言詞辯論終結時」之法令與事實狀態為基準。
4. 權利保護必要（訴之利益）之欠缺與轉變：

• 訴訟進行中法規變更，系爭產品經公告為不列管農藥，依農藥管理法第 9 條及第 37 條規定，不適用農藥管理法，即無須申請農藥許可證即可自由產銷。
• 此時原告請求核發許可證已無實質法律效益，原本課予義務訴訟之實體法請求權及「訴之利益（權利保護必要）」歸於消滅。

5. 高等行政法院之處理職責：

• 行使闡明權（行政訴訟法第 125 條）：法院應行使闡明權，詢問原告是否撤回起訴，或是否轉換為「確認怠於處分違法之訴」（類推適用行政訴訟法第 196 條第 2 項續行確認訴訟）。
• 裁判方式：若原告堅持不變更聲明，通說認為欠缺權利保護必要，應以「判決駁回」（少數說認屬訴訟要件欠缺，得以裁定駁回）。

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解題方法

本題為典型結合「訴訟類型定性」、「訴之聲明擬定」、「裁判基準時」與「情事變更／法規鬆綁對訴訟效益之影響」的綜合實例題。解題切入步驟如下：

1. 子題一：訴訟類型與訴之聲明

• 定性訴訟類型：掌握「依法申請＋主管機關逾期未作為＋已踐行訴願」之要件，直接扣合行政訴訟法第 5 條第 1 項（怠為處分之課予義務訴訟）。
• 設計訴之聲明：課予義務訴訟兼具撤銷與給付性格，聲明第 1 項須撤銷訴願決定（掃除前階段審查結果）；聲明第 2 項命被告作成准予發給許可證之處分。

2. 子題二：法規變更後高等行政法院之處置

• 確立基準時：開門見山點出課予義務訴訟採「事實審言詞辯論終結時」為裁判基準時，因此訴訟進行中所發生之法規修正（公告為不列管農藥）必須納入裁判基礎。
• 分析實體權益狀態：依新修正法規（農藥管理法第 9 條、第 37 條），製造系爭產品已「無須取得許可證」，原告申請許可證已無實體法上請求權，且欠缺權利保護必要（無訴之利益）。
• 推導法院處理步驟：不可直接突襲裁判，法院首應履行行政訴訟法第 125 條之闡明義務；視原告是否撤回、是否轉換為確認訴訟，分別說明裁定或判決之後續效果。

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選項分析

（本題為申論實例題，無選擇題選項；以下針對各子題之爭點推演進行深度法理剖析）：

1. 子題一剖析：訴訟類型定性與訴之聲明設計

• 為何不能提撤銷訴訟（第 4 條）：主管機關「擱置」申請案，性質上為單純沈默之消極不作為，並未作成實體駁回之「行政處分」，無撤銷客體可言。
• 為何屬於課予義務訴訟（第 5 條第 1 項）：人民享有申請授益處分之公權利，主管機關於法定處理期間內不作為，人民經提起訴願後，應提起行政訴訟法第 5 條第 1 項之怠為處分課予義務訴訟，請求行政法院判命作成處分。
• 訴之聲明之構成分折：
• 主管機關若於訴願程序中仍未作為或訴願決定駁回，原告聲明應為：「訴願決定撤銷。被告應就原告自製 B 成品農藥之申請，作成准予核發農藥許可證之行政處分。」

2. 子題二剖析：訴訟進行中法規變更之法院處理

• 基準時爭點：課予義務訴訟之目的在於促成合法狀態之實現，法院判命作為時，該處分必須在「言詞辯論終結時」具備合法性。法規既已於訴訟中變更，法院應適用變更後之新法令。
• 權利保護必要（訴之利益）之存否：
• 系爭產品既列為「免登記植物保護資材」及「不列管農藥」，依法排除農藥管理法管制，原告無須登記即可製造銷售，商業目的已全數達成。
• 原告執意請求發給許可證，無任何實質權利保護實益，已欠缺實質的訴之利益。
• 法院之處置作為：
• 第一步（行使闡明權）：審判長應依行政訴訟法第 125 條第 2 項及第 3 項行使闡明權，向 A 公司說明法規修正現況，闡明其是否願意撤回起訴。