115 司法特考三等 檢察事務官類科偵查實務組 行政法 考古題詳解

核心觀念

本題考的是行政機關提供社會住宅時，應區分：

1. 訂約前的資格審核：屬於主管機關依公法規定所為的單方判斷，具有行政處分性質。
2. 訂約後的租賃關係：社會住宅租賃契約原則上屬私法契約，契約履行、違約及收回住宅的爭議，應循民事訴訟程序處理。

判斷關鍵在於：行政機關當時是以公權力作成資格准駁決定，還是以出租人身分行使契約權利。

以下以命題當年（民國 115 年）法規與實務見解為準。

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一、主管機關認定 B 資格不符而退回申請

（一）法律性質

B 尚未與 A 市政府成立租賃契約，主管機關係依社會住宅相關法規審查其是否具備承租資格。

主管機關作成「資格不符、退回申請」的決定，具有下列特徵：

• 行為主體是主管機關；
• 依公法法規審查申請人資格；
• 以單方決定直接否准 B 進入承租程序；
• 對 B 是否具有申請承租的公法上權利，直接發生法律效果。

因此，該退回申請的決定屬於行政處分，不是單純的私法契約磋商或締約自由的表現。

此一法律關係可參照司法院釋字第 540 號解釋所建立的區分：申請承租公共住宅時，主管機關對申請資格所為的准駁，屬公法上行為；契約成立後的租賃關係，則屬私法關係。

（二）B 的救濟方式

B 應先依訴願法提起訴願，請求撤銷主管機關所作成的退回申請處分。

若訴願遭駁回，B 得依行政訴訟法提起行政訴訟。由於 B 的目的不只是撤銷退回處分，還在於請求主管機關作成准予其進入承租程序的決定，因此適宜提起：

• 撤銷訴訟：請求撤銷違法的退回申請處分；
• 課予義務訴訟：請求法院命主管機關依 B 的申請作成准予承租或重新審查的行政處分。

主管機關是否必須直接作成准予承租的決定，須視其法律上是否已無裁量空間而定：

• 若 B 已完全符合資格，主管機關依法只能作成准予申請的決定，法院得命其作成特定內容的行政處分；
• 若主管機關仍有合法裁量，法院通常命其依法律意旨重新作成適法決定，不直接取代主管機關行使裁量。

（三）程序期間

訴願原則上應於行政處分送達的次日起算三十日內提起。訴願決定後，若仍不服，應於行政訴訟法所定期間內提起行政訴訟。

（四）本小題結論

B 不得直接向普通法院提起請求締結租賃契約的民事訴訟，因為此時租賃契約尚未成立，爭議核心是主管機關的資格否准處分。

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二、B 違反禁止轉租約定，A 要求遷離並收回住宅

（一）租賃契約的法律性質

本題已明確表示 A 認定 B 符合資格，並與 B 簽訂承租契約。契約成立後，B 與 A 間的關係是住宅租賃關係。

即使：

• 出租人是市政府；
• 契約目的具有社會福利性；
• 租金及承租資格受到公法規範；
• 契約中包含禁止轉租及收回住宅條款；

租賃契約本身仍屬私法契約。A 此時是以出租人身分行使契約權利，而非以公權力主體身分作成行政處分。

B 將住宅轉租給 C，已違反契約中的禁止轉租義務。A 是否得終止契約、解除契約、請求返還住宅，應依契約約定及民法租賃規定判斷。

（二）A 的收回行為不是行政處分

A 要求 B 遷離並表示將收回住宅，若其法律依據是租賃契約中的違約及收回條款，性質上是：

• 出租人催告履約；
• 終止或解除租賃契約的意思表示；
• 請求承租人返還租賃物的私法行為。

因此，該行為不是行政處分，B 不得以訴願及撤銷訴訟方式，請求撤銷 A 的收回住宅表示。

行政機關不能因為自己是公法人，就把契約上的出租人行為轉化為行政處分。判斷重點在於行為所依據的法律關係及行為目的，而不是單看行為主體是否為政府機關。

（三）B 的救濟方式

B 應向普通法院提起民事訴訟，依具體爭議內容選擇適當的訴訟類型。

1. 爭執契約終止或解除不合法

B 得提起確認租賃契約關係存在之訴，主張：

• B 未違反禁止轉租約定；
• 轉租行為不符合契約所定終止事由；
• A 未依契約完成必要催告程序；
• A 的終止或解除意思表示不生效力；
• 契約仍然存在。

核心觀念

本題涉及三項行政法概念：

1. 行政處分與一般處分之區別。
2. 對物一般處分的法律性質。
3. 一般處分之訴願與行政訴訟救濟，以及原告適格問題。

以下以命題當年（民國115年）法規為準。

依行政程序法第92條第1項，行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為，對外直接發生法律效果之單方行政行為。同條第2項並規定，行政處分之相對人雖非特定，而依一般特徵可得確定者，亦屬一般處分；對於公物之一般使用所作之設定、變更或廢止，也屬一般處分。

解題方法

判斷公告性質時，應依下列順序分析：

1. 行為主體是否為行政機關。
2. 是否針對具體事件。
3. 是否對外直接形成法律效果。
4. 相對人是否為特定人，或僅能依一般特徵確定。
5. 行為標的是人，還是特定公物或設施。

本題公告並非單純告知「遊樂設施即將整修」的事實，而是明確禁止民眾使用該設施，直接限制公園使用者之公法上使用利益。因此，公告具有規制效果。

一、公告之法律性質

（一）屬於行政機關之公權力行為

甲鄉公所係地方行政機關，公告係其基於公園及遊樂設施管理權限所作成，具有單方性與公權力性。

（二）屬於具體事件之處理

公告針對的是特定公園內的特定兒童遊樂設施，並以該設施即將整修為原因，禁止其使用。其規範對象並非抽象、反覆適用的所有未來事件，而是針對目前特定設施的使用狀態。

（三）直接發生外部法律效果

公告發布後，使用者即負有不得使用該設施的義務；若仍進入使用，可能遭管理人員制止。公告因此直接限制人民對該公物的一般使用，並非單純行政指導或事實通知。

（四）屬於對物一般處分

公告對象並未逐一列名，而是所有欲使用該遊樂設施之不特定多數人。其相對人可依「使用該特定遊樂設施之人」此一一般特徵確定，符合一般處分的要件。

本題的規制重點是「特定遊樂設施之使用狀態」，因此屬於對物一般處分。其法律性質可完整表述為：

甲鄉公所之公告，係行政程序法第92條第2項所稱，對公物一般使用所作之限制，屬於行政處分中的對物一般處分。

它不是法規命令，因為法規命令是對不特定多數人所作、抽象且反覆適用的規範；本公告僅針對特定公園內的特定遊樂設施及其目前使用狀態。

二、A得否提起救濟

（一）一般處分原則上得提起訴願

一般處分既屬行政處分，原則上得依訴願法提起訴願。A如具有受該公告直接影響的公法上權利或法律上利益，得於法定期間內向有管轄權之訴願管轄機關提起訴願，主張公告違法或不當。

訴願期間原則上為自行政處分到達，或公告期間屆滿之翌日起30日內。

（二）訴願後得提起撤銷訴訟

訴願遭駁回後，具備原告適格之人得依行政訴訟法提起撤銷訴訟，請求撤銷該禁止使用之一般處分。

如公告仍在持續發生效力，且等待訴願或訴訟確定將造成難以回復之損害，亦可依法聲請停止執行。但停止執行須符合行政訴訟法及訴願法所定要件，並非提起救濟即當然停止公告效力。

三、A本身是否具備原告適格

核心觀念

本題同時考查：

1. 行政機關發布防災警告及停車禁令之行為性質。
2. 一般處分與法規命令、行政指導之區別。
3. 國家賠償法第 2 條第 2 項公務員違法行使公權力責任之成立要件。
4. 預測性行政決定之合法性判斷，應採「行為時」觀點，而非以事後結果反推違法。

以下均以命題當年（民國 115 年）法規為準。

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一、A 市政府行為之性質

（一）防災警告

A 市政府發布防災警告，主要是將豪雨資訊及可能發生之淹水危險通知居民，使人民提高警覺、採取必要防護措施。

此部分屬於行政機關提供資訊、提醒人民注意之行政事實行為，原則上不直接發生法律效果，也不以國家公權力命令人民為一定行為或不為一定行為。

因此，防災警告本身不是行政處分，也不是法規命令。其性質較接近單純通知、觀念通知或行政機關之資訊提供行為。

即使警告係由行政機關作成，仍須判斷其是否直接規制人民權利義務；單純告知危險及提醒防災，欠缺直接法律效果，不能僅因發布機關具有公權力地位，即認定為行政處分。

（二）禁止停車措施

A 市政府禁止於特定易淹水地區、水門外之停車場停車，係針對特定地區、特定期間或特定危險狀態，對不特定人民所作成之具體禁令。

依行政程序法第 92 條第 2 項，對於一般人所為之下列行政行為，亦屬一般處分：

• 關於公物之設定、變更、廢止或其一般使用者；
• 以其他方式對不特定多數人作成具體規制者。

本題停車禁令並非抽象地規範未來所有同類事件，而是因應即時豪雨及特定易淹水地區所作成之具體、個別危險防止措施。其規範對象雖不特定，但規範地點及危險情況具體明確，故屬對不特定人所為之一般處分。

若該停車場屬公有公共設施，亦可認為是關於公物一般使用之一般處分；即使停車場為私人所有，基於防災目的對特定地區內不特定停車人所為之具體禁令，仍屬一般處分。

（三）與法規命令、行政指導之區別

本題停車禁令不是法規命令。法規命令係行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作成，具有抽象、一般及對外法律規範效力之命令。本題措施是針對特定地區及特定豪雨危險所作成，欠缺抽象規範性。

本題也不是行政指導。行政指導係行政機關在其職權或所掌事務範圍內，以輔導、協助、勸告、建議等非權力手段，使相對人為一定作為或不作為，且原則上不具有法律上強制力。停車禁令既使用「禁止」之規制方式，具有公權力上的拘束效果，應定性為一般處分，而非行政指導。

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二、甲得否向 A 市政府請求國家賠償

（一）適用法律

本題主要適用國家賠償法第 2 條第 2 項：

公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。

其成立要件可整理如下：

$$\text{國家賠償責任} = \text{公務員} + \text{執行職務行使公權力} + \text{故意或過失} + \text{違法} + \text{侵害人民自由或權利} + \text{損害} + \text{相當因果關係}$$

上述要件須同時具備，欠缺任一要件，即不得依國家賠償法第 2 條第 2 項請求賠償。

（二）本題雖有公權力行使，但欠缺違法性

A 市政府發布警告及禁止停車，係基於中央氣象署發布即時豪雨特報，並針對易淹水地區採取防災措施，具有公共安全及防止災害之目的。

行政機關作成此類危險預防措施時，應以行為當時所得之資訊及可合理預見之危險為判斷基準。不能因後來實際雨勢很小，便當然認定原先發布警告或停車禁令違法。

核心觀念

本題考點是「違法授益行政處分之撤銷」、信賴保護及社會救助金之返還。

甲申請社會救助時，依法必須符合社會救助法所定之低收入戶或其他救助資格，包括家庭總收入、動產及不動產等財產條件。甲屋內原已藏有大量現金，卻未向社會局揭露，表示甲於申請時即不具備完整的救助資格。

因此，社會局當初核准救助金之行政處分，是以不完整或不正確的事實為基礎所作成，屬於違法的授益行政處分。

相關法理如下：

1. 行政程序法第117條：違法行政處分，原處分機關得依職權撤銷。
2. 行政程序法第118條：違法授益處分經撤銷後，原則上自始失其效力；但為維護公益或避免受益人財產上損失，得另定撤銷效力。
3. 行政程序法第119條：受益人有以詐欺、脅迫或賄賂取得行政處分，或對重要事項提供不正確資料、為不完全陳述，或明知重要事項而故意不告知等情形者，不得主張信賴保護。
4. 行政程序法第127條：授益行政處分經撤銷後，受益人因該處分所受領之給付，構成公法上不當得利，行政機關得命其返還。
5. 社會救助法並要求受救助者之資格及家庭收入、財產狀況應據實申報；不符資格而領取救助者，主管機關得停止救助並追回不應受領之救助金。

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解題方法

本題應依下列順序判斷：

第一步：判斷甲在申請時是否具備資格

題目明確表示甲「其實在屋內藏有大量現金」，且社工當時未查得。依題意，該筆現金在申請時即已存在，只是未被發現。

現金屬於可計入財產審查的資產。若計入後使甲不符合社會救助資格，則甲從申請之初即不具備受救助要件。

第二步：判斷原核准處分是違法或合法

甲並非在取得救助後才突然增加財產，而是申請時即存在大量現金。因此，這不是「原本合法，後來因事實變更而失去資格」，而是「原核准處分自始即欠缺合法要件」。

其法律性質是違法授益行政處分，應適用行政程序法第117條之撤銷，而非單純停止或廢止。

第三步：判斷是否有信賴保護

甲對重要財產事項未據實說明，導致社會局誤認其符合救助資格。此屬於對重要事項為不完全陳述，並且是因甲故意隱匿財產所造成。

依行政程序法第119條，甲不得主張信賴保護。因此，社會局撤銷原核准處分時，不須因甲已領取一年救助金而負擔信賴利益補償。

第四步：決定法律效果

由於甲自始不具備救助資格，社會局應撤銷原核准救助處分，並使撤銷效力溯及既往。自撤銷後，甲即不得繼續領取救助金；對於過去已領取的救助金，則應依行政程序法第127條及社會救助法相關規定，命甲返還。

返還範圍原則上是甲自始無資格期間所領取的全部救助金，即：

$$應返還金額 = 自核准日起已領取之救助金總額$$