115 司法特考三等 行政執行官類科 訴願法與行政訴訟法 考古題詳解

核心觀念

本題核心在於：公務人員所受之勤務安排，若屬機關內部管理措施，並非行政處分，公務人員仍得依其性質提起適當之行政訴訟，不因具有公務人員身分即完全排除行政法院之審判。

涉及之主要法源如下：

1. 憲法第16條訴訟權。
2. 行政訴訟法第2條：公法上爭議，除法律別有規定外，得提起行政訴訟。
3. 行政訴訟法第4條：撤銷訴訟之要件。
4. 行政訴訟法第6條：確認訴訟。
5. 行政訴訟法第8條第1項：一般給付訴訟。
6. 司法院釋字第785號解釋：公務人員因公法上爭議，認權利受違法侵害或有主張權利之必要者，得依措施及爭議性質，提起相應之行政訴訟。

以命題當年（民國115年）法規為準。公務員服務法原有關勤休制度之規定，已因司法院釋字第785號解釋而修正，現行法已增訂輪班輪休、每日工作時間、班次更換時休息時間及健康保障等規範；解題仍須掌握本題所考之釋字第785號解釋與行政訴訟類型判斷。

解題方法

本題應依序判斷：

1. 輪班制是否為行政處分。
2. 甲所請求之內容究竟是撤銷行政處分，還是請求機關為一定行為。
3. 甲是否具有公法上權利或法律上利益。
4. 行政法院是否因輪班制屬內部管理措施而拒絕受理。

一、輪班制並非行政處分

行政處分須是行政機關就公法上具體事件所為，對外直接發生法律效果之單方行政行為。

乙按月排定所屬保育員之班別，屬於機關內部對人員勤務、工作時間及人力調度之安排，主要發生於機關與所屬人員之公法上勤務關係內，並非對外直接規制一般人民權利義務之行政處分。

因此：

• 甲不得以行政訴訟法第4條撤銷訴訟，請求「撤銷輪班制」。
• 乙否准甲請求之函覆，亦不當然因記載「合法且無不當」而成為可供撤銷訴訟之行政處分。
• 本案不宜以撤銷訴訟作為主要訴訟類型。

但「不是行政處分」僅表示不能提起撤銷訴訟，並不表示甲完全沒有行政訴訟救濟。

二、甲應提起一般給付訴訟

（一）一般給付訴訟之意義

行政訴訟法第8條第1項之一般給付訴訟，係人民就公法上原因，請求行政機關為一定給付、作成一定事實行為，或停止一定事實行為之訴訟。

本題甲所欲達成之實質目的，是要求乙：

1. 停止實施現行四班輪班制度；
2. 回復原來值班制度，或至少依合法且符合健康保障要求之方式重新安排勤務。

這是要求機關停止或變更勤務安排之事實行為，並非請求撤銷一個行政處分，因此應提起一般給付訴訟。

（二）起訴聲明之寫法

甲起訴時不應僅主張：

請求撤銷乙所實施之輪班制。

較適當之聲明為：

被告應停止對原告實施現行四班輪班制度，並回復原值班制度；或依公務員服務法及相關勤休規範，重新排定符合服公職權及健康權保障要求之勤務制度。

其中，「回復原來值班制」是否必然為法院得直接命令之內容，仍須視原值班制是否確實合法、是否屬甲所得請求之具體公法上權利而定。法院不能僅因甲偏好原制度，即當然代替機關行使所有勤務裁量。

因此，甲應在起訴事實及理由中具體主張：

1. 甲與乙間具有公法上勤務關係。
2. 輪班制已實際影響甲之服公職權及健康權。
3. 輪班制度在班別銜接、工作時數、休息時間、休假頻率等方面，違反法律或未符合健康保障之最低要求。
4. 乙對甲所為之勤務安排，已逾越其勤務管理裁量範圍。
5. 甲曾向乙提出具體請求，乙予以拒絕，因而具有現在之權利保護必要。

甲不能只抽象主張「輪班制不合理」，而應提出輪班表、每日及每週工作時數、班次銜接時間、休息時間及健康受影響情形，以證明違法侵害已具體發生。

三、甲具有公法上權利及訴訟利益

（一）服公職權

憲法第18條保障人民服公職之權利。服公職權不僅包含取得公職之資格，也包含在公務關係存續中，依法享有合理、平等及受法律保障之勤務條件。

核心觀念

本題考查行政訴訟上「停止執行」之暫時權利保護制度，核心法源為民國115年有效之《行政訴訟法》第116條。原則上，提起行政訴訟不停止行政處分或決定之效力、執行及程序續行；停止執行屬於例外制度。

行政法院審理聲請時，並非預先作成本案訴訟之終局判決，而是在時間急迫下，依現有資料作成暫時性判斷。因此，調查程度以「釋明」為原則，不要求達到本案判決所需之嚴格證明程度。行政訴訟法第116條之現行架構包括：

1. 原則上不停止執行。
2. 執行將發生難於回復之損害。
3. 具有急迫情事。
4. 停止執行不得對公益造成重大影響。
5. 行政訴訟繫屬中，原告之訴不得在法律上顯無理由。
6. 法院裁定前，原則上應先徵詢當事人意見。

【法規時點】本題以命題當年，即民國115年法規為準。《行政訴訟法》第116條已於民國111年修正，現行法明文增加「原告之訴在法律上顯無理由者，不得停止執行」之消極要件。相關條文架構可參考《行政訴訟法》第116條。(行政訴訟法第116條)

解題方法：以「調查程度」及「審查因素」分層作答

本題可依下列順序作答：

$$原則不停止執行 \longrightarrow 釋明停止執行之積極要件 \longrightarrow 審查消極要件 \longrightarrow 利益衡量及決定停止範圍$$

第一層是確認停止執行之例外性；第二層是調查聲請人是否已釋明「難於回復之損害」及「急迫情事」；第三層是審查停止執行是否對公益有重大影響，以及本案之訴是否在法律上顯無理由；最後再依個案情形決定是否全部或一部停止。

一、法院應採簡略、迅速之調查程序

停止執行具有暫時性及急迫性，行政法院不宜進行如同本案訴訟之完整證據調查，而應依當事人提出之書面資料、行政處分內容、執行進度、相關卷宗及行政機關意見，作成初步判斷。

法院所要求的是「釋明」，其意義是使法院對要件事實具有大致可信或高度蓋然之心證；並非要求聲請人提出足以排除一切合理懷疑之完整證明。聲請人仍應就停止執行之要件事實負釋明責任，例如：

• 行政處分已開始執行，或即將執行；
• 執行可能造成何種具體損害；
• 該損害為何難以回復；
• 為何必須立即由法院處理；
• 停止執行對公益不致造成重大影響。

法院應避免在停止執行程序中，對本案違法性及實體法律關係進行全面審理。但若行政處分之違法性已達「明顯、不待進一步調查即可認定」之程度，則可作為停止執行之有利因素；反之，若案件必須經過複雜證據調查才能判斷是否合法，通常不宜在停止執行程序中先行確定本案勝敗。

二、應調查行政處分執行後之損害

所謂「難於回復之損害」，通常包括：

1. 損害不能回復原狀。
2. 損害雖可回復，但無法以金錢充分賠償。
3. 依一般社會通念，日後即使獲得勝訴，回復仍有實際困難。
4. 損害具有不可逆性、持續性或會造成後續連鎖影響。

判斷時應注意損害是否由「行政處分之執行」所直接造成，而不是僅因行政處分本身存在即當然成立。單純財產上損失，若日後可透過返還、損害賠償或其他金錢方式填補，通常不當然構成難於回復之損害；但若涉及重大營業信用、資格、身分、家庭生活、名譽或其他人格及身分法益，仍應依個案具體判斷。

損害必須是客觀上難以回復，而非僅屬聲請人主觀上感受不佳或心理上不願接受。聲請人應提出具體資料，說明處分執行後所造成損害之內容、程度及不可逆性。

三、應調查是否具有急迫情事

「急迫情事」是指原行政處分已開始執行，或已有隨時執行之高度可能；且若不立即停止執行，將來即使本案訴訟勝訴，也難以有效救濟。

因此，急迫性不是抽象地認為案件重要，而是必須具有時間上的迫切性。法院應調查：

• 執行日期是否已確定；
• 行政機關是否已進行具體執行措施；
• 損害是否即將發生；
• 本案訴訟是否可能在損害發生前終結；
• 延至本案判決後再救濟是否已經失去實益。

可用下列公式掌握：

$$\text{急迫情事} = \text{損害即將發生或已在發生} + \text{等待本案判決將使救濟失其實效}$$

若處分尚未有執行期日，或執行尚屬遙遠、損害仍可透過本案判決充分回復，則通常欠缺急迫性。

四、應審查停止執行對公益之影響

核心觀念

本題涉及三個重點：

1. 既成道路及公用地役關係之性質
2. 確認訴訟之補充性
3. 確認訴訟之被告適格

以下均以命題當年（民國115年）法規為準。

一、既成道路與公用地役關係

依司法院釋字第400號解釋，既成道路成立後，土地所有權人仍保有土地所有權，但土地因長期供公眾通行，形成公用地役關係，土地所有人不得任意設置障礙妨礙通行。

因此，甲所稱土地為私有之「公共設施保留地」，並不當然表示該土地不是既成道路。公共設施保留地之都市計畫上使用管制，與是否已成立既成道路之公用地役關係，屬於不同法律問題。

既成道路公用地役關係之有無，涉及人民與行政主體間公法上法律關係，原則上得提起行政訴訟法第6條之確認公法上法律關係成立或不成立之訴。

二、確認訴訟之補充性

行政訴訟法第6條所定確認訴訟具有補充性。若原告得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或其他有效訴訟，即不得逕行提起確認訴訟；除非非以確認判決不能有效救濟其權利或法律上利益。

本題中，B分局對甲作成罰鍰裁處，該裁處屬行政處分。甲如認為其土地不是既成道路，因而不負有不得妨礙公眾通行之義務，應以B分局為被告，提起撤銷罰鍰處分之訴，並於該訴訟中主張：

• 系爭土地並非既成道路；
• 公用地役關係不存在；
• 其設置障礙物不構成道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款之違規行為。

行政法院在審理撤銷訴訟時，得一併判斷系爭土地是否成立既成道路公用地役關係。因此，甲並非必須另行提起確認訴訟，才能獲得有效救濟。

甲直接提起確認土地非既成道路及公用地役關係不存在之訴，未符合確認訴訟之補充性，訴訟即有不合法之情形。

三、B分局並非公用地役關係之適格被告

確認公法上法律關係成立或不成立之訴，原則上應以該公法上法律關係之他造當事人為被告。

本題之罰鍰處分機關為B分局，但甲所欲確認的事項，是系爭私有土地與公眾通行或行政主體間是否存在既成道路之公用地役關係。B分局是道路交通違規裁罰機關，並非該公用地役關係之法律上他造當事人。

因此，甲以B分局作為確認公用地役關係不存在之被告，亦有被告不適格問題。B分局適合作為撤銷罰鍰處分之被告，卻不當然適合作為確認系爭土地公用地役關係不存在之被告。

解題方法

本題應依下列順序判斷：

第一步：確認訴訟標的之性質

（以命題當年，即民國115年法規為準）

一、核心觀念

本題核心在於判斷：

1. A 大學設置管制站及立牌，是否屬於行政處分或一般處分；
2. 現場執勤人員攔阻甲通行，是否屬於行政處分；
3. 甲提起之行政訴訟，究竟是撤銷訴訟，還是應提起一般給付訴訟；
4. 行政法院應如何處理起訴不合法之問題。

行政訴訟法第2條規定，公法上之爭議，除法律別有規定外，得依行政訴訟程序提起之。撤銷訴訟則以行政處分存在為前提。

行政程序法第92條第1項所稱行政處分，須具備：

• 行政機關之公權力行為；
• 單方性；
• 直接對外發生法律效果；
• 具體事件；
• 對特定或可得特定之人為規制。

同條第2項之一般處分，則係對多數不特定人民，就一般事項所為之規定，或對公物之設定、變更、廢止及一般使用所為之規定。

二、系爭管制站及立牌之法律性質

（一）設置管制站本身不是行政處分

A 大學設置管制站，主要是校園道路及交通秩序之管理措施，屬於校園設施之管理與事實上配置。

設置管制站本身並未直接對甲作成個別、具體之權利義務規制，也沒有單獨形成甲之公法上權利義務。因此，管制站本身不是行政處分。

（二）管制立牌不是行政處分

系爭立牌雖記載：

• 學生車輛應於黃網區迴轉；
• 禁止車輛穿越山下校區；
• 未經許可不得停放或穿越；
• 違者取締告發或懲處。

但該立牌內容仍屬校園交通及車輛管理之一般性告知，並非針對甲作成之個別決定。

縱使其規範對象為「學生車輛」，仍須進一步判斷其是否具有行政機關以公權力對外作成規制之性質。就本題事實，立牌主要是校園內部之交通管理與使用規則，並未顯示其係依法律授權對校外一般人民作成具有公權力效果之一般處分。

因此，系爭立牌屬於校園管理規範或事實上之告示，不構成行政處分。

（三）學生停車證不當然包含通行權

甲持有 A 大學核發之停車證，只能證明其車輛經學校許可使用特定停車設施，並不當然取得：

• 自由通行校園所有區域之權利；
• 通行山下校區之既得權；
• 要求學校不得調整校園交通動線之權利。

停車許可與道路通行許可，在法律效果上並不相同。故甲不得僅以持有停車證，即主張學校不得設置交通管制。

三、現場攔阻行為之法律性質

現場執勤人員將甲攔停，使其無法經由管制站通行，係依據校園交通管理措施所為之現實上阻止行為。

此種行為具有下列特徵：

• 係一次性、現實性之物理行為；
• 未以書面或其他方式對甲作成具體法律決定；
• 未單獨形成、變更或消滅甲之公法上權利義務；
• 其作用在於實現校園管理規範。

因此，現場攔阻屬於事實行為或管理措施，不是行政處分。

須特別區分：日後學校若因甲違反校園規則而對甲作成正式記過、停權或其他具體懲處，該懲處決定始可能構成行政處分。單純攔阻通行，尚不等於懲處處分。

四、甲提起撤銷訴訟是否合法

（一）撤銷訴訟須以行政處分存在為前提

行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，是以撤銷違法行政處分為目的。若原告所爭執之行為根本不是行政處分，即欠缺撤銷訴訟之訴訟標的。

本題中：