108 地方特考三等 一般行政 公共管理 考古題詳解

核心觀念

本題的核心主軸為**「非營利組織（NPO）與政府的協力夥伴關係（Collaboration / Partnership）」**，屬於公共管理中「多元利害關係人治理」與「第三方政府（Third-Party Government）」的經典考題。

1. 非營利組織的結構性界定： 依據沙樂蒙與安海爾（L. M. Salamon & H. K. Anheier）的「結構－運作定義」（Structural-Operational Definition），非營利組織具備五大核心要素：

• 組織性（Formal）：具備正式組織結構與章程。
• 民間性（Private）：在體制上獨立於政府之外，非公共行政機關。
• 非利益分配性（Non-profit-distributing）：盈餘不得分配予組織成員或董事。
• 自我治理（Self-governing）：具自主的內部管理決策體系。
• 志願性（Voluntary）：仰賴無償之志工參與及慈善捐助。

2. 協力治理的理論基礎：

• 市場失靈與政府失靈（Weisbrod, 1975）：市場無法供給公共財，而政府僅能滿足「中位選民」需求，少數或特殊的多元公共需求須由 NPO 提供。
• 契約失靈理論（Hansmann, 1980）：消費者面對資訊不對稱與信任危機時，NPO 因受限於「禁止利益分配原則」，具備較高的公益可信度。
• 志願失靈理論（Salamon, 1987）：NPO 存在慈善不足（Philanthropic insufficiency）、慈善特殊性（Philanthropic particularism）、慈善家長主義（Philanthropic paternalism）與慈善無能（Philanthropic amateurism）等缺陷，促成政府與 NPO 的互補合作（第三方政府論）。

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解題方法

本題為典型的**「雙子題申論題」（配分各占約 12～13 分），必須嚴格落實「對稱式結構」與「主體視角鎖定」**：

1. 結構切入點：

• 破題引言：簡述新公共管理（NPM）與公私協力趨勢，帶出 NPO 在當代治理中不可或缺的角色。
• 子題一（NPO 特質與協力利基）：將 NPO 的「本質特質」直接轉化為「協力的功能優勢」，切忌單純抄寫 NPO 五大定義，必須扣合「為何政府願意找它協力」。
• 子題二（NPO 協力時之考量課題）：嚴格鎖定「NPO 的主體視角」。題目問的是「NPO 在與政府協力時應考慮的問題」，若寫成「政府監督 NPO 的難題」將嚴重偏題。應從組織自主性、財務穩定性、使命維護與治理結構等層面深入剖析。
• 結語收斂：提出兼顧「使命堅持」與「專業協力」的平衡解方。

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選項分析（申論題答題架構與完整擬答）

本題為申論題型，無選項分析，以下提供考場正式規格之完整擬答：

【申論題試卷作答範本】

一、非營利組織（NPO）促進政府協力的特質與優勢

非營利組織之所以能成為政府推動公共政策與輸送公共服務的最佳協力夥伴，主要奠基於下列核心特質：

(一) 非利益分配原則帶來的公益信任度（克服契約失靈） NPO 受「禁止利潤分配」法規約束，不以牟取盈餘為組織目的。當公共服務涉及弱勢照護、兒童福利或醫療照護等具有高度資訊不對稱的領域時，NPO 比營利企業更能取得民眾與受助者的信賴，大幅降低政府委外時的監督成本與代理風險。

(二) 高度靈活性與創新能力（彌補政府官僚體系之僵化） NPO 組織規模多屬扁平，不受公務體系繁文縟節與依法行政僵固性的拘束，具有極佳的環境回應力與實驗彈性。NPO 能作為社會政策的先驅實驗者（Pioneer），開發創新的服務模式，再由政府將成功經驗制度化為普遍政策。

(三) 草根性與在地脈絡掌握度（提升公共服務的客製化與回應性） NPO 長期深耕基層社區與特定弱勢族群，對標的母群體的真實需求具備敏銳洞察力。政府藉助 NPO 的網絡資源，能精準辨識民眾多元分歧的利益，提供具文化敏感度與個別化的公共服務，彌補政府「齊頭式」政策的不足。

核心觀念

本題測驗「後新公共管理」（Post-NPM）與「網絡治理」的核心主題——跨域治理（Cross-Boundary Governance / Collaborative Governance）。

1. 定義界定：超越傳統單一行政轄區、政府層級（垂直跨域）、功能部門（水平跨域）以及公私部門界限，透過溝通協商、資源整合及夥伴關係，共同處理公共事務之互動機制。
2. 治理目的：聚焦於解決「棘手問題」（Wicked Problems）、內部化「外部性效應」、獲取「規模經濟」與「範疇經濟」，並化解行政機關本位主義（Silo Effect）。
3. 影響成效因素：主要引用合作治理模式（如 Ansell & Gash 模型、Emerson 協同治理架構），從「起始條件（信任基礎）」、「制度設計（平台規範）」、「領導風格（催化型領導）」及「利益與權力分配（資源不對稱）」切入，並佐以國內實際公共政策案例。

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解題方法

本題為標準的「三段式申論題」，題目包含三個子問：

1. 何謂跨域治理：採「內涵分解法」，分別從「跨越的界限（地理、層級、功能、公私）」、「運作機制（網絡、協商、互惠合作）」及「本質屬性（去中心化、非階層式管轄）」完整界定。
2. 目的為何：採「功能導向法」，區分「公共問題本質（外部性與棘手性）」、「政府內部運作（打破本位與整合資源）」與「外部民主參與（公民與公私協力）」三大面向論述。
3. 影響成效因素與舉例：採用「理論構面＋對應實例」的結構化答題法，每一項影響因素皆緊扣一個具體的台灣治理實例（如雙北垃圾袋流通、跨縣市垃圾焚化調度、捷運環狀線經營權協商等），達成「論點明確、舉證貼切」的閱卷評分標準。

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選項分析

本題為申論題（非選擇題），評分核心在於三個評分要點的回答深度與完整性：

• 子題一（定義）評分關鍵：若僅寫出「跨縣市合作」僅能得部分分數，必須指出跨層級（中央與地方）、跨部門（不同局處）以及跨公私部門之多元網絡面向。
• 子題二（目的）評分關鍵：需使用精確的公共管理專業術語（如：負外部性內部化、規模經濟、解決棘手問題、消弭本位主義）。
• 子題三（因素與實例）評分關鍵：切忌空談抽象因素，必須明確具備「因素名稱＋運作機轉＋具體案例」，案例需點出成效良好或受阻的關鍵原因。

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解題技巧

1. 開門見山、標題化答題：以「一、跨域治理之定義」、「二、推動跨域治理之主要目的」、「三、影響跨域治理成效之關鍵因素與案例分析」為大標，層次分明。
2. 善用理論模型支撐：將影響因素歸納為制度、信任、利益、領導四大構面，展現學理厚度。
3. 舉例以「台灣具體公共政策」為主：避免虛構空泛例子，優先選用環保（垃圾處理、河川整治）、交通（公共自行車跨區調度、跨縣市捷運、票證整合）或防疫等高度跨域之政策議題。
4. 法規引用基準：若涉及地方自治合作法源，以命題當年（民國 108 年）之《地方制度法》第 21 條（共同辦理事物）、第 24 條（跨區域合作及合辦事業）及第 24 條之 1（區域合作組織或協議）為論述基準。

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【答案】

一、跨域治理之意涵

「跨域治理」（Cross-Boundary Governance）係指面對高度複雜且界限模糊的公共事務時，突破傳統疆界與組織藩籬，透過正式或非正式的網絡機制，由多元行動者共同協商、解決問題之互動過程。其核心內涵包含四個維度：

1. 界限的跨越性：跨越「地理轄區」（跨縣市/鄉鎮）、「政府層級」（中央與地方縱向跨域）、「業務功能」（機關局處間橫向跨域），以及「公私部門界限」（政府、企業、非營利組織）。
2. 互動的平等性與網絡化：擺脫傳統科層制由上而下的命令控制，強調多元主體立於平等協商、互信互利的水平網絡關係。

核心觀念

本題的核心考點圍繞在**新公共管理（New Public Management, NPM）與新公共服務（New Public Service, NPS）**思潮對「行政與人民互動關係」的理論論辯與實務操作：

1. 企業型政府與顧客隱喻：歐斯本與蓋伯勒（D. Osborne & T. Gaebler）在《新政府運動》（Reinventing Government）中主張借鑑企業的「顧客導向」（Customer-Driven Government），視納稅人為享有高品質服務的顧客。
2. 公民與顧客的本質差異：私部門顧客基於市場交易法則；公部門服務對象具備「公民（Citizen）」、「納稅人（Taxpayer）」、「管制對象（Regulatee）」等多重身分，具公法上的權利義務關係與民主課責特質。
3. 全面品質管理（TQM）之公共轉化：探討如何運用服務憲章（Citizen's Charter）、單一窗口（One-Stop Service）、滿意度調查及服務流程改造（BPR）等管理工具落實顧客導向。
4. NPS 對顧客導向的批判：登哈特夫婦（J. Denhardt & R. Denhardt）主張「服務公民而非顧客（Serve Citizens, Not Customers）」，指出過度顧客導向會侵蝕公共利益、削弱公民民主參與，並在管制性公權力運作上遭遇理論窒礙。

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解題方法

本題為標準的公共管理申論題（滿分 25 分），採用「三段論／三子題」對稱結構作答：

1. 切入點一（概念辨析）：採「對比矩陣法」，從「身分與權利來源」、「市場選擇與退出機制」、「服務對象挑選權（平等性）」、「利益追求導向」四個維度，嚴謹區隔公、私部門顧客的本質。
2. 切入點二（實務執行）：結合公共管理工具與我國行政革新實務（如服務標準化、資訊科技應用、內部顧客賦權），由「需求探測 $\rightarrow$ 流程改造 $\rightarrow$ 遞送機制 $\rightarrow$ 回饋救濟」建立完整的執行模組。
3. 切入點三（限制剖析）：結合理論批判（特別是 NPS 觀點）與實務衝突，從「公民身分矮化」、「公權力管制本質之矛盾」、「社會公平性被破壞」、「集體公共利益之忽視」等層面切入，呈現思維深度。

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選項分析

本題為申論題，無選項選擇。閱卷評分重點與子題配分比例如下：

• 第一子題（公私部門顧客概念差異，建議佔 8 分）：能否準確指出公部門人民兼具「主權者、所有者、法規遵循者」的多重身分，而非單純的商業消費者。
• 第二子題（公部門顧客導向之執行作法，建議佔 9 分）：能否條列出具體、可行且具公管專業術語的管理途徑，避免淪為「服務要微笑、親切」等空洞宣傳。
• 第三子題（執行顧客導向之限制，建議佔 8 分）：能否深入探討管制性業務、社會正義（弱勢權益）、民主治理價值與公民責任等深層理論盲點。

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解題技巧

1. 表格化呈現差異：在第一小題使用「公私部門顧客概念比較表」，能在 30 秒內讓閱卷委員掌握考生的理論厚度與分類邏輯。
2. 避開常見陷阱：

• 陷阱一：通篇將「顧客導向」等同於「民民關係改善」或「櫃台禮貌運動」，缺乏制度面與流程再造面的工具描述。
• 陷阱二：批判限制時只寫「預算不足、公務員心態保守」，忽視「管制對象無法當成被討好的顧客」以及「公民責任被弱化」這兩個公共行政核心盲點。

3. 速記口訣：

• 執行途徑四字訣：「查（需求調查）、訂（訂定標準）、造（流程再造）、救（申訴救濟）」。
• 理論限制五面向：「民（矮化公民）、管（管制衝突）、平（損及平等）、公（忽視公益）、費（財政道德風險）」。

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【答案】

前言

新公共管理（NPM）興起後，借鑑企業管理技術的「顧客導向」（Customer Orientation）成為政府重塑公共服務品質的核心策略。然而，公共部門具有民主主權、公權力管制與社會公義等獨特性，使得「顧客」概念在公、私部門存在根本差異。以下茲就公私部門顧客概念之差異、公部門執行顧客導向之作法，以及其運作上之限制分項說明。

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一、公、私部門「顧客」概念之差異

私部門的顧客建立於純粹的市場交易關係，而公部門的服務對象兼具民主政治與法治國家的多元身分。兩者之主要差異如下表與分項析述：

比較維度	私部門顧客（Private Customer）	公部門顧客／公民（Public Customer / Citizen）
身分屬性與權力	純粹消費者，基於契約與付費取得商品或服務。

核心觀念

本題的核心考點在於**「傳統人事管理（Personnel Management）走向策略性人力資源管理（Strategic Human Resource Management, SHRM）」之典範轉移，以及「公、私部門組織環境差異在人力資源管理上的體現」**。

1. 人力資源管理（HRM）的重要性： 現代公共管理視「人」為具備增值潛力的「組織資本」與「策略夥伴」，而非單純被動受管制的行政成本。其核心意涵涵蓋：達成組織策略目標、建構核心競爭力、因應外部環境變遷、活化組織人力資本與提升組織效能。
2. 公部門人力資源管理的特色： 立基於公私部門之本質差異（如雷尼［Hal G. Rainey］等人之研究），公部門運作於政治、法律與公共利益的系絡中，其人力資源管理具備法規僵固性高、受政治與民意牽制、追求多元公共價值（目標模糊且難以量化）、職務具高度保障性（永業化傾向）、激勵工具缺乏彈性，以及我國特有的考試院憲政獨立人事體制等獨特性。 (註：本題涉及之人事法令體制以命題當年［民國 108 年］法規為準。)

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解題方法

本題為標準的「兩段式」問答申論題，配分通常各占約一半（各 12～13 分），切入方式應兼顧理論深度與實務脈絡：

1. 整體架構規劃：

• 前言：以一句話破題，說明公共管理從傳統防弊消極的「人事行政」轉型為積極興利的「人力資源管理」之時代背景。
• 第一大題：人力資源管理的重要性：由宏觀（策略與環境）至微觀（個體與績效），分列 3～4 項要點論述。
• 第二大題：公部門人力資源管理之特色：採「對比公私部門」之視角，從「法令與制度」、「政治與價值」、「目標與績效」、「激勵與保障」等面向系統化析論。
• 結語：簡要總結公部門如何在「依法行政」與「彈性效能」間取得平衡，展望現代公共人力資源管理之精進方向。

2. 答題深度要求： 切忌只寫一般企業管理的人資功能（招募、甄選、培訓、考評），必須聚焦於「重要性」（Why it matters）與「公部門之獨特性」（Public context），才能扣合《公共管理》考科的給分要點。

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選項分析

本題為申論題，並無選項分析。答題時須注意兩大子題並重，不可偏廢任一部分；段落標題須明確、標記層次清楚（如：一、(一)、1.），便利閱卷委員採點給分。

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解題技巧

1. 審題關鍵字定位：

• 「重要性」：重點在於「由被動防弊轉為主動興利」、「策略對齊」、「競爭力來源」。
• 「公部門特色」：重點在於「公私差異」、「政治環境」、「功績制（Merit System）」、「公共價值與公益導向」、「制度僵固性」。

2. 常見陷阱與扣分盲點：

• 陷阱一：寫成純企管人資：將重要性寫成企業的「降低營運成本、增加股東利潤」，完全失去公共管理味。公部門的重要性應強調「提升公共服務品質、增進公民信任與落實政府治理目標」。
• 陷阱二：特色淪為單純批評公務體系缺點：回答公部門特色時，不可流於情緒化批判公務員「米蟲、效率低、打混」，而應使用學術與專業制度語言（如「永業保障制度導致退出機制不足」、「受限於俸給法規致使外在激勵彈性受限」）。

3. 版面配置技巧： 申論題試卷一頁 22 行，本題應寫滿約 1.5 至 2 頁。第一部分佔約 35～40 行，第二部分佔約 40～45 行，前言與結語各佔 5～7 行，整體比例均衡對稱。

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【答案】

一、前言

傳統政府人事作業多側重於法規遵循、人事登記與消極防弊，屬於「人事管理（Personnel Management）」範疇。