110 高普考高考三級 一般行政 公共政策 考古題詳解

核心觀念

本題核心在於說明「推力」（nudge）的理論基礎、政策工具定位、政策優勢及實際運用。答題應掌握以下四個概念：

1. 行為經濟學的有限理性。
2. 自由意志論式家長主義（libertarian paternalism）。
3. 選擇架構（choice architecture）。
4. 推力與強制、經濟誘因、資訊宣導等政策工具的差異。

「推力」一詞主要由理查．塞勒（Richard Thaler）與凱斯．桑斯坦（Cass Sunstein）提出。其基本主張是：人們在現實生活中經常受到資訊不足、注意力有限、時間壓力、認知偏誤及自制力不足的影響，因此不一定會作出完全理性的選擇。政府可以透過設計選擇環境，引導人民採取有利於自身或公共利益的行為。

推力並非直接命令人民必須如何行動，也不是透過重大金錢獎勵或處罰改變行為，而是改變人民面對選項時的呈現方式、程序設計與預設安排，使特定行為變得較容易被注意、理解與採取。

其理論可概括為：

$$\text{行為經濟學}+\text{選擇架構}+\text{自由意志論式家長主義} \Rightarrow \text{推力政策}$$

一、行為經濟學與有限理性

傳統經濟學常假設人民具有充分資訊，能夠穩定地追求自身效用最大化。但行為經濟學指出，人民的實際決策經常受到下列因素影響：

• 損失趨避：人們對損失的感受通常大於同額利益。
• 現狀偏好：人們傾向維持既有狀態。
• 框架效應：相同資訊以不同方式呈現，可能造成不同選擇。
• 預設效果：人們常傾向接受制度所設定的預設選項。
• 當下偏誤：偏好立即利益，忽略長期利益。
• 資訊與注意力限制：面對複雜資訊時，容易採取簡化判斷。

因此，公共政策不能只假定人民會依照充分理性計算行動，也必須考量實際決策環境。

二、自由意志論式家長主義

推力具有「家長主義」色彩，因為政府希望人民採取某種被認為較有利的行為，例如健康飲食、節約能源或提高退休儲蓄。

但它又是「自由意志論式」的，因為人民仍保有選擇與拒絕的自由。政府不以法律強制人民，也不排除其他選項，只是調整選項的排列、資訊呈現或預設設計。

因此，推力的判斷標準是：

• 不禁止人民選擇其他方案。
• 不對拒絕政策者施加重大法律制裁。
• 讓人民仍能以合理成本退出預設安排。
• 透過選擇環境設計改善行為結果。

三、選擇架構

選擇架構是指人們作成決定時所處的制度與資訊環境，例如：

• 表格如何設計。
• 選項如何排列。
• 預設值如何設定。
• 資訊以何種文字、圖表或順序呈現。
• 行政程序是否簡單便利。
• 某項行為是否容易被注意與執行。

政府雖然無法完全中立地設計選擇環境，但可以透過良好選擇架構，降低人民採取公共利益行為的成本。

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解題方法

本題屬於公共政策工具的申論題，適合採取「定義—理論—比較—優勢—實例—限制」的架構作答：

1. 先界定推力的意義。
2. 說明行為經濟學與自由意志論式家長主義。
3. 比較推力與其他政策工具的差異。
4. 分析推力的政策優勢。
5. 舉出具體實例，說明推力如何運作。
6. 補充其適用限制與正當性要求，使答案更完整。

這樣的安排能直接回應題目四個問項，也能呈現考生對政策工具分類與政策設計的整體理解。

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推力與其他政策工具的差異

一、與命令管制工具的差異

命令管制是由政府透過法律、行政命令或強制規範，要求人民從事或禁止某種行為，並以行政罰、刑罰或其他法律效果確保執行。

例如，政府規定騎乘機車必須戴安全帽，違反者處以罰鍰。其特徵是：

• 具有法律強制力。
• 行為選擇受到直接限制。
• 違反規定會產生明確制裁。

推力則不禁止其他選項，也不以重大制裁迫使人民服從。例如，將健康食品放在餐廳較醒目的位置，仍允許人民購買高熱量食品。推力的介入強度與對自由的限制較低。

二、與經濟誘因工具的差異

經濟誘因是利用補貼、租稅、費用、獎金或罰款，改變行為的成本與利益。

例如：

• 補助購買電動車。
• 對污染排放課徵費用。
• 提供節能設備補助。
• 對未依規定繳稅者加徵滯納金。

經濟誘因直接改變人民的財務報酬結構，通常具有較明顯的金錢效果。推力則主要改變資訊、程序、預設選項與注意力配置，未必需要金錢獎勵或處罰。

三、與資訊宣導工具的差異

資訊宣導是透過教育、公告、標語、宣傳或風險告知，使人民獲得更多資訊，期望人民在理解政策目的後自願改變行為。

例如，政府宣導吸菸危害、公布食品熱量，或提醒民眾節約用電。

推力雖然也常使用資訊，但重點不只是「提供資訊」，而是進一步設計資訊的呈現方式與行動流程。例如，除了公布食品熱量，也將低熱量餐點放在菜單前端，並以醒目圖示標示。前者偏重資訊供給，後者則是選擇架構的設計。

四、與說服及政治溝通工具的差異

說服主要透過價值訴求、情感訴求、公共討論或政治領導，使人民認同政策目標後自願配合。

推力則未必要求人民先形成完整的政策認同，而是直接在決策當下調整選擇環境。例如，透過簡化申請程序，使民眾更容易申請社會福利。人民即使沒有特別受到宣傳說服，也可能因制度設計變得便利而採取行動。

五、與自願性及協力工具的差異

自願性工具強調政府與民間組織、企業或社區合作，由參與者依意願完成政策目標。

核心觀念

本題比較兩種政策分析典範：

1. 理性主義（rationalism）：以理性、科學方法及系統分析為基礎，假定政策問題可以被清楚界定，政策目標可以明確排列，並透過資訊蒐集與方案評估，找出最有效率、最符合公共利益的方案。

2. 後實證主義（post-positivism）：反思傳統實證主義過度強調客觀、中立與量化分析的限制，主張政策問題具有價值衝突、權力關係、語言建構與多元認知等特性，因此政策分析不只是技術計算，也是公共論辯、價值溝通與民主參與的過程。

本題的核心並非比較兩種政策工具的優劣，而是比較其背後的：

• 本體論假設：政策現實是否單一且客觀；
• 知識論假設：政策知識能否客觀取得；
• 價值立場：事實與價值能否分離；
• 方法論：政策分析應採何種研究方法；
• 適用議題：何種政策環境較適合使用。

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解題方法

作答時可依序採取「定義—假設—方法—適用議題—實例」的結構：

1. 先分別界定理性主義與後實證主義。
2. 再從本體論、知識論、價值觀與方法論進行比較。
3. 說明兩者適用的政策問題類型。
4. 以具體政策實例說明。
5. 最後指出兩者不是絕對互斥，實務上可採互補方式。

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一、理性主義政策分析

（一）基本假設

理性主義政策分析主要建立在實證主義與工具理性的基礎上，其重要假設如下：

1. 政策問題具有客觀性

政策問題可以透過資料、指標與科學方法加以界定。例如，失業率上升、交通事故增加、醫療支出成長等，均可被視為可測量的客觀問題。

2. 政策目標可以明確化

政策制定者能夠提出清楚的目標，並依重要性排列優先順序，例如降低交通事故死亡人數、提高疫苗接種率、縮短平均通勤時間。

3. 政策手段與政策結果具有因果關係

理性主義認為，透過分析政策工具與政策結果間的因果關係，可以預測各方案的效果。例如，提高酒駕刑責、增加臨檢頻率，可能降低酒駕事件發生率。

4. 資訊與分析能力足以支持最佳方案選擇

理性模式通常假定決策者能蒐集充分資訊，計算各方案成本與效益，最後選出能使公共利益最大化的方案。其理想形式可表達為：

$\text{選擇方案 } A^*=\arg\max_A \left[B(A)-C(A)\right]$

其中，$B(A)$代表方案效益，$C(A)$代表方案成本，$A^*$則是淨效益最大的方案。

5. 事實與價值可以區分

理性主義傾向將政策目標視為政治部門所設定的價值選擇，政策分析者則負責提供客觀資料、預測結果與效率評估。

（二）主要方法

理性主義政策分析通常採用下列方法：

• 成本效益分析；
• 成本效果分析；
• 政策方案比較；
• 系統分析；
• 數學模型與統計預測；
• 效率評估；
• 風險分析；
• 量化績效指標；
• 最適化分析。

其標準程序大致如下：

1. 界定政策問題；
2. 設定政策目標；
3. 建立可行方案；
4. 預測各方案結果；
5. 比較成本、效益與風險；
6. 選擇最佳方案；
7. 執行並進行績效評估。

（三）較適用的政策議題

理性主義較適合下列政策問題：

• 政策目標清楚；
• 成本與效益可以量化；
• 因果關係相對穩定；
• 專業知識與科學證據具有高度共識；
• 利害關係人的價值衝突較低；
• 需要進行資源配置與效率比較。

例如，公共運輸路線規劃、污水處理設施建設、疫苗採購數量、道路改善排序等，均適合理性分析。

（四）實例：公共運輸建設

政府評估是否興建捷運延伸線時，可以蒐集：

• 建設成本；
• 預估每日運量；
• 節省的通勤時間；
• 減少的交通壅塞；
• 減少的空氣污染；
• 土地徵收與維護成本；
• 預期經濟發展效益。

再透過成本效益分析及交通模型，選出淨效益最高的路線。此類政策的目標與結果較容易量化，且可透過專業模型預測，因此適合理性主義政策分析。

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二、後實證主義政策分析

（一）基本假設

後實證主義是對傳統實證主義的反省，並非否定資料與科學證據，而是認為單靠量化資料不足以完整理解政策現實。其主要假設如下：

1. 政策問題不是純粹客觀存在，而是經由社會建構

同一種社會現象，可能因不同群體的立場而有不同問題定義。例如，都市更新可以被政府定義為改善居住環境，也可能被原住戶視為迫遷與社區解體。

2. 政策現實具有多元性

社會中可能同時存在多種合理觀點，沒有任何單一觀點能完全代表公共問題。政策分析必須理解不同群體的經驗、利益與價值。

3. 知識並非完全中立

何者被列為政策問題、何種資料被蒐集、哪些指標被採用，都可能受到政治權力、制度安排與主流價值影響。因此，政策分析者不能假定自己完全處於價值中立的位置。

4. 事實與價值彼此交織

政策問題的界定本身就包含價值判斷。例如，政府究竟以經濟成長、所得平等、環境永續、文化保存或程序正義作為主要指標，涉及不同的價值選擇。

5. 政策決策具有不確定性與有限理性

政策制定者不可能掌握完整資訊，也無法精確預測複雜社會系統的所有後果。政策分析應承認不確定性、非預期後果與知識限制。

6. 公共政策具有權力與分配效果

政策不只是提高總體效益，也會決定利益由誰享有、成本由誰負擔。因此，公平、正義、代表性與弱勢群體權益均應納入分析。

（二）主要方法

後實證主義重視多元證據與公共論辯，常採用：

• 質化訪談；
• 焦點團體；
• 參與觀察；
• 個案研究；
• 敘事分析；
• 論述分析；
• 利害關係人分析；
• 公民參與與審議民主；
• 多元標準評估；
• 混合研究方法；
• 政策論證與反思性分析。

其政策分析重點不只在於「哪一個方案最有效率」，也包括：

• 誰界定了問題；
• 哪些群體被納入或排除；
• 哪些價值被優先考量；
• 政策成本與利益如何分配；
• 政策論述中存在何種權力關係；
• 不同群體是否有公平參與決策的機會。

（三）較適用的政策議題

後實證主義較適合下列政策問題：

核心觀念

本題考查政策企業家（policy entrepreneur）在政策過程中的角色，核心理論包括：

1. Kingdon 多元流程模型

• 問題流（problem stream）：社會問題受到注意並被界定為公共問題。
• 政策流（policy stream）：專家、官僚與政策社群提出可行方案。
• 政治流（politics stream）：政黨、民意、利益團體及政府領導人形成政治支持或壓力。
• 當三股流程在適當時機交會，即形成「政策窗口」（policy window）。

2. 政策企業家的基本概念

政策企業家是指在政策過程中，主動投入時間、專業、聲譽、政治資本及人際資源，藉由界定問題、推動政策方案、整合支持者及掌握政策窗口，以促成政策變革的人。

其不一定是民選政治人物，也可能是高級文官、專家學者、利益團體領導人、非營利組織代表、媒體人士或社會運動者。

「企業家」一詞強調其具有主動性、創新性、策略性及資源整合能力；其追求的不必然是個人金錢利益，也可能是公共利益、組織利益、政治理念或特定政策價值。

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解題方法

本題要求說明三個部分：

1. 政策企業家的特質；
2. 政策企業家的專長；
3. 政策企業家在政策過程中的功能。

答題宜採「先定義、再分項、最後連結政策流程」的方式，並以 Kingdon 的多元流程模型作為理論主軸。具體結構如下：

$$\text{政策企業家} \rightarrow \text{特質與專長} \rightarrow \text{掌握政策窗口} \rightarrow \text{推動政策變遷}$$

答題時不可只列舉個人特性，必須進一步說明這些特性如何轉化為政策功能。例如，政策企業家具有溝通與聯盟組織能力，便能整合不同利益關係人；具有政策分析能力，便能提出可行方案；具有政治敏感度，便能在政策窗口出現時促成問題、方案與政治條件的結合。

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一、政策企業家的特質

（一）主動積極，具有政策使命感

政策企業家不只是被動回應政策環境，而是會主動發現問題、建構問題意義，並設法使政府及社會大眾關注該問題。

其行動通常具有明確目標，例如推動社會福利改革、改善環境政策、促進行政革新或維護特定公共價值。

（二）具有創新與改革精神

政策企業家不滿足於既有制度，會尋找新的政策工具、制度安排及問題解決方式。

其創新不僅表現在提出新方案，也表現在重新詮釋問題。例如，將原本被視為個人責任的問題，轉化為政府必須處理的公共問題，藉此改變政策議程。

（三）具有高度堅持與耐力

政策變革通常涉及既有利益、組織慣性及政治阻力，不會在短期內完成。因此，政策企業家必須具備持續倡議、反覆協商及承受挫折的能力。

政策企業家可能長期累積政策資源，等待適當的政策窗口，而非只在短期內提出主張。

（四）具有風險承擔能力

政策倡議可能造成政治聲譽、組織關係及個人職涯上的風險。政策企業家願意投入時間、聲譽與政治資本，推動尚未獲得廣泛支持的政策。

其行動具有不確定性，必須在資訊不完整及利益衝突的環境下作成判斷。

（五）具有政治敏感度與時機判斷力

政策企業家能掌握民意變化、政黨立場、媒體關注、領導人偏好及重大事件發展，判斷何時適合推動政策。

其關鍵能力在於掌握政策窗口，將原本分離的問題流、政策流與政治流加以結合。

（六）具有公信力與說服力

政策企業家必須讓不同對象相信政策問題的重要性、政策方案的可行性及政策改革的正當性。

因此，專業聲望、個人信用、溝通能力及論述能力，都是其建立影響力的重要基礎。

（七）具有網絡性格與合作取向

現代政策問題往往涉及中央與地方政府、專業團體、企業、非營利組織及民眾。政策企業家必須願意跨越組織疆界，與不同政策參與者建立合作關係。

其角色不是單純命令他人，而是透過協商、交換、信任及聯盟形成政策支持。

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二、政策企業家的專長

（一）問題界定與議題建構

政策企業家能將分散、模糊或尚未受到重視的社會現象，界定為需要政府處理的公共問題。

問題並非單純客觀存在，也涉及選擇性注意與詮釋。政策企業家會運用統計資料、個案、媒體事件、比較經驗及道德論述，使社會理解問題的嚴重性與急迫性。

例如，同一項現象可以被描述為個人失敗，也可以被描述為制度性不平等。不同的問題界定會導向不同的政策方案。

（二）政策分析與方案設計

政策企業家能掌握政策知識，評估不同方案的成本、效益、可行性及政治接受程度，並提出具體可執行的政策選項。

其專長不僅是提出理想方案，也包括：

• 將複雜方案轉化為簡潔易懂的政策主張；
• 調整方案內容，以符合行政能力與財政條件；
• 預判利益衝突與反對意見；
• 提出替代方案及妥協方案；
• 將政策構想包裝成具有正當性的公共選擇。

（三）政策論述與說服溝通

政策企業家必須針對不同對象使用不同論述：

• 對一般民眾，強調公平、權益與生活影響；
• 對政治人物，強調民意、選票與政治責任；
• 對官僚機關，強調合法性、行政可行性與專業證據；
• 對利益團體，強調利益分配與合作誘因。

透過框架設定、故事敘述、象徵運用與媒體溝通，政策企業家能影響社會對政策問題的理解。

（四）資源動員與聯盟組織

政策企業家能辨識並整合不同類型資源，包括：

• 專業知識；
• 政治支持；
• 媒體曝光；
• 組織人力；
• 財政資源；
• 人際網絡；
• 公眾信任；
• 法律與制度資源。

其重要專長在於建立政策聯盟，使原本立場不同的參與者，基於共同利益或共同價值形成支持關係。

（五）談判、協調與利益交換

政策過程充滿衝突。政策企業家必須在不同利益之間協調，透過修改方案內容、安排補償措施、分階段推動及利益交換，降低政策阻力。

其所進行的協商，可能包括政策內容的交換、資源分配的協商及政治支持的互換。

（六）掌握政策窗口與政策時機

政策企業家會持續觀察問題流、政策流與政治流的變化，並在適當時機促成三者結合。

例如：

核心觀念

本題在考「政策變遷」的原因與理論解釋。政策即使長期穩定，也不代表其內容、工具與執行方式永久不變；當外在環境、問題認知、政治權力、利益結構或政策效果發生重大變化時，原有政策的支持基礎可能被削弱，進而產生政策調整、替換、擴張或終止。

政策變遷通常涉及下列因素：

1. 社會問題的性質或嚴重程度改變。
2. 政策參與者重新界定問題。
3. 政黨輪替或政治權力結構改變。
4. 利益團體與倡議聯盟重新組合。
5. 政策執行結果不佳，產生政策學習。
6. 天災、戰爭、經濟危機、重大醜聞等外生衝擊出現。
7. 媒體與輿論提高議題能見度，促成政治壓力。

本題要求提出其中四項公共政策理論概念，並說明其促進政策變遷的作用。

解題方法

可採取「理論概念—變遷機制—實例」三段式作答：

1. 先說明長期穩定政策為何仍可能變動。
2. 選擇四個具代表性的政策變遷理論。
3. 每一理論依序說明其核心內容、促成變遷的機制及實例。
4. 最後歸納政策變遷是由問題、政治、利益、制度與學習等因素交互作用所造成。

本題並非要求列舉四個名詞，因此只寫理論名稱不足以取得完整分數；必須交代理論如何導致政策從穩定走向改變。

一、多元流程理論與政策窗

1. 理論內容

金敦（John Kingdon）的多元流程理論認為，政策形成主要受到三條流程影響：

• 問題流程：社會現象被認定為必須處理的公共問題。
• 政策流程：專家、官僚與研究者提出可行的政策方案。
• 政治流程：民意、政黨立場、利益團體及政府領導者的政治支持。

平時三條流程各自運作，政策不一定改變。當三條流程在特定時點匯合時，便會形成「政策窗」，使政策變遷的機會大幅提高。

2. 促成政策變遷的機制

長期穩定政策通常已形成既有慣性，若只是問題逐漸惡化，未必能立即改變。當重大事件提高問題能見度，且已有可行方案，同時政治環境也支持改革，三條流程便會匯合，政策企業家即能利用政策窗推動改革。

3. 實例

以重大食品安全事件為例，食品污染事件使食品安全由一般行政問題轉化為高度受關注的公共問題，形成問題流程；專家與主管機關提出加強追溯、提高罰則及建立檢驗制度等方案，形成政策流程；社會輿論、立法院及政府首長要求迅速回應，形成政治流程。三者匯合後，便可能促成食品安全法制與監管措施的修正。

二、斷裂平衡理論

1. 理論內容

斷裂平衡理論認為，政策發展通常呈現「長期穩定、短期劇烈變動」的型態。政策長期穩定，是因為受到制度摩擦、既得利益、行政慣性及有限理性的限制；政策短期劇烈變動，則是因為重大事件或問題定義改變，打破原有的政策壟斷。

政策壟斷是指特定政策領域長期由少數政府機關、專業團體或利益團體控制，並透過固定的政策論述維持現狀。

2. 促成政策變遷的機制

當政策問題僅被視為技術性問題時，通常由少數專業官僚在封閉場域中處理，政策變化幅度有限。若媒體、民意或重大事件將該問題重新描述為公共危機、分配不公或政府失靈，議題便會從封閉政策場域進入大眾政治場域。

一旦大量新的參與者進入，原本的政策壟斷遭到破壞，政府便可能在短期內採取大幅改革，形成「斷裂」。

3. 實例

長期以來，空氣污染管制可能主要由環保機關、工業部門及相關業者以技術性方式處理，政策變化較為漸進。當霾害、空污數據及民眾健康風險受到媒體廣泛報導後，空氣污染便不再只是行政技術問題，而成為涉及兒童健康、環境正義與政府責任的公共議題。民眾、環保團體及地方政府大量加入，使原有政策壟斷受到挑戰，進而推動排放標準、能源政策及污染管制措施的快速調整。

三、倡議聯盟架構

1. 理論內容

倡議聯盟架構認為，政策次級系統中存在若干具有共同核心信念的倡議聯盟。聯盟成員不僅包括政黨，也包括官僚、民意代表、利益團體、專家、非政府組織及媒體。

倡議聯盟可依其信念分為：