110 高普考高考三級 一般行政 公共管理 考古題詳解

核心觀念

本題考查「社會創新」的興起原因、基本概念，以及其在公共治理中的實際運作方式。答題應掌握三個層次：

1. 為何傳統政府治理模式不足以處理現代社會問題。
2. 社會創新的意義、特徵及其與社會企業、公共治理的關係。
3. 社會創新如何透過政府、公部門、企業、非營利組織及公民協力運作，並以案例加以說明。

社會創新不是單純引進新科技，也不只是政府推出新政策，而是以新的觀念、制度、服務或合作方式，解決既有制度難以有效處理的社會問題，並提升公共價值。

本題屬於公共管理與治理理論題，並非特定法條或計算題，無須援引公式。若涉及我國制度，應以命題當年（民國110年）之法規與政策環境為準。

一、社會創新崛起的背景

（一）社會問題具有複雜性與跨域性

現代社會面臨高齡化、少子女化、氣候變遷、失業、貧窮、移民、數位落差及公共衛生危機等問題。這些問題通常具有下列特徵：

• 成因多元，涉及經濟、社會、文化與政治因素。
• 影響範圍跨越不同政策領域。
• 單一政府機關無法獨立處理。
• 問題本身會隨環境變化而持續演變。

此類問題通常被稱為「棘手問題」（wicked problems）。政府即使擁有法定權力，也未必具備解決問題所需的全部資訊、資源與專業。

（二）傳統官僚治理模式的限制

傳統公共行政強調層級節制、依法行政、專業分工及標準化程序，適合處理穩定、可預測的行政事務。然而面對快速變動且高度差異化的社會需求，傳統模式容易產生：

• 決策流程冗長，反應速度不足。
• 機關本位主義，部門間協調困難。
• 服務供給採取「一體適用」方式，無法回應個別需求。
• 政府掌握的資訊有限，政策容易與民眾實際生活脫節。
• 重視投入與程序，較忽略政策成果及使用者經驗。

因此，政府必須從「政府單獨提供服務」轉向「政府與社會共同解決問題」。

（三）公共資源有限與福利需求增加

人口老化、社會福利需求增加及財政壓力，使政府難以持續以增加預算、人力與組織規模的方式回應所有問題。社會創新可透過資源重新整合、服務流程改造及跨部門合作，在有限資源下創造較高的公共效益。

（四）公民社會與非營利組織發展

非營利組織、社區組織、志願服務團體及社會企業逐漸成熟，具有地方知識、專業能力與民眾信任。這些組織能補足政府在服務接觸、社區動員及需求辨識方面的不足，成為社會創新的重要推動者。

（五）資訊科技與數位治理的發展

網際網路、社群媒體、大數據及行動裝置降低了資訊傳遞與協作成本，使政府能夠：

• 快速蒐集民眾意見。
• 提供線上公共服務。
• 建立跨部門資料整合平台。
• 促進公民參與及群眾協作。
• 透過開放資料尋找公共問題的解決方案。

科技本身不是社會創新，但科技可成為促成社會創新的重要工具。

（六）公民意識與參與需求提高

現代公民不再只是政策接受者，也希望參與政策形成、資源分配與公共服務設計。由民眾參與政策討論、提出方案及共同執行，可提高政策的正當性、適切性與執行成效。

（七）全球化與危機事件加速制度變革

全球化使公共問題跨越國界，疫情、天災、金融危機與氣候危機也凸顯政府單獨治理的不足。危機環境促使政府、企業、學校、研究機構與公民社會建立更具彈性的合作模式。

二、社會創新的概念與特徵

（一）社會創新的定義

社會創新是指為了解決社會問題、滿足未被充分滿足的社會需求，而創造新的觀念、制度、服務、產品或合作關係，並且比既有方式更有效地提升社會福祉與公共價值。

其重點不在於「新」本身，而在於：

1. 是否針對具體社會需求。
2. 是否改善既有問題解決方式。
3. 是否形成可持續的合作關係。
4. 是否能產生公共價值與社會影響。

因此，社會創新可表現為新服務、新制度、新組織、新參與方式或新的資源配置模式。

（二）社會創新的主要特徵

1. 問題導向

社會創新以解決社會問題為核心，而非以營利或組織擴張為唯一目的。

2. 以使用者及在地需求為中心

社會創新重視民眾實際經驗，強調共同設計、共同生產及使用者回饋，而不是由政府單方面決定服務內容。

3. 跨部門合作

政府、公營機構、企業、非營利組織、社區及一般公民共同投入資源，形成網絡治理。

4. 創造公共價值

成果不只表現在節省成本，也包括提升公平性、信任、社會凝聚力、社會包容及生活品質。

5. 具有實驗性與彈性

社會創新通常先以試辦、示範或小規模實驗開始，再依據執行結果修正制度。

6. 追求可持續性與擴散性

成功的社會創新必須思考財務來源、組織能力、制度支持及如何複製到其他地區。

（三）社會創新與相關概念的區別

1. 社會創新與科技創新：科技創新重點在技術與產品突破；社會創新則重點在社會問題解決。科技可以支援社會創新，但二者並不相同。

2. 社會創新與社會企業：社會企業是實踐社會創新的一種組織形式，透過商業模式追求社會目的；社會創新則是較廣泛的概念，也可以由政府、社區或非營利組織推動。

核心觀念

本題考的是公共服務動機（Public Service Motivation, PSM）的基本理論，包括其意涵、構成特徵，以及公共服務動機如何轉化為組織成員的工作行為與組織績效。

公共服務動機最具代表性的定義，係 Perry 與 Wise 所提出：公共服務動機是「個人回應主要根植於公共制度與公共組織的動機」。其重點不在於個人是否任職於政府機關，而在於個人的行動動機是否受到公共利益、社會責任、政策使命及服務他人的價值所驅動。

本題屬公共管理與組織行為之申論題，無特定法條適用；作答應以公共服務動機理論及其組織行為效果為主要依據。

解題方法

本題可採「定義—特徵—影響機制—正負效果—管理意涵」的架構作答：

1. 先界定公共服務動機的意義，避免將其誤解為單純的公務人員工作意願。
2. 再說明其主要特徵及理論構面。
3. 接續分析公共服務動機如何影響組織成員的態度、努力程度、工作行為與倫理行為。
4. 最後補充其作用並非絕對，仍會受到組織環境、領導方式、制度設計及個人與組織適配程度影響。

一、公共服務動機之意涵

（一）以公共利益為核心的服務動機

公共服務動機是個人基於公共利益、社會責任及服務社會的價值，而願意投入公共服務工作的內在動力。其核心並非薪資、升遷或職位聲望，而是認同公共任務及公共價值。

因此，公共服務動機高的組織成員，通常不只關心個人報酬，也重視：

• 改善社會福祉；
• 解決公共問題；
• 維護公平正義；
• 協助弱勢群體；
• 實現組織的公共使命。

（二）不等同於利他主義或一般親社會行為

公共服務動機與利他主義、親社會行為具有關聯，但並非完全相同。

利他主義著重於個人願意幫助他人；公共服務動機則進一步強調，這種助人與奉獻行為是根植於公共制度、公共組織及公共利益之中。換言之，公共服務動機具有公共性、制度性及政策使命等特徵。

（三）不以任職公部門為必要條件

公共服務動機雖常見於公務人員，但並非只有公務人員才具備。非營利組織、志願服務團體，甚至具有公共使命的私人企業員工，也可能具有高度公共服務動機。

同理，任職政府機關者也不必然具有高度公共服務動機。公務員身分只能代表工作場域，不能直接推論其服務動機。

二、公共服務動機之主要特徵

（一）公共性

公共服務動機以公共利益為重要價值基礎，重視整體社會福祉，而非單純追求個人利益或組織內部利益。

（二）使命導向

公共服務動機使個人認同公共組織的使命與政策目標，願意將日常工作視為實現公共價值的途徑。

（三）內在性

公共服務動機主要來自個人的價值信念、使命感與責任感，屬於內在動機。外在薪資、獎金及升遷雖能影響行為，但不是公共服務動機的核心來源。

（四）親社會性

具有公共服務動機者通常重視服務民眾、改善他人生活及促進社會整體利益，因此容易展現助人、合作與關懷行為。

（五）規範性與責任性

公共服務動機包含對公民義務、公共責任及社會規範的認同。個人可能因為認為「服務人民是應盡責任」而投入公共服務，而非僅因為工作報酬。

（六）情感性

個人可能對社會不公、弱勢處境及公共問題產生同理心與情感反應，因而願意投入公共服務，協助改善社會問題。

（七）相對穩定但可受環境塑造

公共服務動機與個人人格、社會化經驗、家庭教育及價值觀有關，具有一定穩定性；但組織文化、領導方式、工作經驗及制度設計，也會強化或削弱其表現。

三、公共服務動機的理論構面

Perry 將公共服務動機區分為下列四項構面：

（一）吸引公共政策制定

個人對公共政策及政策制定過程具有興趣，願意參與政策規劃、政策執行及公共問題解決。

例如，行政人員可能因關心社會住宅、長期照顧或環境保護，而願意投入相關政策工作。

（二）公共利益承諾

個人認同公共利益高於狹隘的個人利益，願意以維護整體社會福祉作為行動準則。

此一構面特別強調對公共價值的忠誠，以及對公共責任的承擔。

（三）同情心

個人對弱勢者、受苦者及社會不利群體具有同理與關懷，因而產生服務他人的動力。

例如，社會福利、勞動行政及衛生行政人員，可能因對服務對象的困境具有高度同理心，而投入更多心力。

（四）自我犧牲

個人願意放棄部分個人利益、時間或便利，以完成公共任務及服務社會。

自我犧牲並不表示完全不需要薪資或合理待遇，而是指個人在公共使命與個人利益衝突時，具有一定程度的奉獻與承擔意願。

後續研究亦常將公共服務動機概括為三類來源：

1. 理性動機：對政策制定、公共議題及公共權力運作感興趣。
2. 規範性動機：基於公共責任、公民義務及公共利益承諾而服務。
3. 情感性動機：基於同理心、同情心及對弱勢者的關懷而行動。

四、公共服務動機如何影響組織成員行為

（一）影響職業選擇與組織吸引

公共服務動機高的人，較容易選擇政府機關、非營利組織及其他具有公共使命的工作。

此種影響可形成「吸引—選擇—留任」效果：

• 組織的公共使命吸引具有相同價值觀的人；
• 組織在招募與甄選過程中選出認同公共服務者；
• 價值契合者較願意長期留任。

因此，公共服務動機會影響組織成員的進入、留任及離職決定。

（二）提升工作投入與努力程度

當成員認為工作具有公共意義時，工作本身即可成為內在獎酬來源。即使工作內容繁重、成果不易立即顯現，仍可能因使命感而持續投入。

公共服務動機能提升：

• 工作熱忱；
• 工作投入；
• 任務堅持；
• 面對困難的韌性；
• 願意承擔額外責任的意願。

核心觀念

本題考查公共管理中的「政府再造」與「公營事業改革」，核心在於區分「民營化」與「公司化」，並分析我國民營化政策推動遲延的制度與政治原因。

以命題當年（民國 110 年）法規與政策環境為準。臺鐵改革涉及交通安全、公共服務、公營事業治理及勞工權益等多重問題，不能只以「是否賣給民間」作為判斷標準。

一、民營化

民營化（privatization）是指政府將原由公部門直接提供的生產、經營或服務功能，移轉由民間部門承擔，目的在於引進市場競爭、提高經營效率、減輕政府財政負擔。

民營化不必然等於完全出售公營事業，範圍可包括：

1. 所有權民營化：政府出售全部或部分股權，使民間取得控制權。
2. 經營權民營化：政府仍保有資產或監督權，但將營運交由民間承包、特許經營或委託管理。
3. 功能民營化：將部分業務外包，例如維修、清潔、資訊服務及票務系統。
4. 市場化：引入競爭機制、使用者付費及績效管理，使公營事業接受市場壓力。

因此，民營化的判斷重點是：經營主體、所有權或服務提供責任是否由公部門移轉至民間。

二、公司化

公司化（corporatization）是指政府將原本以行政機關或公營事業機構型態運作的組織，改制為具有獨立法人地位、公司組織及企業化管理方式的機構。

公司化通常具有下列特徵：

1. 政府仍持有全部或主要股權。
2. 組織取得獨立法人資格。
3. 以公司法、國營事業相關法規或特別法作為組織運作依據。
4. 強化董事會、經理人及績效責任。
5. 採取企業化經營、成本核算、盈虧責任及人事彈性。
6. 政府由直接指揮轉為股東監督及政策監管。

公司化的重點是組織型態與治理方式的改變，不必然涉及民間資本或民間經營。

三、民營化與公司化的差異

比較項目	民營化	公司化
改革重點	將所有權、經營權或服務提供責任移轉給民間	將行政化組織改為公司型態
經營主體	民間企業或民間資本	仍可能由政府持有並經營
所有權	通常降低政府持股，甚至完全移轉	政府可維持全部或主要持股
法律地位	視具體方案而定	通常取得獨立法人地位
主要目的	引進競爭、提高效率、降低財政負擔	強化企業化、責任化及經營自主性
是否必然涉及民間	是，至少涉及民間提供或經營	否
是否必然改變所有權	不一定，經營權民營化未必移轉所有權	通常不改變政府所有權

兩者可以分開，也可以連續進行。政府可先推動公司化，改善組織治理，再進一步辦理部分民營化；也可只公司化而不民營化。

以臺鐵為例，若由交通部所屬機關改制為「臺鐵股份有限公司」，屬於公司化；若政府進一步出售股權，使民間取得主要控制權，才屬於所有權民營化。若只是將餐飲、清潔或部分維修業務交由民間承作，則屬於功能或經營權民營化。

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解題方法

本題宜採取「概念界定—比較差異—原因分析—回扣臺鐵案例」的四段式作答。

第一步：先界定兩個概念

先指出民營化的核心是「公部門功能移轉至民間」，公司化的核心是「行政化組織改為公司型態」。如此可避免把兩者誤認為同義詞。

第二步：從三個面向比較

可從下列三個面向作答：

1. 所有權：政府是否仍掌握資產及股權。
2. 經營權：由政府直接經營，或交由民間經營。
3. 組織治理：是否取得法人地位、採董事會治理及企業化管理。

第三步：以多面向分析民營化延宕原因

民營化政策遲延不能只歸因於勞工反對，應從下列面向完整說明：

• 政治與社會共識不足
• 公共利益與自然獨占疑慮
• 勞工與既得利益者阻力
• 財務與資產處理困難
• 法律制度與監管能力不足
• 改革規劃及配套不完整
• 政治責任與選舉考量

第四步：回扣臺鐵特殊性

臺鐵具有偏鄉服務、票價政策、路網安全、災害應變及國土運輸等公共任務。即使採行公司化或民營化，也不能只追求營收，必須同時處理安全標準、普及服務、票價監督及政府補貼問題。

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臺灣民營化政策延宕的原因

一、政治與社會共識不足

民營化涉及公共資產移轉、勞工權益、票價調整及服務品質，容易引發「公共資產被低價出售」或「政府卸責」的疑慮。

政府若未能清楚說明改革目標、移轉範圍及公益保障，社會便難以形成共識。不同政黨、中央與地方政府、產業團體及消費者之間，也可能對民營化方向存在歧見，導致政策反覆及執行遲延。

二、公共服務與社會公平的疑慮

公營事業通常承擔營利以外的公共任務，例如：

• 偏遠地區服務
• 弱勢與特定族群優惠
• 票價穩定
• 災害及緊急運輸
• 國家安全與戰略運輸

民間企業以利潤及成本效益為主要考量，可能減少偏遠路線、提高票價或降低非營利服務。因此，民營化若缺乏服務義務、補貼制度及價格監管，容易造成社會反彈。

臺鐵的路線具有全國性及公共性，部分路段難以單靠票收維持，政府仍須承擔普及服務責任，這使民營化方案較一般商業事業複雜。

三、勞工團體及既得利益者反對

民營化通常伴隨組織精簡、人力調整、薪資制度改變、退休及年資保障重新安排，因而引起工會及員工疑慮。

勞工主要擔心：

核心觀念

本題考「行政管制」依介入目的所作的分類，重點在於區分：

1. 經濟管制：行政機關為維持市場秩序、矯正市場失靈，介入價格、產量、業者進入、競爭方式等經濟活動。
2. 社會管制：行政機關為保護人民生命、身體、健康、環境、公共安全及社會公平，對人民或組織的行為設定最低標準與限制。

兩者均屬行政機關以法令、許可、命令、檢查、裁罰、資訊揭露等方式，對私人活動加以規範；區別在於行政介入所要保護的主要利益不同。

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解題方法

本題可採「定義—目的—例子」三段式作答：

• 先分別說明經濟管制與社會管制的意義。
• 再指出各自欲解決的公共問題或追求的行政目的。
• 最後各舉一例，並將例子與前述定義直接連結。

作答時不可只寫「經濟管制管經濟、社會管制管社會」，必須指出具體管制對象及其公共目的，才能呈現分類標準。

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一、經濟管制

（一）意義

經濟管制是指行政機關為維持市場正常運作，針對市場參與者的經濟活動加以限制、指導或監督，包括：

• 商品或服務價格的訂定與限制；
• 業者進入市場的許可與資格要求；
• 生產數量、營業範圍及服務內容的規範；
• 防止壟斷、不公平競爭及不當交易；
• 公用事業之費率與服務品質管制。

其核心在於行政機關直接介入市場的「價格、競爭及資源配置」。

（二）目的

經濟管制主要目的如下：

1. 矯正市場失靈：當市場存在自然獨占、資訊不對稱、外部性等問題時，單靠市場機制無法達成有效配置。
2. 維持公平競爭：防止大型業者濫用市場力量，保障交易秩序。
3. 保障消費者權益：避免業者任意漲價、降低品質或利用資訊優勢損害消費者。
4. 確保基本服務供給：對電力、自來水、交通等公共服務進行管理，使人民能獲得穩定且合理的服務。

（三）例子

以公用事業費率管制為例。電力、自來水等產業具有高度資本密集及網路特性，通常不適合由許多業者重複建置相同基礎設施，容易形成自然獨占。行政機關因此透過費率審查、營業許可及服務品質規範，避免業者任意提高價格，並要求其維持基本供給與服務品質。

此例的管制重點是價格、業者經營及市場結構，因此屬於經濟管制。

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二、社會管制

（一）意義

社會管制是指行政機關為保護人民生命、身體、健康、環境、公共安全及社會公平，對個人或組織的行為設定應遵守的最低標準。

其管制對象不以市場競爭或價格為核心，而是著重於：