110 高普考高考三級 人事行政 各國人事制度 考古題詳解

核心觀念

本題比較美國兩項重要文官改革法制：

1. 1978年《文官改革法》：以功績制取代傳統年資、政治關係與形式考核，明文建立「功績制度原則」（Merit System Principles）。
2. 1993年《政府績效與成果法》：將政府人事管理由「投入與程序導向」推向「成果與績效導向」，建立策略規劃、績效衡量與績效責任制度。

以命題當年（民國110年）法規與制度內容為準。美國相關法制後續雖有修正，本文仍依110年高考命題脈絡說明。

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一、1978年《文官改革法》確立的功績制度原則

1978年《文官改革法》所確立的九項功績制度原則，核心在於「以能力、績效與公共利益為人事管理依據」，並排除政治干預與任用特權。

1. 依能力、公平與公開競爭進用人員

應從社會各階層廣泛招募人才，依能力、知識與技能進行公平、公開競爭，並提供平等就業機會。

其重點包括：

• 公開甄選；
• 以職務所需資格為判斷基準；
• 不得因種族、性別、宗教、年齡、身心障礙等因素而歧視；
• 促進多元人才進入政府。

2. 公平、合理對待公務人員

公務人員在任用、管理與升遷過程中，應受到公平、合理的對待，並尊重其隱私權與憲法所保障的權利。

此項原則強調人事管理不得任意化，機關對人員的處分、考核與管理，必須具有合理依據。

3. 同工同酬，並獎勵優良績效

對於價值相當的工作，應給予相當報酬；對於優良績效，應給予適當獎勵與認定。

其精神是：

• 建立合理的職務分類與薪資制度；
• 落實同工同酬；
• 使薪資與績效具有一定關聯；
• 避免只重年資、不重貢獻。

4. 維持高標準的品德與公共利益意識

公務人員應維持高度的誠信、操守與行為標準，並以公共利益為服務核心。

這表示文官制度不僅重視能力，也重視：

• 廉潔；
• 公正；
• 忠實履行職務；
• 避免利益衝突；
• 對人民負責。

5. 有效、經濟地運用人力

政府應有效率、有效能地運用人力，並適當配置人員，以達成政府施政目標。

此項原則已超越單純的「人員管理」，而是將人力視為組織資源，要求：

• 適才適所；
• 合理配置人力；
• 減少人力閒置與重複；
• 提升行政效率與服務品質。

6. 依績效決定留用、改善或淘汰

政府應留用工作績效良好的人員，並採取措施改善績效不佳者；對於經合理改善機會後仍無法達成工作要求者，應依法予以調整或免職。

此項原則兼顧兩面：

• 保障績效良好人員；
• 避免公務人員因身分保障而形成「進用容易、淘汰困難」；
• 對績效不佳者提供輔導與改善機會；
• 改善無效後，依法處理。

7. 提供教育訓練與發展機會

政府應依組織需要與人員發展需求，提供適當的教育、訓練與發展機會，使人員提升能力並改善工作績效。

現代人事制度因此不只重視甄選，也重視：

• 在職訓練；
• 生涯發展；
• 管理人才培育；
• 組織學習；
• 人力資本累積。

8. 保護人員免受任意行為、偏私與政治脅迫

公務人員應受到免於任意行動、個人偏好、徇私及政治脅迫的保障。

其主要目的在於：

• 防止政治任命與政治報復；
• 防止長官任意調職、考核或免職；
• 避免裙帶關係與私人恩怨介入人事決定；
• 維持文官中立與專業性。

9. 保護揭弊者免受報復

對於揭發違法、不當、浪費、濫權或危害公共安全行為的公務人員，應提供保護，使其不因善意揭弊而受到報復。

此項原則是現代廉政與責任政治的重要基礎，目的在於鼓勵公務人員勇於揭露問題，促進政府透明與公共責任。

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二、1993年《政府績效與成果法》確立的績效管理原則

1993年《政府績效與成果法》（Government Performance and Results Act, GPRA）並非以九項條文形式列出「功績制度原則」，其主要貢獻是建立以政府成果為核心的績效管理架構。考試作答可歸納為三項核心原則：

1. 策略規劃原則

政府機關必須先確定組織使命、長期目標與策略方向，形成中長程策略計畫。

策略規劃要回答：

• 機關存在的使命是什麼；
• 欲達成哪些政策目標；
• 以何種策略與資源完成目標；
• 如何判斷目標是否達成。

因此，人事管理不應只處理任用、薪資與考核，也必須配合機關策略，進行人力需求預測、核心能力建構與人才配置。

2. 績效衡量原則

機關應將策略目標轉化為可衡量的年度績效目標，並建立績效指標，評估政策與公共服務的實際成果。

績效衡量不能只計算投入，例如經費、人數與辦公時數，也要衡量：

• 產出：完成多少服務或工作；
• 成果：對社會、人民與政策目標產生何種效果；
• 服務品質；
• 成本效益；
• 民眾滿意程度。

其基本邏輯可表示為：

$$\text{施政績效}=\frac{\text{實際成果}}{\text{預定目標}}$$

績效衡量的重點不是追求形式上的數字，而是透過客觀資訊了解政策是否有效。

3. 成果責任與績效報告原則

機關應定期提出績效報告，說明績效目標的達成程度、資源運用情形及未達成目標的原因，並接受國會、監督機關與社會的檢驗。

此項原則建立：

• 目標責任；
• 管理責任；
• 預算責任；
• 施政透明；
• 以成果作為政策修正依據。

GPRA的制度流程可整理如下：

$$\text{策略計畫} \rightarrow \text{年度績效計畫} \rightarrow \text{績效衡量} \rightarrow \text{績效報告與責任追究}$$

此外，績效資訊也可與預算配置及管理決策相互連結，形成以成果為基礎的資源配置制度。

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三、兩項法律的制度比較

核心觀念

本題考的是英國「政治首長與常任文官共同治理」的行政運作模式，以及由此形成的現代文官制度原則。

英國政府的治理可區分為兩個層次：

1. 首相（Prime Minister）代表政治治理

• 首相是政府首長，領導內閣與政黨。
• 負責提出政策方向、整合各部會、承擔政治責任。
• 其權力來自政治任命、國會多數與選舉所形成的民主正當性。

2. 常次（Permanent Secretary）代表行政治理

• 常次是各部會最高層級的常任文官，屬於行政機關的專業管理者。
• 負責政策執行、行政管理、人事與預算協調，並維持機關運作的連續性。
• 常次不因政黨輪替而更換，具有專業性、穩定性與政治中立性。

因此，「英國係由首相與常次所治理」並非表示首相與常次具有相同政治地位，而是說英國行政體系具有「政治領導」與「專業行政」的分工：

$$\text{政治領導：首相與政務官} \quad+\quad \text{行政執行：常次與常任文官}$$

首相決定「做什麼」，常次協助決定「如何做、如何落實」。

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解題方法

本題適合採取「語句解釋—制度意義—原則歸納」三段論法：

1. 先說明首相與常次的角色差異。
2. 再分析兩者合作所代表的英國責任政治與文官制度特色。
3. 最後從此一治理結構歸納現代文官制度原則。

答題時不可只列出「政治中立、功績制、常任制」等名詞，必須說明這些原則如何由首相與常次的分工衍生而來。

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一、政治與行政的分工合作

首相及政務官具有政治性，文官則具有常任性。政黨輪替後，首相與政務官可能更換，但常次及其所領導的文官體系仍持續運作。

這種制度不是絕對的政治與行政二分，而是：

• 政治人物提供政策目標與民主指揮；
• 常任文官提供專業意見與行政執行；
• 文官接受政治領導，但不得以黨派利益取代公共利益。

故英國制度可稱為「政治控制下的專業行政」，並非文官自行決定國家政策。

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二、責任政治的制度化

首相與政務官須對國會及人民負政治責任，常任文官則透過政務官接受間接監督。

文官通常不公開成為政治爭論的主體，而由政務官代表部會在國會答辯、接受質詢並承擔政治後果。這就是英國傳統的「部長責任制」：

• 部長負責政策決定與政治說明；
• 文官負責提供專業建議及執行政策；
• 行政錯誤原則上由部長向國會負責。

常次雖掌握重要行政權能，仍須在部長的政治領導下運作。

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三、常任文官制度的穩定性

常次不因政黨輪替而離職，形成行政機關的制度記憶與經驗累積。其功能包括：

• 維持政策與行政工作的連續性；
• 保存政府運作經驗；
• 協助新任政務官迅速掌握政策及組織狀況；
• 防止政府因選舉結果而出現行政癱瘓。

這是英國「常任文官」（permanent civil service）的核心精神。

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由此衍生的當代文官制度原則

一、政治中立原則

文官必須忠於國家與依法組織，不得因個人政黨立場而偏頗執行公務。

政治中立包括：

• 不為特定政黨服務；
• 不利用職務替政黨競選；
• 對不同政黨政府均能提供專業服務；
• 以公共利益及法律為行動基礎。

此一原則使常次能在政府更替後繼續任職，維持行政穩定。

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二、常任性原則

常任文官具有職務上的持續性，不隨政黨輪替或首相更迭而普遍更換。

常任性具有三項功能：

1. 維持政府行政的連續運作；
2. 累積專業知識與組織經驗；
3. 使文官能在短期政治週期之外思考長期公共政策。

但常任性不代表文官終身不可淘汰，文官仍須接受績效考核、紀律制裁及依法任用制度的拘束。

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三、功績制原則

常任文官的任用，應以能力、資格、專業與工作績效為主要標準，而非以政黨關係或政治忠誠為標準。

功績制通常透過下列方式實現：

• 公開甄選；
• 公平競爭；
• 專業資格審查；
• 客觀考試或面試；
• 依工作表現辦理升遷。

英國文官制度受到《Northcote-Trevelyan Report》影響，逐漸由恩賜任官、政黨分贓轉向公開競爭與功績任用。

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四、公開競爭原則

文官職缺原則上應向適格人員公開，透過公平程序選拔最適任者。公開競爭有助於：

核心觀念

本題考查德國高等文官制度的兩個層面：

1. 德國高等文官管理體制的基本特色。
2. 「政治職高等文官」（politische Beamte）制度的發展趨勢及其對民主政治、行政中立與文官專業性的意義。

德國文官制度建立在「專業文官制」（Berufsbeamtentum）基礎上，核心法源包括《德意志聯邦共和國基本法》第 33 條，以及聯邦文官相關法律。依基本法第 33 條：

• 公權力職務原則上應由具有公法上忠誠關係之人擔任。
• 公務人員任用應依才能、資格與專業成績。
• 傳統公務員制度之原則受到保障。

以命題當年（民國 110 年）法規為準。德國聯邦文官法對政治職文官設有明文規定；現行法制後續雖有調整，解題仍以民國 110 年之制度背景為準。

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解題方法

本題適合採取「制度特色—政治職制度—發展趨勢—制度意義」四段論述：

1. 先說明德國高等文官制度的基本結構，建立專業文官制、職涯制及依法行政的制度背景。
2. 再界定政治職高等文官的法律性質，避免將其誤認為政黨政治任命的政務官。
3. 接著說明政治職制度的發展方向，包括政治領導對高等文官控制程度增加，以及專業文官制度仍然持續存在。
4. 最後分析其雙重意義：一方面提高民主政治的回應性與政策執行力，另一方面也可能造成文官政治化、行政中立弱化及專業經驗流失。

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一、德國高等文官管理體制的特色

（一）以專業文官制為核心

德國文官不是單純的勞動契約人員，而是與國家形成特殊公法上忠誠關係的人員。文官制度重視：

• 對國家及憲法的忠誠。
• 依法行政與服從職務指揮。
• 公務執行的持續性與穩定性。
• 專業能力及行政倫理。

高等文官主要在聯邦各部會、邦政府及其他高層行政機關中，負責政策規劃、法律草擬、行政協調及政策執行。

（二）具有明顯的職涯制與資格制色彩

德國傳統上採取「職涯原則」（Laufbahnprinzip），文官依教育程度、專業資格及職涯類別進入行政體系，再依年資、考核、職務表現及職缺逐步升遷。

高等文官通常須具備較高教育資格及專業訓練，並經過國家考試、實習及相關任用程序。此種制度具有下列功能：

• 以客觀資格限制任用上的任意性。
• 維持高等文官的法律與政策專業。
• 形成長期累積的行政經驗。
• 降低政黨輪替對行政運作的衝擊。

（三）重視才能原則與功績任用

德國基本法第 33 條第 2 項所揭示的「才能、資格與專業成績原則」，是文官任用的重要憲法依據。

其基本精神是：

• 任用不能單純依政黨關係或私人關係。
• 應以職務所需能力作為主要標準。
• 升遷應具有客觀、可審查的依據。
• 文官應依其專業能力承擔行政責任。

因此，德國高等文官雖須配合政治領導執行政策，但並非完全依政黨比例或政治忠誠任用。

（四）具有身分保障與長期任用特色

德國文官制度傳統上重視身分保障，包括：

• 任用關係具有穩定性。
• 免職及懲戒須依法定事由與程序辦理。
• 退休、俸給及照護制度具有公法保障。
• 文官不因政府或政黨輪替而當然離職。

此種身分保障的制度目的，在於使文官能依法律與專業履行職責，避免受到短期政治壓力的不當干預。

但是，身分保障並不表示文官可以拒絕一切政策指揮。文官仍負有服從合法職務命令、忠實執行政府政策及維持行政運作的義務。

（五）行政中立與政治回應並存

德國高等文官制度並非單純追求「完全去政治化」，而是兼顧兩項要求：

• 行政中立：不得將行政職務變成政黨利益工具。
• 政治回應：應接受民主選出的政治領導，協助落實政府政策。

因此，德國高等文官具有「專業中立但政策配合」的特性。文官可以在政策形成過程中提供專業意見，對法律、財政及行政可行性提出分析；政治決定作成後，則應依法執行。

（六）部會首長與高等文官之間具有密切合作關係

德國行政體制受內閣制影響，部會首長通常由政治人物擔任，部會內部則由高等文官提供法律、政策及行政專業支持。

高等文官的主要功能包括：

• 將政治綱領轉化為具體政策。
• 草擬法律及行政命令。
• 協調部會內部及跨部會關係。
• 提供政治首長專業及制度性建議。
• 維持行政機關的連續性。

因此，高等文官既不是單純的技術人員，也不是完全獨立於政治之外的行政菁英，而是處在政治決策與行政執行之間的樞紐位置。

（七）聯邦制對高等文官制度具有重要影響

德國為聯邦國家，行政權分由聯邦、邦及地方層級共同承擔。因此，高等文官管理呈現多層次特徵：

• 聯邦政府有其聯邦文官體系。
• 各邦依其邦法管理邦文官。
• 地方政府亦有地方公務人員制度。
• 不同層級之間須透過聯邦與邦協調處理政策及人事事項。

此種聯邦制使德國文官制度不完全由單一中央機關控制，也增加行政協調與政策整合的重要性。

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二、政治職高等文官的意義與制度內涵

（一）政治職高等文官的定義

政治職高等文官是指：

依法具有文官身分，但其職務內容與政府政治方向具有高度密切關係，必須獲得政治領導持續信任的高層文官。

這類人員不是民選政治人物，也不等同於一般政務官。他們通常仍具有文官身分，並受文官法規範；但因其職務直接涉及政府政策方向及部會政治領導，政治信任程度特別重要。

其制度特色是：當政治領導認為該文官已無法充分配合政府政策時，得依法將其轉為暫時退休，而不必採取一般懲戒或免職程序。

（二）政治職文官與政務官的區別

政治職文官與政務官不可混為一談：

比較項目	政治職高等文官	政務官
法律身分	仍屬文官	通常屬政治任命職
任用基礎	具文官資格及專業背景	以政治信任及政治責任為主
是否具有文官身分保障	原則上具有，但政治職具有較高調整彈性	通常隨政治職務存續
主要功能	連結政治領導與行政專業	作成政治決策並負政治責任
典型關係	專業文官中的政治敏感職位	政府政治領導核心

所以，政治職高等文官是「文官制度內部的政治化職位」，不是完全脫離文官體系的政黨人員。

（三）政治職制度的法制目的

此制度主要處理以下問題：

1. 部長須對國會及政治社會負責，但不能親自處理所有行政細節。
2. 高等文官掌握大量政策資訊及行政資源，對部會運作具有重大影響。
3. 若部長與關鍵高等文官之間欠缺基本信任，政策即難以有效推動。
4. 一般文官身分保障過於僵化時，可能限制政治責任制度的運作。

因此，政治職制度是在「文官身分保障」與「政治領導控制」之間建立一種折衷機制。

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三、政治職高等文官發展的趨勢

（一）政治領導對高等文官的控制程度提高

傳統專業文官制強調文官中立、依法行政及穩定性；現代民主政府則要求行政機關能迅速回應選民意志及政府政綱。

因此，政治領導對高層行政人事的影響逐漸增加，特別是：

核心觀念

本題考查法國、德國、美國對公務員勞動權益的保障，重點不在單純羅列制度，而在比較下列四項權利：

1. 結社與組織工會權
2. 團體協商權
3. 爭議行為，尤其罷工權
4. 參與及勞資爭議處理機制

答題時須先區分「公務員」與「政府機關之一般受僱人員」。德國的公務員與公共部門勞工區分最為明顯；美國則須注意聯邦與州、地方制度並不完全相同；法國則採取公務員基本權保障與公共服務必要性調和的模式。

本題法源以命題當年，即民國 110 年法規及制度為準。法國公共服務集體協約制度嗣後有所強化，現行法已修正，惟不影響本題依命題時點作答。

解題方法

可採「權利項目逐國比較法」作答：

• 先說明該國公務員的身分與制度特色。
• 再依序分析工會結社、團體協商、罷工及爭議處理。
• 最後指出保障的限制理由，例如公共服務連續性、忠誠義務、國家安全及管理權。

答題核心不是主張三國均完整保障公務員勞動權，而是說明各國在「保障」與「限制」間的制度平衡。

一、法國

（一）工會結社權受到承認

法國公務員享有工會自由，可以組織、加入公務員工會，並透過工會表達勞動條件、待遇及職業利益。

其基本依據包括：

• 1946 年憲法前言所保障的工會權及罷工權；
• 1958 年憲法所承認之憲法性權利；
• 法國公務員法制對公務員工會活動的保障。

公務員工會得參與薪資、工作條件、升遷、訓練、福利及組織改革等事項之討論。政府不得因公務員參加工會而予以不利益待遇。

（二）團體協商權具有制度性保障，但不等同於私人勞動法上的完整集體 bargaining

法國公務員的團體協商，主要表現在政府與代表性工會就公務員待遇及工作條件進行協議、諮詢及社會對話。

其特色是：

• 工會可就薪資政策、工作條件及公務制度改革與政府協商；
• 透過公務員代表機關及社會對話機制，讓工會參與政策形成；
• 協商結果傳統上較偏向行政決定及政策承諾，未完全等同於私部門集體協約的法律效力；
• 公務員薪資及核心身分事項仍受法律保留、預算及行政法原則限制。

因此，法國是「承認協商、強調社會對話」的制度，但政府仍保有相當程度的最終決定權。

（三）罷工權原則上受到承認

法國公務員原則上享有罷工權，惟須受到公共服務連續性原則及必要性原則的限制。

常見限制包括：

• 依法定程序預告罷工；
• 特定公共服務須維持最低服務；
• 重要公共職務或涉及國家安全、公共秩序之人員，罷工權得受到更嚴格限制，甚至禁止；
• 不得以罷工破壞基本公共服務運作；
• 罷工期間通常採「不工作、不給薪」原則。

法國制度的關鍵在於，罷工權雖為重要基本權，但不得凌駕於公共服務連續性及人民生命、健康、安全之保障。

（四）參與及救濟機制完整

法國公務員可透過公務員代表機關參與下列事項：

• 人事任用與升遷；
• 懲戒；
• 工作環境；
• 職業安全衛生；
• 機關組織及制度改革。

此種制度使公務員不僅具有個別勞動權，也能透過代表制度參與公務管理。

二、德國

（一）須區分 Beamte 與公共部門勞工

德國公務人員制度的核心，是區分：

1. Beamte：具有公法上特別身分的文官、公務員。
2. Tarifbeschäftigte：依勞動契約受僱於公共部門的勞工。

兩者均服務於國家，但勞動權利基礎不同。Beamte 受公法上忠誠義務及傳統公務員原則拘束；公共部門勞工則主要適用勞動法及集體協約制度。

（二）Beamte 享有結社權，但受公務員忠誠義務限制

德國基本法第 9 條第 3 項保障人民組織團體及工會之自由，Beamte 原則上也可以參加工會及公務員團體。

但 Beamte 同時負有：

• 對國家之忠誠義務；
• 服從職務及依法行政義務；
• 維持公務運作及國家功能之義務。

因此，結社權並不表示 Beamte 得以工會行動否定其公法上職責。

（三）Beamte 不享有罷工權

德國最重要的考點，是 Beamte 受「罷工禁令」拘束。

其法理基礎包括：

• 德國基本法第 33 條第 5 項之傳統公務員原則；
• 公務員忠誠義務；
• 國家對公務員負有照顧與適當待遇義務；
• 公務員身分、待遇及職涯保障與其不得罷工具有對價關係。

因此，Beamte 即使因薪資或工作條件不滿，也不得以罷工方式施壓。德國聯邦憲法法院於 2018 年確認教師等 Beamte 的罷工禁令具有合憲性。

這是德國與法國最明顯的差異：法國公務員原則上有罷工權，德國 Beamte 則採原則禁止。

（四）Beamte 的待遇保障以法律及行政決定為主

Beamte 的薪資、退休、升遷及身分保障，主要依法律及行政法規定，而非透過一般勞工式的集體協約決定。

德國基本法第 33 條第 5 項所稱傳統公務員原則，包含：

• 終身任用原則；
• 專業文官原則；
• 忠誠義務；
• 國家照顧義務；
• 適足待遇原則；
• 功績原則。

公務員不得以罷工與雇主進行對等勞資鬥爭，但國家必須提供合理待遇及身分保障，以維持制度平衡。

（五）公共部門勞工享有完整勞動權

Tarifbeschäftigte 並非 Beamte，原則上享有：