110 高普考高考三級 社會行政 社會政策與社會立法 考古題詳解

核心觀念

本題考的是福利國家理論中的「社會投資」（social investment）觀點，以及其與傳統社會救助、社會保險的區別。

社會投資的基本意涵，是政府將社會政策視為一種「投資」，透過教育、訓練、健康、兒童照顧、就業服務等措施，提升人民的人力資本、就業能力與社會參與，降低未來失業、貧窮、疾病及社會排除的風險，並促進整體經濟與社會發展。

其核心不是單純在個人遭遇風險後予以補償，而是強調：

1. 及早介入，預防社會問題發生。
2. 培養個人能力，而非只提供被動給付。
3. 強化人民參與勞動市場與社會生活的能力。
4. 兼顧社會公平、經濟發展與財政永續。
5. 以生命歷程觀點配置資源，特別重視兒童、青年及工作年齡人口。

社會投資並非否定社會救助與社會保險，而是主張在基本生活保障之外，增加促進能力與預防風險的政策。

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解題方法

本題可採取「定義—特色—政策分類—評價」的架構作答：

第一，先說明社會投資的概念及政策目的。

第二，指出其主要特色，包括人力資本、預防性、生命歷程、積極性及生產性等面向。

第三，舉出具體政策，並說明其如何產生投資效果。不能只列政策名稱，必須交代政策與「提升能力、降低未來成本、促進就業或社會參與」之間的關係。

第四，補充社會投資的限制與配套，使答案具有完整的政策分析深度。

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社會投資的主要內涵

一、由「事後補償」轉向「事前預防」

傳統福利政策往往在人民失業、貧窮、疾病或老年後提供現金給付，以維持其基本生活。社會投資則強調在風險發生前介入，降低個人陷入弱勢的機率。

例如，政府提供幼兒教育、兒童照顧及家庭支持，可改善兒童早期發展，降低日後學習落差、失業與貧窮的風險。

二、重視人力資本的累積

教育、職業訓練、健康照護與就業服務能提升個人的知識、技能、健康狀況及工作能力。個人能力提升後，較容易進入或留在勞動市場，政府未來支出的失業救濟、社會救助及長期照顧成本也可能下降。

三、強調積極性與勞動市場參與

社會投資主張讓人民具備「工作及參與的能力」，因此重視積極性勞動市場政策，例如職業訓練、就業媒合、就業獎勵及失業者再訓練。

其目的不是單純要求個人自立，而是透過公共服務與制度支持，協助人民取得工作所需的能力與機會。

四、採取生命歷程觀點

社會投資不是只針對單一階段，而是依人民不同生命階段提供適當支持：

• 幼兒期：早期療育、幼兒教育、托育服務。
• 義務教育及青年期：教育、技職訓練及就業準備。
• 工作年齡期：職業訓練、失業協助及工作家庭平衡措施。
• 高齡期：預防保健、健康促進及延緩失能服務。

五、兼顧社會與經濟目標

社會投資具有雙重目的。一方面，透過教育、照顧與社會服務促進社會公平；另一方面，透過提升勞動力品質、提高就業率及增加女性勞動參與，支持經濟成長。

因此，社會政策不再被視為單純的消費性支出，而是能夠創造長期社會與經濟效益的公共投資。

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屬於社會投資的重要政策

一、教育政策

教育是最典型的社會投資政策，包括：

• 普及國民教育。
• 技職教育及高等教育。
• 弱勢學生教育補助。
• 課後照顧及學習扶助。
• 職業教育與技能培訓。

教育可以提升人民的知識與技能，增加未來就業能力及所得，並降低階級複製與貧窮代間傳遞。

例如，對經濟弱勢兒童提供學習扶助，可減少其因家庭資源不足而造成的學習落差，提升日後升學及就業機會。

二、幼兒及兒童早期發展政策

兒童早期是能力發展的重要階段，相關政策包括：

• 幼兒教育。
• 公共化及準公共托育。
• 早期療育。
• 弱勢兒童照顧。
• 營養及健康促進。
• 家庭支持服務。

早期投資能改善兒童的認知、語言、情緒及社會能力，降低日後教育補救、失業、犯罪與社會救助的成本。

此類政策也能減輕家庭照顧負擔，使父母，特別是女性，更有機會投入勞動市場。

三、家庭政策與工作家庭平衡政策

家庭政策可包括：

• 育嬰留職停薪。
• 托育服務。
• 育兒津貼。
• 生育及育兒支持。
• 親職教育。
• 家庭照顧者支持。

此類政策一方面促進兒童福祉，另一方面降低家庭照顧與就業之間的衝突，提高女性勞動參與率，並避免家庭因照顧責任而陷入貧窮。

核心觀念

本題考查聯合國「2030年永續發展議程」及其第1項目標，重點包括：

1. SDGs的基本意涵與特色。
2. 「消除貧窮」不僅是提高所得，也包括社會排除、基本服務不足、居住不安全、健康與教育機會不平等等多面向貧窮。
3. 我國如何以社會政策回應貧窮問題，建立兼具「救助、預防、發展與社會投資」功能的政策體系。

涉及法規與政策說明時，應以命題當年（民國110年）法規及政策背景為準。現行法制如《社會救助法》等後續若有修正，解題仍以命題當年為準。

一、聯合國永續發展目標的意涵

（一）形成背景

聯合國於2015年通過「2030年永續發展議程」，提出17項永續發展目標（Sustainable Development Goals，SDGs）及169項細項目標，作為全球各國至2030年共同努力的發展架構。

SDGs承接2000年至2015年的「千禧年發展目標」（MDGs），但範圍更為廣泛，不僅處理開發中國家的貧窮、飢餓與疾病，也將經濟發展、社會公平、環境保護、氣候變遷、和平正義與制度治理納入共同議程。

（二）永續發展的基本意涵

永續發展是指在滿足當代人需求的同時，不損害後代滿足其需求的能力。因此，發展必須兼顧三個面向：

1. 經濟面向：促進包容性經濟成長、充分就業與所得提升。
2. 社會面向：消除貧窮與不平等，保障人權、社會正義與基本生活。
3. 環境面向：保護自然資源、生態環境，降低氣候與環境風險。

SDGs的核心不是單一政策目標，而是以整合性方式處理經濟、社會與環境之間的相互關聯。

（三）SDGs的重要特色

1. 普遍性

SDGs適用於所有國家，不再區分只有開發中國家需要改善、已開發國家只負責援助的模式。每一個國家都必須依其國情，提出相應的政策與執行策略。

2. 整合性與不可分割性

17項目標彼此相互連結。例如，消除貧窮涉及就業、教育、健康、住宅、性別平等、社會保障與環境安全，不能只靠單一現金救助處理。

3. 不讓任何人被遺漏

SDGs強調「Leave No One Behind」，政策對象不應只涵蓋多數人口，也必須注意兒童、身心障礙者、老人、單親家庭、原住民族、移民、無家者及偏遠地區居民等弱勢群體。

4. 兼顧公平與尊嚴

SDGs並非單純追求經濟成長，而是重視機會公平、資源分配與人的尊嚴，使每個人都能參與社會並分享發展成果。

5. 夥伴關係與共同治理

永續發展需要政府、企業、民間組織、學校、社區及國際社會共同參與，形成跨部門、跨層級的合作模式。

6. 以指標進行追蹤

SDGs透過目標、細項目標與指標進行監測，要求各國提出政策、蒐集資料、檢視成果，形成「目標設定—執行—評估—修正」的政策循環。

二、第1項目標「消除各地一切形式的貧窮」之內容

SDG 1的正式精神是「在全世界消除一切形式的貧窮」。其重點可歸納如下：

（一）消除極端貧窮

第一項細項目標要求在2030年前消除極端貧窮。傳統上常以每日所得低於國際貧窮線作為衡量標準，但現代貧窮政策不能只看金錢所得。

（二）降低各種形式的貧窮

各國應依本國情況，將處於貧窮狀態的男女及兒童比例至少降低一半。此處的貧窮包括：

• 所得不足；
• 缺乏穩定就業；
• 教育與醫療資源不足；
• 居住環境不安全；
• 缺乏社會參與；
• 面對疾病、失業、災害時缺乏抵抗能力。

因此，貧窮應採取「多面向貧窮」觀點，而非只以低收入戶身分認定。

（三）建立適當的社會保護制度

SDG 1特別強調建立適合各國國情的社會保護制度與措施，包括社會救助、社會保險、兒童與家庭支持、老人及身心障礙者保障等，並逐步擴大保障涵蓋率。

（四）確保基本服務與經濟資源的平等取得

貧窮人口應能平等取得：

• 基本公共服務；
• 教育與醫療；
• 土地及其他財產；
• 金融服務；
• 科技與數位資源；
• 就業及創業機會。

（五）提升弱勢者面對風險的能力

貧窮者通常較容易受到失業、疾病、通貨膨脹、氣候災害及家庭變故影響。因此，政策必須提高弱勢者的抗風險能力與復原能力。

三、我國社會政策可以努力的方向

（一）由單一所得救助轉向多面向貧窮治理

我國傳統上較重視低收入戶資格與家庭所得審查，但貧窮人口不一定都符合低收入戶資格。部分家庭雖未達法定低收入戶標準，仍可能面臨高房租、長期照顧、醫療支出、工作不穩定及兒童照顧等壓力。

因此，應：

1. 建立所得、財產、居住、健康、教育與社會參與等多面向貧窮指標。
2. 注意「工作貧窮」、「兒童貧窮」、「高房價造成的貧窮」及「新貧」問題。
3. 針對不同生命歷程與家庭型態，設計差異化支持措施。
4. 以社會排除觀點評估貧窮，而非只看家庭收入。

（二）強化社會救助制度及急難支持

《社會救助法》是我國社會救助制度的重要法源。政府應：

1. 合理檢討低收入戶及中低收入戶的認定標準。
2. 改善家庭總收入、財產及扶養義務人計算方式，避免真正有需要者因形式資格限制而無法受助。
3. 強化急難救助，使家庭遭遇失業、疾病、死亡、災害或突發事故時能及時獲得支持。
4. 提升社會救助申請的可近性，主動發掘未被制度涵蓋的弱勢家庭。
5. 加強中央與地方政府、醫療院所、學校及民間團體之間的通報與轉介。

社會救助應兼具最低生活保障與脫離貧窮功能，不能只停留在短期補助。

（三）發展積極性就業與脫貧政策

單純現金補助可以暫時維持基本生活，但長期脫貧仍須提高就業能力與所得。因此，應：

1. 提供職業訓練、就業媒合與工作適應服務。
2. 推動弱勢家庭就業、以工代賑及社會企業等措施。
3. 建立低薪、非典型就業及零工工作者的保障。
4. 提供托育、長照及交通支持，降低弱勢者就業障礙。
5. 設計合理的福利與就業銜接機制，避免一就業即完全失去補助，產生福利懸崖。
6. 針對身心障礙者、中高齡者、單親家長及長期失業者提供個別化服務。

此種政策方向是由「被動救濟」轉向「積極勞動市場政策」與「社會投資」。

（四）加強兒童與家庭支持

兒童貧窮會影響營養、健康、教育成就與成年後的就業能力，容易形成跨世代貧窮。政府應：

核心觀念

本題考查「少子女化」的人口學意涵、形成原因、人口結構影響，以及政府以社會政策與社會立法回應低生育率的政策工具。

「少子女化」不只是出生人數減少，更包括：

1. 生育率長期低於人口替代水準。
2. 家庭平均子女數下降。
3. 遲婚、不婚及晚育增加。
4. 少年兒童人口比例下降，人口老化及扶養壓力上升。

人口替代水準通常以總生育率約 $2.1$ 作為基準，意指平均每名婦女一生生育約 $2.1$ 名子女，長期而言才能維持人口規模。總生育率（Total Fertility Rate, TFR）是依各年齡別生育率推估一名婦女一生平均生育子女數，其概念式為：

$$TFR=\sum_{a=15}^{49} ASFR_a$$

其中 $ASFR_a$ 為各年齡層婦女的年齡別生育率。臺灣自民國 80 年代後期起，總生育率大致低於替代水準，民國 99 年更降至約 $0.9$，民國 109、110 年約為 $1.0$ 左右，均遠低於 $2.1$。

本題作答應同時處理「趨勢」及「政策處方」兩部分，不能只羅列補助措施，必須說明少子女化的結構原因及政策如何對應。

解題方法

建議採取「現象—原因—影響—政策」四段式：

1. 先以人口統計指標說明臺灣少子女化的長期趨勢。
2. 再分析少子女化的家庭、經濟、勞動及社會文化成因。
3. 說明少子女化造成的人口結構及社會政策問題。
4. 最後以政策工具分類提出具體處方，並指出單一現金補助不足以解決結構性問題。

政策分析可依生命歷程及政策功能分為：

• 協助生育：婚育、孕產及人工生殖支持。
• 協助養育：托育、幼兒教育及家庭支持。
• 協助就業：育嬰留職停薪、彈性工作及職場平權。
• 協助居住：住宅、租屋及家庭形成支持。
• 協助長期人口治理：性別平等、移民政策及高齡社會調適。

一、我國人口少子女化的趨勢

（一）生育率長期低於人口替代水準

臺灣總生育率在戰後嬰兒潮時期相當高，隨著工業化、都市化及家庭計畫推行，逐步下降。民國 60、70 年代已由高生育社會轉為低生育社會，民國 80 年代後期則長期低於 $2.1$ 的人口替代水準。

民國 99 年總生育率約降至 $0.9$，成為全球極低生育率國家之一。其後雖因鼓勵生育政策及特定生肖年等因素短暫波動，整體仍維持低檔，民國 110 年仍約為 $1.0$，顯示低生育並非短期現象，而是長期結構性趨勢。

（二）出生人數及出生率下降

臺灣每年出生人數已由早期數十萬人，逐步下降至民國 100 年代約 20 萬人上下，民國 110 年更降至約 15 萬人。粗出生率亦持續下降。

粗出生率的概念式為：

$$粗出生率=\frac{一年內活產嬰兒數}{年中人口數}\times 1,000$$

出生數減少與生育率下降相互影響。當育齡婦女數本身減少，即使每名婦女的生育意願未再大幅下降，出生總數仍會因「母體人口減少」而持續下降，形成低生育的累積效果。

（三）婚姻延後、不婚增加及生育年齡延後

臺灣生育與婚姻關聯性仍高，因此初婚年齡延後、不婚人口增加，會直接推遲或減少生育。女性平均初婚年齡及第一胎生育年齡均較過去提高，生育集中於較高年齡層。

晚婚晚育可能造成：

• 可生育時間縮短。
• 第二胎及第三胎生育機會下降。
• 不孕及高齡生育風險增加。
• 生育計畫受到教育、就業及房價壓力延宕。

（四）家庭子女數下降，家庭型態改變

臺灣家庭由多子女、大家庭逐步轉為少子女、小家庭及單身戶。雙薪家庭增加，但家務及照顧責任仍未完全平均分擔，導致生育及育兒成本集中於家庭及女性。

少子女化也會造成：

• 兄弟姊妹人數減少。
• 隔代照顧及家庭支持網絡弱化。
• 獨生子女及少子女家庭比例增加。
• 家庭照顧與代間支持功能下降。

（五）人口結構高齡化及自然增加轉負

出生人口減少使兒童及青少年人口比例降低；同時，戰後嬰兒潮世代逐步進入高齡階段，形成「少子化與高齡化同時發生」的雙重人口轉型。

當死亡人數超過出生人數時，自然增加轉為負值：

$$自然增加率=出生率-死亡率$$

自然增加轉負會帶來：

• 勞動力人口減少。
• 老年扶養比提高。
• 年金、長照及醫療支出增加。
• 學校及兒童服務需求縮減。
• 偏鄉及地方人口流失加劇。
• 經濟成長及國家財政承受壓力。

二、少子女化的主要成因

（一）經濟及居住成本上升

房價、租金、教育費、托育費及醫療支出提高，使年輕人推遲婚育。即使政策提供一次性生育獎勵，若住房及長期育兒成本未改善，對生育決策的影響仍有限。

（二）青年就業不穩定及所得不足

青年面臨低薪、非典型就業、工作不穩定及職涯競爭，會降低成立家庭及生育的安全感。生育不只是情感選擇，也涉及長期所得、職涯中斷及家庭財務規劃。

（三）女性教育及勞動參與提高，但照顧責任分配不均

女性教育程度及勞動參與率提高，但職場升遷、薪資及育兒責任仍存在性別不平等。若生育會導致離職、降薪、升遷受阻，女性及家庭便可能降低生育意願。

（四）托育及幼兒教育資源不足

公共托育供給不足、私立托育費用高、托育品質及時間不一致，使父母難以兼顧工作與育兒。部分服務未能涵蓋夜間、假日及臨時托育需求，也降低家庭生育意願。

（五）婚育觀念及家庭型態改變

個人主義、婚姻自主、晚婚及不婚增加，生育已非成年人生涯的必然階段。家庭對子女教育及照顧品質的期待提高，也使「少生但投入更多資源」成為普遍現象。

（六）教育競爭及親職壓力

臺灣家庭普遍重視教育，父母擔心子女教育、補習、升學及未來競爭，形成高額金錢成本及時間成本。部分家庭因此認為生育一名子女已需投入大量資源，降低多胎生育意願。

三、因應少子女化的重要政策處方

（一）建立完整的生育支持政策

政府應提供婚前、孕產及生育階段的連續性支持，包括：

• 孕產婦健康檢查及孕產醫療補助。
• 不孕症檢查及人工生殖協助。
• 降低生產及產後照護負擔。
• 提供生育諮詢及心理支持。
• 對特殊需求家庭提供個別化服務。

人工生殖政策應兼顧醫療安全、兒童最佳利益、倫理規範及弱勢家庭的可近性，避免只以增加出生人數作為唯一目標。

（二）擴充公共托育及平價教保服務

核心觀念

本題考查我國長期照顧服務的「提供方式」及其政策優先順序，答題必須掌握兩個層次：

1. 依《長期照顧服務法》區分長照服務的法定提供方式。
2. 依我國人口老化、家庭照顧負荷及「在地老化」政策，申論各種服務方式應如何強化。

以命題當年（民國110年）法規及政策為準。《長期照顧服務法》第9條依服務提供場所與型態，將長照服務區分為：

• 居家式
• 社區式
• 機構住宿式
• 綜合式
• 其他經中央主管機關公告之服務方式

其核心政策理念，是由過去以家庭及機構照顧為主，逐步轉向「以受照顧者為中心」、強調社區照顧、在地老化、連續性照顧及家庭照顧者支持。

解題方法

本題可採「法定分類＋政策申論」架構：

第一段先依《長期照顧服務法》說明五種服務提供方式；第二段進一步說明各方式的功能及限制；第三段以我國現況提出應強化的服務方向，形成「現況問題—政策對策」的完整論述。

作答時不可只列出居家、社區、機構三類，還應補充綜合式及其他經公告方式，並指出各類服務並非互相排斥，而是構成長期照顧服務體系的連續光譜。

一、我國長期照顧服務提供方式

（一）居家式服務

居家式服務是由長照服務人員到受照顧者家中提供服務，使個案在熟悉的家庭環境中接受照顧。主要內容包括：

• 身體照顧及日常生活照顧
• 家務協助
• 餐食服務
• 居家護理、居家復健等專業服務
• 身心障礙者及失能者之居家支持
• 居家無障礙環境改善及輔具服務

居家式服務的主要優點，是能維持受照顧者原有生活習慣，降低入住機構的心理及經濟成本，也符合「在地老化」及延緩失能的政策目標。

其限制在於服務人力需求高、到宅交通成本較大，偏遠地區較難維持服務密度；對於重度失能、失智症行為問題嚴重，或家庭支持極弱者，單靠居家服務亦可能不足。

（二）社區式服務

社區式服務是以社區為基礎，在受照顧者居住地附近提供日間或定點式照顧。主要型態包括：

• 日間照顧中心
• 小規模多機能服務
• 社區照顧關懷據點
• 巷弄長照站
• 家庭托顧
• 社區復健及失智症照顧服務
• 社區共餐、健康促進及預防失能服務

社區式服務兼具照顧、社會參與及家庭支持功能，能使個案白天接受照顧、晚上返回家庭，並減輕家庭照顧者的全天候照顧壓力。

社區服務也是連結醫療、社會福利及地方資源的重要平台，對於失智症照顧、獨居老人及社區預防保健尤其重要。

（三）機構住宿式服務

機構住宿式服務是受照顧者入住長期照顧機構，由機構提供全天候、持續性的生活照顧、護理照顧及安全管理。主要對象包括：

• 重度失能者
• 需要全天候照顧者
• 缺乏家庭照顧支持者
• 家庭照顧能力不足者
• 需要專業護理及特殊照護者

機構式服務具有照顧時間完整、人力配置較集中、可提供全天候安全管理等優點，對重度失能、末期照護及家庭無法負荷的個案不可或缺。

但若機構床位不足、品質管理不佳，可能造成照顧集中化、個案與家庭生活疏離、機構化程度過高等問題。因此，機構服務應定位為長照體系中的必要選項，而不宜成為唯一主要模式。

（四）綜合式服務

綜合式服務是在同一場所提供兩種以上長照服務，例如同時提供：

• 居家式與社區式服務
• 社區式與住宿式服務
• 日間照顧與家庭照顧者支持
• 居家照顧、交通接送及喘息服務

綜合式服務能提高資源使用效率，並使個案在不同失能程度及不同生命階段之間順利轉銜。例如個案初期接受居家服務，失能程度增加後使用日間照顧，必要時再轉入住宿式照顧。

其重點不只是服務種類增加，更在於服務之間能否整合、轉介及持續追蹤。

（五）其他經中央主管機關公告之服務方式

長照服務法保留其他服務方式，目的在於因應科技發展、人口結構及照顧需求的變化。其內容可包括：

• 交通接送
• 喘息服務
• 家庭照顧者支持服務
• 輔具租借及居家無障礙改善
• 失智症共同照護
• 社區整合型服務
• 遠距照顧及智慧科技輔助服務

這類服務通常不是單獨取代居家、社區或機構照顧，而是補足不同服務方式之間的缺口。

二、我國應強化的服務方式

（一）優先強化居家式服務，落實在地老化

我國長期照顧需求快速增加，但多數老人仍希望留在熟悉的家庭及社區生活。因此，應以居家式服務作為長照體系的基礎，強化：

• 居家服務時數及服務彈性
• 居家護理、居家復健及營養服務
• 失智症個案的居家支持
• 夜間、假日及臨時性照顧
• 居家無障礙改善及輔具使用
• 偏鄉、離島及原住民族地區的到宅服務

服務設計應由固定時段、單一服務，逐步轉向依個案生活需求彈性配置，才能真正支持個案在家生活。

（二）擴充社區式服務，建立可近性的照顧網絡