114 高普考高考三級 都市計畫技術 都市及區域經濟 考古題詳解

核心觀念

本題考查的是能源轉型與糧食安全兩項公共政策如何競逐土地，以及空間規劃制度能否協調部門目標。作答應先指出衝突發生的空間位置與土地使用型態，再說明制度如何分區、審查及協調，最後評析制度落差。

能源政策以增加再生能源、降低碳排及提升能源韌性為目標；農業政策則重視農地農用、糧食安全、農業生產環境與農村發展。兩者不必然互斥：若能源設施設於屋頂、既有設施或低衝擊區位，並維持農業生產，可能形成土地複合利用；若地面型能源設施排擠農業生產，則會形成直接競地。

涉及法規部分，以命題當年（民國 114 年）法規為準。《國土計畫法》以國土功能分區及土地使用管制引導空間發展，其第 21 條列有各功能分區及分類的土地使用原則。第 45 條原定國土功能分區圖公告期程，於 113 年底修法後展延六年；因此命題當年制度仍處於新舊制度銜接階段，國土計畫法的全面管制效果尚未落實。此為重要制度背景。

能源政策與農業政策的空間衝突

一、能源設施需求與農地保護競逐土地

太陽光電地面型設施需要連續、平坦且日照條件良好的土地，與農業生產及灌排設施完善的農地區位條件重疊。若以農地設置光電而未維持有效農業經營，土地便由農業生產轉為能源生產，可能減少可耕作面積、破壞農地完整性，並提高周邊土地轉作能源用途的壓力。

風力發電及其輸電、變電設施則涉及陸域、海域與沿岸空間。離岸風場可能與漁業作業、航運、海洋生態及其他海域使用競合；陸域風機、輸電線路及相關設施也可能影響農村景觀、農地利用及生態環境。

二、農電共生與名實落差

農電共生、漁電共生以同一土地或水域兼具農漁業生產與能源生產為目標，具備土地複合利用的可能。但若設施遮蔽、支架配置、施工或營運方式使農漁業無法持續，便會由「共生」轉為「取代」，造成生產功能弱化及農地非農用疑慮。

三、成本與利益分配不均

能源開發收益可能集中於土地所有權人與業者，農業承租人、實際耕作者及鄰近居民卻承受生產中斷、環境變化、交通與景觀影響。農地租金上升也可能增加農民取得土地的難度，造成農村內部利益分配衝突。

解題方法：依「競地—制度工具—制度缺口」作答

第一步，界定主要競地類型：地面型光電與農地、離岸風電與海域使用、能源輸配設施與農村及生態空間。第二步，說明空間規劃如何透過計畫、分區、土地使用管制及個案審查來處理。第三步，指出制度仍未完全落實或執行不足之處，特別是國土計畫法施行期程展延、部門計畫整合不足及地方參與機制等。

依此架構，答案不只列舉政策，也能說明衝突如何形成、規劃制度如何介入，以及介入效果為何有限。

空間規劃制度的處理方式

一、全國與地方國土計畫的空間引導

《全國國土計畫》及直轄市、縣（市）國土計畫透過空間發展策略與土地使用指導，辨識農業生產、能源設施、環境敏感與城鄉發展等空間需求。農業發展地區依農業生產環境、糧食安全功能及農地資源條件劃設；能源設施則應依國土計畫指導，優先尋找適宜區位，避免不當侵入優良農業生產地區。

《國土計畫法》第 21 條所定功能分區使用原則，提供分區管制的法律架構。農業發展地區第一類著重優良農業生產環境、糧食安全及重大農業改良設施；不同分類的使用規範則應依其資源條件及功能定位分別處理。

二、能源設施設置區位與土地使用審查

核心觀念

都市計畫是政府介入土地市場的重要制度。都市土地位置固定、供給缺乏彈性，且土地使用會影響鄰近地區；若完全由市場決定，土地價格雖能反映私人需求，卻未必反映交通壅塞、污染、公共設施不足、景觀與環境品質等社會成本，也難以由個別地主自行提供具有公共財性質的道路、公園與學校。因此，政府透過都市計畫配置土地用途與開發強度，並協調公共設施與私人開發。

本題以命題當年（民國114年）法規為準。都市計畫法第15條將住宅、商業、工業等土地使用配置列為主要計畫事項；第22條規定細部計畫應表明土地使用分區管制；第39條授權主管機關就土地及建築物使用、容積率、高度等事項作必要規定；第83條之1則為都市計畫容積移轉制度的法源之一。

都市經濟學的分析架構

可從市場失靈與資源配置兩方面說明政府介入的意義：

1. 處理外部性：將污染、噪音、交通負荷等成本納入土地使用決策，降低不同使用彼此干擾。例如，限制高污染工業設於住宅區。
2. 提供公共財並解決協調問題：道路、公園、學校等設施難由單一地主充分供給，計畫可協調用地區位、規模與開發時序。
3. 控制土地使用強度及都市外部成本：以建蔽率、容積率、高度或停車規定，調節人口與活動密度，配合公共設施容量。
4. 實現公共利益與分配公平：保護歷史文化、自然環境及弱勢居住需求，同時處理開發利益與公共成本由誰承擔的問題。

都市計畫會改變土地可使用的方式與強度，進而改變其收益與價格。土地價值可概念化為未來淨收益的折現：

其中 $V$ 為土地價值，$R_t$ 為未來土地使用收益，$C_t$ 為相關成本，$i$ 為折現率。分區或容積規定若增加可實現的收益，土地價值通常隨之上升；若限制開發或要求保留公共空間，則可能降低地主可取得的私人收益。這顯示都市計畫不只安排空間，也會重新分配土地利益與負擔。

解題方法

採取「先說明市場失靈與計畫目的，再選兩種介入工具，逐一說明制度如何影響土地市場，最後評估實施成效及限制」的架構。例子宜選取介入方式不同的措施：一項直接設定用途與開發強度，一項透過開發權移轉或利益負擔調整土地權利。如此可以同時呈現管制型與誘因型工具。

例一：土地使用分區與容積管制

都市計畫將土地劃分為住宅區、商業區、工業區、公共設施用地等類別，並可透過容積率、建蔽率、高度及允許使用項目規範開發。

核心觀念

本題考查《國土計畫法》落實土地使用管制時，如何在國土保育、農業生產與城鄉發展等公共利益，和人民既有財產權之間取得平衡。答題時應先區分「一般土地使用管制」與「依法應補償的特定損失」：土地被劃入某一國土功能分區，不代表所有權人一律取得補償；《國土計畫法》第32條主要針對既有合法建築、設施遭命遷移，以及既有合法可建築用地被變更為非可建築用地所生的損失，設有補償規定。

以下法條及制度說明，以命題當年（民國114年）法規為準。《國土計畫法》第32條為本題主要法源；命題當年同年修正公布的條文，未修正該條補償規定。

解題方法

可依「補償法源與財源、補償對象與方式、制度妥適性」三層作答。先說明法定補償範圍，再列出申請及計算重點，最後從補償是否足以填補損失、適用範圍是否公平、財源及執行是否充足等角度評析。

補償政策及措施

一、法律依據及基金財源

《國土計畫法》第32條規定兩類補償：

1. 區域計畫實施前或國土功能分區圖公告前的原合法建築物、設施，與新的土地使用管制不符，經地方主管機關認有必要，並斟酌地方情形限期命令變更使用或遷移者，其因遷移所受損害應予適當補償。
2. 既有合法可建築用地，經依直轄市、縣（市）國土計畫變更為非可建築用地者，其所受損失應予適當補償。

補償辦法由中央主管機關訂定，具體規範見《實施國土計畫管制所受損失補償辦法》。

《國土計畫法》第44條另設國土永續發展基金，補償支出是基金用途之一；基金來源包括政府預算撥款、國土保育費及其他法定收入。法律並規定，中央政府應自本法施行起十年內逐年編列預算移撥，總額不得低於新臺幣500億元。此一安排提供補償所需的制度性財源。

二、既有合法建築物或設施遭命遷移的補償

既有合法建築物、設施不符合新管制時，原則上可維持原合法使用，並得修繕；在主管機關命令變更使用或遷移前，也可繼續原合法使用，或改為妨礙管制目的較輕的使用。主管機關須認有必要，並斟酌地方情形，才得限期命令變更使用或遷移。

依法命令遷移並造成損害時，補償對象及項目包括：

• 土地改良物，例如建築改良物、農作改良物。
• 動力機具、生產原料或經營設備。
• 水產養殖物或畜產。
• 實際居住且符合辦法所定設籍條件的人口遷移。
• 因遷移而停止營業或營業規模縮小所生的損失。
• 墳墓遷移則依《殯葬管理條例》及地方相關規定辦理。

補償金額由直轄市、縣（市）主管機關依補償辦法查估。受補償人對金額或審查結果不服，得依法提起訴願及行政訴訟。

三、既有合法可建築用地變更為非可建築用地的補償

補償對象為符合補償辦法所定範圍的既有合法可建築用地，經依直轄市、縣（市）國土計畫變更為非可建築用地，致土地所有權人受有損失者。補償辦法列出原區域計畫法下的多種可建築使用地，以及國土計畫實施後符合規定的建築、產業、農業設施、交通、遊憩等用地。

土地所有權人可自直轄市、縣（市）主管機關公告國土功能分區圖屆滿一年之次日起，向地方主管機關提出書面申請。補償金額依土地類型計算：

• 非屬災害類型環境敏感地區土地：

$補償費＝（公告直轄市、縣（市）國土計畫時的合法可建築用地單位土地價格－申請補償時的單位土地價格）\times 非可建築用地面積\times 土地所有權權利範圍$

• 災害類型環境敏感地區土地：

核心觀念

本題比較的是兩套目標相近、程序各自獨立的都市更新與重建制度：危老條例針對都市計畫範圍內符合條件的危險或老舊瀕危建築物，提供較精簡的重建途徑；都市更新條例則以更新地區、更新單元及都市更新事業為架構，處理都市土地的整體再開發及環境改善。

**以下以命題當年（民國 114 年）法規為準。**114 年兩法令截至當時的修正內容，不改變以下制度比較。

解題方法

依序比較兩法的適用對象與範圍、推動方式與同意門檻、計畫審查程序、容積與配套、施行期限。答題時要凸顯核心差異：危老強調「基地內全體同意、快速重建」；都更則透過法定計畫及審議程序，推動較完整的地區更新，並設有不同實施方式及整合機制。

制度比較