115 高普考高考三級 都市計畫技術 都市及國土計畫理論與法制 考古題詳解

核心觀念

都市計畫土地變更回饋，是土地使用分區或使用強度變更後，要求土地權利關係人以提供土地、樓地板面積或金錢等方式，分擔變更帶來的公共設施需求、環境影響及利益分配。答題須區分兩種主要理論基礎：

1. 開發義務與外部成本內部化：土地變更或開發使人口、交通及設施使用量增加，可能造成公共設施負荷、環境衝擊或服務品質下降。這些成本不宜全由既有居民或政府承擔，應由造成新增需求的開發者分擔，體現「使用者付費」及「成長付費」。
2. 開發利益回饋與漲價歸公：土地因都市計畫變更而取得較高使用價值或開發利益時，受益者應將部分利益回饋公共，體現「受益者付費」、公平正義及地利共享。

前者著重開發所造成的成本，後者著重變更所帶來的利益；兩者都是變更回饋的理論依據，但所處理的問題不同。

解題方法

先說明土地變更的兩面效果：一方面可能提高土地價值及可開發利益，另一方面會增加公共設施需求與外部成本。接著分別連結「利益回饋」與「成本分擔」兩項理論，再以中央法律、中央審議規範及地方規定整理法令體系，並說明各法源的適用方式。

理論依據

一、外部性理論：使外部成本內部化

土地變更常伴隨使用強度提高、人口或活動增加，帶來交通壅塞、公共設施不足、環境品質降低等影響。若由開發以外的人承受，便形成負面外部性。透過要求開發者提供公共設施或負擔相關成本，讓其承擔開發所造成的影響，即為外部成本內部化。

二、公共財理論及使用者付費

道路、公園、學校等都市公共設施具共享特性，但設施容量有限；使用人口增加會降低原使用者可享有的服務水準。開發者因土地變更而帶入新增使用者，應負擔相應設施需求，符合使用者付費及成長付費原則。

三、受益者付費、漲價歸公及公平正義

土地使用變更可能提高土地價值與開發收益。增值若來自計畫變更所創造的開發機會，要求受益者回饋部分利益，可促進地利共享與分配公平。此一理由與因應開發外部成本的設施負擔，概念上應予區別。

現行變更回饋法令規定

**以下以命題當年（民國115年）法規為準。**法令適用須依個案變更類型、土地位置、上位法規及地方規定判斷，並非所有案件都適用同一回饋比例。

一、都市計畫法第27條之1：一般授權依據

都市計畫法第27條之1規定，土地權利關係人依同法第24條自行擬定或變更細部計畫，或擬定計畫機關依第26條、第27條辦理都市計畫變更時，主管機關得要求提供或捐贈：

• 都市計畫變更範圍內公共設施用地
• 可建築土地
• 樓地板面積
• 一定金額

提供或捐贈的項目、比例、計算方式、作業方法、程序及應備書件，由內政部於審議規範或處理原則中訂定。此條是都市計畫變更回饋的重要法律依據與授權規定。

二、都市計畫法第26條、第27條：變更程序背景

一、核心觀念與定義（10 分）

（一）題目核心

本題考查「自然為本解方」（Nature-based Solutions, NbS）如何從生態保育概念，轉化為以空間規劃整合氣候調適、減碳、生物多樣性及地方發展的政策與實踐。作答須同時說明其定義、空間規劃工具，以及推動時面臨的制度與執行問題。

（二）定義與內涵

依國際自然保育聯盟（IUCN）的定義，自然為本解方是指：保護、永續管理及復育自然或經人為改變的生態系，以有效且適應性地處理社會挑戰，同時促進人類福祉與生物多樣性。

因此，NbS 不只是「多種樹」或「採用較環保的工程材料」，而是以健康的生態系統及其自然過程作為解決問題的重要基礎，例如利用濕地滯洪、河川復育、都市綠地降溫、森林與海岸生態系固碳及減災。

其核心特徵可歸納為：

1. 回應明確的社會挑戰：如氣候變遷調適、災害風險、水資源與糧食安全、健康及生物多樣性流失。
2. 以生態系統為基礎：透過保護、永續管理或復育自然及改變後的生態系，運用其調節與支持功能。
3. 兼顧多重效益：除處理主要問題外，也帶來生物多樣性、生活品質、景觀及地方經濟等共同效益。
4. 依地景尺度與在地條件規劃：考量流域、海岸、山脈或都市生態網絡，而非只看單一基地。
5. 具備公平參與及調適管理：納入地方居民及利害關係人參與，追蹤實際成效，並依監測結果調整作法。

NbS 可與傳統工程結合，形成自然與工程並用的方案；其重點在於讓生態系統發揮實質功能，而非以「自然」名義掩飾生態破壞，或把自然措施當成減碳及減災的單一解方。

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二、空間規劃體系的實踐方式與主要挑戰（15 分）

（一）解題方法

本題第二問可依「納入計畫—配置空間—落實土地管制與工程—協作執行—監測調整」的順序作答。這樣能呈現空間規劃從上位政策到土地使用及實際建設的完整作用，也能對應題目要求的「如何實踐」與「主要挑戰」。

**以命題當年（民國 115 年）法規為準。**本題核心在說明空間規劃如何導入 NbS，作答可援引國土計畫體系、都市計畫及相關土地使用管制、環境影響評估等制度作為落實工具。

（二）空間規劃的實踐方式

1. 將 NbS 納入各層級空間計畫

在全國及區域尺度的國土規劃中，將氣候風險、生態系服務、生物多樣性與碳匯納入空間發展指導原則；在直轄市、縣市國土計畫及都市計畫中，進一步訂定可執行的空間策略、土地使用引導及建設優先次序。

例如，依流域、海岸及都市熱島等問題設定規劃目標，讓上位計畫的調適與保育方向，能傳遞至土地使用配置、公共設施及開發審議。

2. 建立生態網絡與自然基盤

透過調查與圖資分析，辨識森林、濕地、河川、埤塘、農地、海岸及都市綠地等重要生態空間，保全核心棲地，並以河廊、綠帶及藍綠網絡串聯，維持生物移動與生態系統服務。

規劃時應兼顧連通性與地景尺度，避免把自然環境切割為互不相連的小型綠地。都市規劃也可保留河川廊道、增加公園綠地與行道樹，改善生態連結及居民可近性。

3. 以土地使用配置處理風險與調適需求

依據淹水、坡地災害、海岸侵蝕、熱島及乾旱等風險資訊，檢討土地使用與開發強度，將高風險或具重要生態功能的地區納入保育、限制開發或降低開發強度的規劃考量。

在適當地區保留洪氾空間、滯洪與入滲空間，採取逕流分散、透水鋪面、雨水花園及都市濕地等作法；在海岸地區則可保護或復育濕地、紅樹林、沙丘等自然屏障，降低災害衝擊。

4. 將 NbS 納入都市設計與公共建設

在都市更新、新市鎮、道路、公園、校園及公共建築規劃中，運用樹蔭、綠屋頂、雨水貯留、透水鋪面、滯洪公園及水岸復育等措施，使公共設施兼具服務功能與生態效益。

NbS 應在計畫前期納入選址、方案比較與設計標準，並與必要的工程設施整合，避免等到開發方案定案後，才以零星綠化作為補救。

核心觀念

本題考查《國土計畫法》如何透過「計畫內容納入部門空間策略」、「部門計畫遵循國土計畫」及「競合協調」三層機制，使各部門的設施、產業與公共服務需求，能與國土整體空間發展方向一致。

「部門空間發展策略」是主管機關會商各目的事業主管機關，就部門發展所需涉及的空間政策或區位適宜性，綜合評估後訂定的發展策略。它與目的事業主管機關擬訂的「部門計畫」不同：前者是國土計畫中的空間指導，後者是部門機關推動政策或建設的計畫。

法規時點：以下以命題當年（民國 115 年）法規為準。《國土計畫法》於民國 114 年修正第 7、8、23、35、45 條；本題核心的部門計畫接軌規範，主要見第 9、10、17 條。

解題方法

本題分值為 10 分與 15 分，宜分成「法制規範」與「計畫實務評述」兩部分作答：

1. 先說明各級國土計畫應納入哪些部門空間發展內容。
2. 接著交代部門計畫如何遵循國土計畫，以及重大部門計畫的先期徵詢、競合協調程序。
3. 最後以全國層級與縣市層級的計畫內容為基礎，評析目前銜接成果、限制與改進方向。

一、《國土計畫法》如何規範各級國土計畫接軌部門計畫（10 分）

（一）全國國土計畫納入中央層級部門空間發展策略

依《國土計畫法》第 9 條，全國國土計畫應載明國土空間發展及成長管理、部門空間發展策略、國土功能分區及其分類、土地使用指導事項等內容。部門空間發展策略應反映國家層級的發展目標及空間需求，例如產業、住宅、運輸、能源及重要公共設施的發展方向、需求規模與區位原則。

全國國土計畫因此提供共同的空間架構及原則，供地方國土計畫及目的事業主管機關擬訂計畫時遵循。

（二）縣市國土計畫具體化地方部門空間發展策略

依同法第 10 條，直轄市、縣（市）國土計畫應載明地方空間發展、成長管理、氣候變遷調適、部門空間發展策略、國土功能分區及土地使用指導事項等內容。

縣市政府應依全國國土計畫的指導，並會商地方目的事業主管機關，將地方的產業、住宅、運輸、公共設施等需求，轉化為符合當地資源條件與發展定位的空間策略，並與國土功能分區及土地使用管制相互配合。

（三）部門計畫應遵循國土計畫

依同法第 8 條，國家公園計畫、都市計畫及各目的事業主管機關擬訂的部門計畫，均應遵循國土計畫。換言之，部門計畫在訂定政策、規劃設施或選擇區位時，須配合國土計畫所揭示的發展方向、成長管理原則、國土功能分區及相關土地使用指導事項。

（四）重大部門計畫先期徵詢，競合時由中央協調

依同法第 17 條，各目的事業主管機關興辦「性質重要且在一定規模以上」的部門計畫，除應遵循國土計畫外，並應於先期規劃階段徵詢同級國土計畫主管機關意見。中央目的事業主管機關的部門計畫若與各級國土計畫所定部門空間發展策略或計畫發生競合，應報由中央主管機關協調；協調不成時，得報請行政院決定。重要性及規模的認定標準由中央主管機關定之。

因此，法律建立的是「事前徵詢、遵循上位計畫、發生競合時協調並得由行政院決定」的程序機制。

二、全國及縣市國土計畫與部門計畫的銜接情形與挑戰（15 分）

（一）全國國土計畫：建立跨部門共同的空間指導框架

全國國土計畫將部門空間發展策略納入計畫內容，並以全國尺度處理空間發展、成長管理及國土功能分區。住宅、產業、運輸、重要公共設施等部門，得依其政策需求提出空間發展策略與區位原則，作為縣市國土計畫擬訂及後續部門計畫規劃的參考。

這種安排有助於避免各部門僅按自身業務目標決定建設區位，並促使產業用地、交通網絡、居住發展及公共設施與國土保育、農業生產、環境敏感地區及成長管理等目標一併考量。

核心觀念

本題考《國土計畫法》第五章「國土復育」的制度設計：辨認應優先復育的高風險或生態受損地區，透過劃定、復育計畫、使用管制及跨機關執行，降低災害風險並恢復國土環境功能。作答時應同時說明「哪些地方可劃定」、「劃定後怎麼做」，以及這項制度如何銜接整體國土計畫。

法規時點：以命題當年（民國 115 年）法規為準。《國土計畫法》第 35 條於民國 114 年修正；本題應採修正後條文。就本題所涉國土復育制度而言，未見民國 115 年後續重要修正。

一、何謂國土復育促進地區

依《國土計畫法》第 35 條，國土復育促進地區是由目的事業主管機關就具有重大災害風險、生態環境劣化或其他國土保育問題的地區加以劃定，進行復育工作的特定地區。法定類型包括：

1. 土石流高潛勢地區。
2. 嚴重山崩、地滑地區。
3. 嚴重地層下陷地區。
4. 流域有生態環境劣化或安全之虞地區。
5. 生態環境已嚴重破壞退化地區。
6. 其他地質敏感或對國土保育有嚴重影響之地區。

涉及原住民族土地或部落者，劃定須經中央原住民族主管機關同意。劃定機關由中央主管機關協調有關機關決定；協調不成時，報行政院決定。

因此，國土復育促進地區不是一般土地使用分區，而是針對特定風險與環境問題啟動復育、保育及必要管制的政策與執行工具。

二、在國土計畫中扮演的角色

（一）落實國土保育與安全

國土計畫以整體規劃、分區分類及土地使用管制，引導土地合理利用；國土復育促進地區則進一步指出需要優先處理的高風險或環境受損地區，將保育及復育目標落實到具體範圍與行動。

（二）由開發導向轉為風險治理與環境修復

面對土石流、地滑、地層下陷或流域生態劣化等問題，制度不只要求個別開發案符合法令，也能透過整體復育計畫，整合土地使用限制、工程措施、生態修復及居民安置等工作，避免風險持續累積。

（三）連結國土計畫與部門計畫

劃定及復育工作涉及水土保持、水利、農業、林業、環境保護及原住民族等權責。由目的事業主管機關辦理劃定與復育計畫，並由相關機關共同執行，可使國土計畫的保育目標與各部門的工程、管理及經費措施相互銜接。

（四）調整土地使用方向並維護公共利益

依《國土計畫法》第 36 條，地區劃定後，以保育及禁止開發行為、禁止設施設置為原則；另得訂定相容、限制事項及土地使用建議，引導土地使用朝降低風險、恢復生態功能的方向調整。制度也須兼顧既有居民的居住安全、權益保障及部落參與。

三、相關執行機制

（一）評估及劃定

依《國土復育促進地區劃定及復育計畫擬訂辦法》，目的事業主管機關應依全國國土計畫評估劃定的必要性、迫切性及可行性。評估內容包括對人口集居地區或重大公共設施的潛在威脅、生態價值與劣化情形、災害風險、復育技術及成本效益，以及調查資料和土地權利關係等。