114 公務人員升官等薦任 都市計畫技術 都市與區域政策 考古題詳解

核心觀念

本題考的是兩種空間計畫的位階、規劃尺度與土地使用管制方式，以及國土功能分區圖如何承接既有都市計畫。

• 國土計畫依《國土計畫法》建立全國及地方的整體空間規劃架構，以國土保育、農業發展、城鄉發展及海洋資源等功能為主軸，處理跨行政區、跨部門的土地資源配置與發展引導。
• 都市計畫依《都市計畫法》針對都市計畫地區進行較細緻的土地使用配置，安排住宅、商業、工業、公共設施及交通等用途，並作為都市土地開發與使用管制依據。

本題法規基準：以命題當年（民國 114 年）法規為準。《國土計畫法》於民國 114 年 1 月修正部分條文；以下依命題時適用的法制說明。

解題方法

依題目三個問句分別作答：

1. 先比較兩者的法定位階與功能定位。
2. 再比較土地使用分區如何劃設：國土計畫按整體國土功能劃分，都市計畫按都市內各種土地使用需求作細部配置。
3. 最後說明既有都市計畫區如何納入國土功能分區，並指出都市計畫內農業區、保護區等可能依規定劃為不同國土功能分區的例外。

（一）法定位階與功能定位

1. 國土計畫：整體性、指導性與上位引導

《國土計畫法》所建立的國土計畫體系，包含全國國土計畫及直轄市、縣（市）國土計畫，並透過國土功能分區及其分類，將國土資源依適宜性與發展需求加以安排。其主要功能包括：

• 確立國土保育、糧食安全、城鄉發展及海洋資源利用等整體政策方向。
• 引導人口與產業發展區位，管理城鄉成長，協調跨區域、跨部門的空間需求。
• 作為後續土地使用管制及相關部門計畫的依據。

因此，國土計畫的規劃尺度較大，重點在整體國土空間的功能分工與發展引導。

2. 都市計畫：都市地區的法定土地使用配置

《都市計畫法》以都市計畫地區為範圍，透過主要計畫、細部計畫及計畫書圖，具體安排土地使用分區、公共設施用地、道路系統及都市發展方式。都市計畫主要處理：

• 都市內各類土地的配置與發展強度。
• 公共設施、交通系統及生活環境的安排。
• 都市土地開發與建築使用的具體管制。

都市計畫因此較接近土地使用管理與都市建設執行層次，規劃內容通常比國土計畫細緻。

3. 兩者關係：上位引導與具體實施

國土計畫提供整體空間政策與國土功能分區架構，都市計畫則在其範圍內進一步安排細部土地使用。兩者不是相互取代的關係：都市計畫仍依《都市計畫法》及相關法令辦理土地使用管制，但其擬訂與檢討應遵循國土計畫所揭示的整體方向。

（二）土地使用分區劃設之差異

核心觀念

本題在考「農地保護應維持多少面積、應保護哪些區位」，以及國土計畫如何在糧食安全、農業發展、都市與產業用地需求、環境保育及地方權益之間取得平衡。

《國土計畫法》以國土功能分區及其分類引導土地使用，農業發展地區再依農地資源條件與農業發展特性分類管理。全國國土計畫所稱「宜維護農地」，核心在維持糧食生產所需的農地資源；全國需求目標採約 74 萬至 81 萬公頃的估算區間。各直轄市、縣（市）國土計畫據此推估宜維護農地面積，並透過農業發展地區等功能分區予以空間落實。

須注意，以下概念不能混為一談：

• 宜維護農地需求量：依糧食安全與農業發展需求推估應維護的農地面積。
• 農業發展地區劃設面積：按功能分區分類條件劃設的空間範圍，可能包含不同農業發展型態，不等於全數都是同一強度的糧食生產農地。
• 現況可供糧食生產土地：按現況土地使用或資源盤查認定的土地面積，也不必然等同宜維護農地需求量。

**法規時點：**以下依命題當年（民國 114 年）法規及國土計畫政策脈絡作答。國土計畫法施行日期後續曾有重要調整；本題仍依命題年度的制度背景說明。

解題方法

宜採「需求估算—供給盤點—劃設落差—政策回應」的架構。先說明爭議不是單純要不要保留農地，而是宜維護農地總量的估算假設、實際農業生產能力與空間劃設結果，三者是否一致。

一、宜維護農地面積的需求估算

全國農地需求估算以國外農產品輸入受阻等情境為前提，依國人基本熱量與營養需求，以及熱量效率較高的土地利用方式，推估國內需保有約 74 萬至 81 萬公頃供糧食生產的土地。

此種推估的政策理由是：農地轉用後不易回復，且面對戰爭、供應鏈中斷、氣候變遷等風險，須保留糧食生產的安全存量。但其爭議也正在於：非常情境的假設是否適合作為平時土地管制的主要依據，以及推估出的總量如何反映農地品質、實際耕作及農業技術變遷。

二、面積爭議的主要面向

1. 推估前提與目標值的合理性

以進口受阻情境推估糧食自給需求，具有風險管理意義；但若高度依賴極端情境或特定作物熱量效率，推估結果可能與日常農業生產結構、農產品進口條件及實際農業政策目標有落差。目標值若欠缺定期檢討，也容易被視為僵化的固定總量。

2. 總量目標與實際供給的落差

即使帳面上的農地面積達到目標，仍須檢視土地是否完整連接、灌排設施是否良好、土壤條件是否適宜、是否實際耕作，以及農地是否遭違規使用。以面積總數取代生產能力評估，可能形成「名目面積足夠、有效供糧能力不足」的問題。

3. 農業發展地區面積不等於宜維護農地面積

農業發展地區各分類的劃設目的及農業利用條件不同，部分範圍可能具有農業生產以外的功能或發展特性。因此，把農業發展地區總面積直接當作宜維護農地，會混淆功能分區範圍與糧食生產所需面積；反過來說，只看當下實際耕作面積，也可能忽略具有灌溉、農業環境或未來生產潛力的土地。

4. 全國總量與地方分配的公平性

全國總量目標落到地方時，可能出現農業縣市承擔較多維護責任、都市及產業發展需求較高地區承受不同限制的情形。若地方未能參與需求推估與面積分配，容易引起地方自治、發展權益及農民財產權的疑慮。

核心觀念

本題比較《區域計畫法》下的非都市土地管理制度，與《國土計畫法》所建立的國土空間規劃及土地使用管制制度。作答宜分成三層：管理架構、管制設計、制度精神，並說明兩套制度在民國 114 年仍處於轉換期。

以命題當年（民國 114 年）法規為準。《國土計畫法》於民國 114 年 1 月 20 日修正第 7、8、23、35、45 條；修正後第 45 條將公告國土功能分區圖的期限調整為直轄市、縣（市）國土計畫公告實施後十年內。國土功能分區圖公告前，非都市土地仍依《區域計畫法》及相關規定辦理管制；公告後，區域計畫法始停止適用。

解題方法

先交代兩法的管理範圍與計畫層級，再依土地使用管制的操作方式比較，最後歸納制度由「分區及用地編定」走向「國土空間整體規劃、分類管制與永續管理」的轉變。須注意，《區域計畫法》制度在此主要是指非都市土地管制；都市土地另依《都市計畫法》管理，不能將其與區域計畫法下的非都市土地管制混為一談。

土地管理制度上的差異

一、《區域計畫法》：非都市土地分區與使用地編定

依《區域計畫法》第 15 條，非都市土地依非都市土地分區使用計畫製作使用分區圖，並編定各種使用地，據以實施管制。實務上可理解為兩層管理：

1. 使用分區：例如一般農業區、山坡地保育區、森林區、特定專用區等。
2. 使用地編定：例如農牧用地、林業用地、建築用地、交通用地等。

土地能否使用，主要檢視其所在分區及編定使用地的容許項目與相關規定。若要從事較大規模、影響原分區目的的開發，則依《區域計畫法》第 15 條之 1 等規定申請開發許可，許可後辦理分區或使用地變更。

二、《國土計畫法》：國土功能分區分類及全國性空間管理

《國土計畫法》以我國管轄的陸域及海域為規劃範圍，建立全國、直轄市及縣（市）國土計畫等層級，並透過國土功能分區及其分類，作為土地使用管制依據。四大功能分區為：

• 國土保育地區
• 海洋資源地區
• 農業發展地區
• 城鄉發展地區

依《國土計畫法》第 23 條，功能分區與分類須搭配使用地類別編定、容許使用項目、使用強度、申請同意使用及禁止或限制使用等規定；實施都市計畫或國家公園計畫者，仍依各該法律管制。相較於區域計畫法制，國土計畫以功能分區分類連結土地的資源條件、環境敏感性及發展定位，並將陸域、海域與各級空間計畫納入較完整的規劃架構。

土地使用管制設計及制度精神的比較

核心觀念

本題考《國土計畫法》第8條修正所建立的鄉村地區規劃制度：地方政府可在縣市國土計畫架構下，先辦理「鄉村地區整體規劃」，再視需要擬訂具體的「鄉村地區計畫」。答題須說明修法目的，並交代後續規劃與執行重點。

**法規時間基準：**以下以命題當年（民國114年）法規為準。修法於113年12月31日經立法院三讀，並於114年1月20日公布；第8條第3項規定，直轄市、縣（市）主管機關擬訂縣市國土計畫時，得辦理鄉村地區整體規劃，並視實際需要研擬鄉村地區計畫，納入縣市國土計畫，且得另以附冊方式定之。

解題方法

可依「問題背景 → 法制補強 → 計畫內容 → 推動落實」四層作答。先指出鄉村長期欠缺細緻空間規劃，形成生活環境與土地使用問題；再說明修法使規劃工作與計畫成果有明確法律依據；最後列出實際規劃面向及執行工具。

須區分兩個用語：「鄉村地區整體規劃」是地方政府進行調查、診斷問題及研擬空間發展策略的規劃作業；「鄉村地區計畫」則是視地方需求形成的計畫成果，可納入縣市國土計畫或以附冊方式呈現。兩者並非國土計畫法第8條另列的第三種國土計畫，而是縣市國土計畫下的規劃及計畫安排。

修法目的

1. **補足鄉村空間規劃不足：**過去鄉村土地多依既有使用現況編定，缺乏整體空間引導，逐漸出現公共設施不足、居住用地與建築需求難以妥善處理、農村環境破壞及發展蔓延等問題。
2. **建立明確法源與計畫定位：**將原已推動的鄉村地區整體規劃納入法律，並增列鄉村地區計畫，使地方政府得依實際需要提出計畫，明確其與縣市國土計畫的關係及納入方式。
3. **讓規劃回應地方差異：**不同鄉村在聚落型態、產業、人口、交通及自然環境上各有條件，透過地方研擬計畫，使土地使用與公共設施配置能依在地需求調整。
4. **促進鄉村永續發展：**在改善生活環境、支持地方產業的同時，兼顧農業生產、自然生態與文化景觀，並引導土地合理、有序利用。

後續推動重點