111 地方特考三等 地政 土地政策 考古題詳解

核心觀念

本題旨在測驗我國自《區域計畫法》過渡至《國土計畫法》之重大空間規劃典範轉移。核心考點包含：

1. 區域計畫體制下非都市土地管理之根本缺陷：傳統非都市土地採「消極管制」與「現況編定」，缺乏前瞻性整體空間規劃，輔以個案式「開發許可」制度，衍生土地零碎化、農工混雜與公設不足等外部性問題。
2. 非都市土地違規與失序開發之實例分析：結合實務案例，具體剖析管制失靈所產生的外部成本。
3. 鄉村地區整體規劃之制度內涵：依《國土計畫法》第 15 條第 3 項及直轄市、縣（市）國土計畫之規定，掌握鄉村規劃「由下而上」、「因地制宜」、「資源整合」與「軟硬體兼備」之核心特點。
4. 鄉村地區整體規劃與都市計畫之橫向對比：從「規劃理念（價值取向、成長假設）」與「法定程序／執行手段」兩大維度進行系統化比較。

法規依據說明：本題詳解以命題當年（民國 111 年）法規架構為準。現行法已逐步由中央與地方政府推動鄉村地區整體規劃作業指引及國土功能分區圖之公告準備作業。

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解題方法

本題屬標準的「制度演進與政策比較型」申論題，答題結構採四段鋪陳：

1. 批判制度缺漏：自法制面切入，指明非都市土地「現況編定」與「個案開發許可」的先天不足，並從土地利用、環境生態、公共設施及社會成本四個層面歸納開發問題。
2. 選取典型案例：選取具高度代表性之農工交織聚落（如彰化鹿港頂番婆水五金聚落）作為實例，具體論證問題如何發生。
3. 闡明新興政策特點：提煉《國土計畫法》下「鄉村地區整體規劃」的四大核心機制（生活機能補足、由下而上參與、資源整合、彈性管制）。
4. 對比都市計畫差異：以對稱結構或比較矩陣，從「規劃哲學」、「人口假設」、「法定程序」及「實施手段」四方面建立清晰對比。

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選項分析

本題為國家考試三等申論題，非選擇題型，故無選項分析。閱卷評分關鍵落於下列四個評分節點：

• 節點一（問題剖析）：能否精準使用專業術語（如「消極編定」、「點狀蔓延」、「外部性內部化失靈」）點破區域計畫弊端。
• 節點二（案例論證）：案例敘述是否具備空間與產業真實情境，能否與第一點提出的問題緊密咬合。
• 節點三（特點提煉）：是否能展現鄉村規劃超越傳統都市擴張思維的「生活、生產、生態（三生）」整合特色。
• 節點四（差異辨析）：是否能明確劃分「集約高密度之法定都市計畫」與「補足既有聚落機能之鄉村規劃」的本質差異。

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解題技巧

1. 定性分析破題：作答開頭應明確指出區域計畫是「先有使用、後有編定」之被動消極管制，而國土計畫之鄉村規劃則是「先有整體構想、後有分區引導」之積極作為。
2. 避免都市本位偏誤：闡述鄉村地區整體規劃時，切忌將其寫成「小型的都市計畫」；其核心精神在於「保留鄉村風貌與聚落生活紋理」，而非進行大規模土地徵收與都市化集約擴張。
3. 案例避免空泛：舉例時切忌僅寫出地名，須明確指出該處的「原有編定類型」、「實質使用形態」以及「帶來的具體負面外部效應」。

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【答案】

(一) 非都市土地缺乏規劃前提下，土地開發產生之問題

在《區域計畫法》架構下，土地被劃分為都市土地與非都市土地。非都市土地採「現況編定」管制，本質上屬消極管理與事後承認，缺乏上位空間策略與實質公共設施配置規劃，僅輔以個案申請之「開發許可制」，因而導致以下結構性問題：

1. 空間秩序失序與土地零碎化（點狀蔓延）： 缺乏宏觀總量管制與成長管理機制，土地開發高度仰賴個別地主或開發商之個案申請變更，造成住居、工業、遊憩設施隨意穿插於廣大農地之中，農地遭嚴重細分與破碎化。
2. 公共設施嚴重匱乏與外部成本外溢： 非都市土地開發多未依循完整的生活圈架構規劃公共設施（如缺乏標準聯外道路、消防救災管線、污水下水道及民生公共服務設施）。開發者享有土地變更之增值利益，卻將環境污染、交通雍塞與防災風險等負外部性轉嫁由鄰近聚落與公部門承受。

核心觀念

本題整合「台灣農業政策演進歷史」與「國土空間治理體系」，測驗考生對跨時代農地改革脈絡及當前國土規劃管制的綜合論述能力。核心法規與理論基礎包含：

1. 《農業發展條例》（民國 89 年 1 月 26 日修正公布）：確立「放寬農地農有、落實農地農用」政策典範，核心條文涉及第 16 條（耕地分割限制與例外）、第 18 條（農舍興建資格管制）、第 20 條至第 22 條（租賃契約自由化，排除《耕地三七五減租條例》限制）、第 33 條及第 34 條（私法人原則禁止、例外許可承受耕地）、第 37 條與第 38 條（農地農用稅賦優惠與回溯補稅機制）。
2. 《國土計畫法》（民國 105 年公布）及《全國國土計畫》：確立農業發展地區四大分類體系（第 1 類至第 4 類，本題以命題當年民國 111 年法規標準為準；現行法對於國土功能分區圖之公告實施期程雖有展延研議，但體系架構與劃設原則維持一致）。
3. 糧食安全與農地保護理論：全國確保糧食安全之農地需求總量（約 74 至 81 萬公頃）、外部性內部化補償機制、氣候變遷調適與土地使用管制強度。

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解題方法

本題採「政策沿革評估 $\rightarrow$ 實質生產影響 $\rightarrow$ 空間分區原則 $\rightarrow$ 危機因應策略」四階段層次開展：

1. 歸納管理要點：自「所有權資格」、「使用與分割管制」、「租賃與流轉機制」、「租稅誘因與查核」四大維度，對比「農有放寬」與「農用落實」的配套措施。
2. 評析生產影響：區分「正向效應」（資本引進、規模化潛力）與「負面衝擊」（農地炒作、農舍細碎化、生產環境受損），給予客觀政策評價。
3. 精準列舉分區規劃原則：依據《全國國土計畫》，逐一剖析農業發展地區第 1 類至第 4 類之資源條件、基礎建設與功能定位。
4. 構建治理因應藍圖：自「空間底線保全」、「租賃整合流轉」、「對地綠色給付」、「智慧韌性調適」提出可操作的政策解方。

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選項分析（審題與爭點解析）

本題為典型申論題，答題時應避免以下四大常見失分漏洞：

• 爭點一：誤將「農地管理要點」簡化為「農舍條款」 多數考生僅著墨農舍面積 0.25 公頃限制，漏答耕地分割限制放寬（第 16 條）、私法人承受耕地之例外審查（第 34 條）、租賃排除三七五限制（第 20 條）及產權移轉不限自耕能力等整體制度配套。
• 爭點二：對「生產影響」論述流於情緒化批判 作答時須兼顧正反兩面：既要指出資金技術導入與集約化可能性，亦須指出地價非理性攀升阻礙實際耕作者進入門檻，兩相兼顧方能展現高階分析水準。
• 爭點三：混淆新舊法分區名稱 嚴禁以《區域計畫法》之「特定農業區」、「一般農業區」混充國土計畫之「農業發展地區第 1 類至第 4 類」，必須嚴格引述國土計畫之分區分類標準。
• 爭點四：因應糧食危機缺乏「空間治理」思維 若僅回答提高稻米保價收購、推廣農機補助，將偏離「國土計畫治理」之題旨；必須從「空間總量管制」、「土地容許使用」、「跨部門圖資監控」出發。

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解題技巧

1. 破題架構對稱化：將題目兩大段切分為四大答題主標題，使閱卷委員一目了然。
2. 關鍵數據與條號嵌入：精準帶出《農業發展條例》關鍵條次、國土計畫農地安全底線「74 至 81 萬公頃」及各分類核心指標，提升答案權威性。
3. 圖表化概念梳理：農業發展地區第 1 類至第 4 類的劃設標準，採階梯式對比描述，突顯其管制強度與資源優劣之層次感。

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【答案】

壹、民國 89 年農業發展條例修正後之農地管理要點

民國 89 年《農業發展條例》修正通過，象徵台灣農地政策由戒嚴時期的「農地農有、農地農用」調整為「放寬農地農有、落實農地農用」，其管理要點可歸納為四個面向：

一、取得主體放寬與條件限制（放寬農地農有）

1. 取消自耕能力證明限制：廢除承受農地須具備自耕能力之嚴格限制，自然人均得自由買賣、繼承或贈與取得農地。
2. 私法人取得之原則與例外：為避免財團壟斷農地，原則上仍禁止私法人承受耕地；僅例外許可經主管機關審查合於條件之農民團體、農業企業機構或農業試驗研究機構承受（第 33 條、第 34 條）。

二、土地利用與細分規模管制（落實農地農用）

1. 耕地分割面積門檻：原則上每宗耕地分割後每人所有面積須達 0.25 公頃，以防農地無限破碎化；但修正施行前已共有之耕地、繼承分割或因政府公用徵收等情形，不在此限（第 16 條）。
2. 農舍興建資格與強度管制：修法後取得農地者，其土地面積須達 0.25 公頃以上、戶籍登記及土地產權滿 2 年，且無自用農舍並具農業生產事實，方得申請興建，且建蔽率不得超過 10%、最大基層建築面積不得超過 330 平方公尺（第 18 條）。

三、產權租賃自由化與經營規模鬆綁 依第 20 條規定，修法後所訂立之農地租賃契約，全面排除《耕地三七五減租條例》之嚴苛限制，回歸民法契約自由原則，租期、租金由雙方議定，徹底掃除地主因恐懼土地遭耕作者綁定而不敢出租農地之心理障礙，以利委託經營與代耕制度推行。

四、租稅經濟誘因與查核機制 作農業使用之農業用地，其產權移轉予自然人時，得申請核發「農業用地作農業使用證明書」，免徵土地增值稅、贈與稅與遺產稅（第 37 條、第 38 條）；

核心觀念

本題結合了「氣候變遷與 2050 淨零碳排政策」、「《國土計畫法》土地使用管制體系」以及「產業園區永續治理」，評量考生如何將宏觀能源轉型政策落實於土地空間規劃與管制工具中。

1. 法源與政策依據（以命題當年民國 111 年法規為準）：

• 《國土計畫法》及其子法（分區劃定與土地使用管制原則）。
• 《全國國土計畫》（部門空間發展策略——公用事業與能源設施）。
• 《非都市土地使用管制規則》與《農業用地作農業設施容許使用審查辦法》（規範再生能源設施容許原則）。
• 國家發展委員會「臺灣 2050 淨零排放路徑及策略總說明」（民國 111 年 3 月公布）。
• 法規動態提醒：命題當時之《溫室氣體減量及管理法》現行法已修正為《氣候變遷因應法》（民國 112 年公布施行），主管機關原「行政院環境保護署」與「行政院農業委員會」現行法亦已分別改制為「環境部」與「農業部」，解題仍以命題當年體系為論述基底。

2. 核心概念矩陣：

• 空間布局層次：「以複合利用為導向」、「避開敏感區位」、「強化輸配電網廊道整合」。
• 分區管制層次：「農為本、電為輔」、「一地多用／地表維持實質經營」、「環境與社會檢核機制（環社檢核）」。
• 園區治理層次：「生態工業園區（EIP）」、「循環經濟與能資源鏈結」、「智慧微電網與儲能系統」。

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解題方法

本題為標準的政策結合土地法規之申論題，採用「政策脈絡 $\rightarrow$ 空間指導策略 $\rightarrow$ 土地管制原則 $\rightarrow$ 園區治理措施」之層次開展解題：

1. 第一子題（國土計畫能源供給策略）：從《全國國土計畫》部門空間發展策略切入，由「發展導向（複合利用）」、「區位引導（敏感避讓）」與「配套設施（輸配電系統整合）」三個維度作答。
2. 第二子題（國土保育區與農發區之設施設置原則）：分別針對兩大功能分區之本質屬性剖析。國土保育地區強調「保育優先、嚴格限制、低衝擊開發」；農業發展地區強調「農地農用、維護糧食安全、附屬複合、除役復原」。
3. 第三子題（製造業產業園區淨零治理措施）：從「能源供給與管理」、「資源循環與共生」、「土地配置與建築規範」、「招商行政與減碳機制」四個實務操作面提出具體治理方案。

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選項分析

本題為申論題，非選擇題，無個別選項。評分給分標準與作答層次對比如下：

• 層次一（能源供給策略）：僅寫出「多蓋太陽能與風力」者難以取得高分；必須精準點出國土計畫的「複合型利用（如屋頂、漁電共生、水庫滯洪池）」、「引導劣地優先（如嚴重地層下陷區、受污染農地）」與「電網儲能設施廊道規劃」。
• 層次二（分區管制原則）：切忌混為一談。國土保育區應著重在「環境敏感度限制」與「避免不可逆破壞」；農業發展地區核心在於「農為本、電為輔」及「維持法定農漁產量標準（如產量達常態七成以上）」。
• 層次三（產業園區治理）：若僅回答「種樹、宣導節電」屬空泛回答；高分關鍵在於導入「生態工業園區（EIP）循環能資源利用」、「智慧微電網與儲能」、「廠房屋頂綠能標準」及「綠色招商審查標準」。

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解題技巧

1. 三段式破題與論述：依題意精準劃分三大部分，標題直接呼應題目問句，利於閱卷委員快速辨認給分點。
2. 掌握政策專有名詞：適度帶出「環境與社會檢核」、「農為本、電為輔」、「生態工業園區（EIP）」、「智慧微電網」等關鍵字，展現專業政策素養。
3. 邏輯串聯技巧：將淨零碳排（減碳）與土地使用管制（空間秩序）結合，論述的核心在於「再生能源發展不能凌駕於國土保育與糧食安全之上」。

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【答案】

一、當前國土計畫對於能源供給之空間策略

配合 2050 淨零排放路徑及能源轉型政策，《全國國土計畫》將能源設施列為公用事業部門空間發展重點，其供給策略如下：

核心觀念

本題為民國 111 年地方政府特務人員考試（三等・地政類科）「土地政策」之經典題型，核心命題範圍涵蓋「都市再開發法制比較」與「土地經濟學／制度經濟學理論」，主要涉及以下法規與理論基礎（以命題當年民國 111 年法規為準）：

1. 法制規範依據：

• 《都市更新條例》（民國 87 年制定，民國 108 年全面通盤修正）：採「多數決」與「公權力介入（權利變換與代為拆遷）」，著眼於較大面積之都市結構改善與公共利益。
• 《都市危險及老舊建築物加速重建條例》（民國 106 年制定，簡稱《危老條例》）：採「百分之百全體同意」之契約協議合建機制，免除繁瑣審議，著眼於快速排除耐震危險與老舊建物之公共安全隱患。（註：現行危老條例後續就時程與規模容積獎勵銜接機制略有修正，惟母法核心架構與此題解答一致）。

2. 土地經濟與產權理論：

• 土地合併（Land Assembly）與敲竹槓／釘子戶問題（Holdout Problem）：土地細分後重新整合涉及壟斷勒索與策略性談判。
• 反公地悲劇（Tragedy of the Anticommons）：產權過度碎片化，各共有人均握有實質否決權，導致資源無法有效利用。
• 交易成本理論（Transaction Cost Theory）：資訊搜尋、合約談判與履行監督成本過鉅阻礙市場交易。
• 集體行動困境（Logic of Collective Action）：搭便車問題（Free-rider Problem）與私人利益衝突。

3. 市場失靈（Market Failure）：

• 外部性（防災與環境衛生之負外部性）、公共財不足（公共設施缺乏與公共安全維護難度高）、資源配置次佳化（空間機能劣化與都市空洞化）。

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解題方法

本題包含三大設問，答題應採取「法制對比 $\to$ 經濟學機轉剖析 $\to$ 政策與社會外部性評估」的三段式論述：

1. 制度比較維度：從「基地規模與門檻」、「產權整合比例」、「審議行政程序」、「產權處分與公權力介入」、「容積獎勵與賦稅優惠」等五大實質執行面向進行對照，點出「危老走合建輕軌、都更走計畫重軌」的本質差異。
2. 無效率成因剖析：從制度經濟學與產權理論切入，嚴謹列舉導致「土地合併缺乏效率」之關鍵結構性因素（如釘子戶敲竹槓、交易成本、反公地悲劇、資訊不對稱與主觀稟賦效應）。
3. 市場失靈衍生問題論述：銜接福利經濟學與都市政策視角，由「公共安全與防災機能」、「土地空間資源配置」、「產權鎖死與都市蔓延」、「社會空間不均」等層面完整推導其外部負面影響。

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選項分析

本題為國家考試申論題，並非選擇題型，故無選項分析。各子題之評分爭點與答題架構詳見下方【答案】。

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解題技巧

1. 表格化對比法：第一小題比較「都市更新」與「危老重建」時，以表格或條列並列方式呈現，能讓閱卷委員一眼洞悉考生對法規體系的掌握度。
2. 學理術語包裝法：回答土地合併無效率時，切忌僅以口語化的「整合很難、地主很貪心」描述，必須精準帶入專業術語，如「敲竹槓問題（Holdout Problem）」、「反公地悲劇（Tragedy of the Anticommons）」、「資訊不對稱（Information Asymmetry）」、「稟賦效應（Endowment Effect）」，方能取得高分。
3. 推導連貫性檢核：第二小題（無效率因素）為「因」，第三小題（市場失靈衍生問題）為「果」，第三小題的推導應與第二小題緊密扣合，展現土地政策評估的因果邏輯鏈。

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【答案】

一、都市更新條例與危老條例在重建執行過程之差異

以命題當年（民國 111 年）法規為準，兩者在重建執行過程中的核心差異歸納如下：

比較項目	都市更新條例（都更重建）	都市危險及老舊建築物加速重建條例（危老重建）
適用對象與規模	須位於「都市更新地區」或符合自治法規門檻劃定之「都市更新單元」；通常具最小基地規模限制（如 $500\text{ m}^2$ 或 $1,000\text{ m}^2$）。	都市計畫範圍內非歷史建築之危險或老舊合法建物（須經耐震評估）；無最小基地面積限制，一棟或一筆土地即可辦理。
同意門檻	採多數決機制：依劃定類型不同，需達所有權人數與土地／建物面積之 $1/2$、$2/3$、$3/4$ 或 $4/5$ 以上同意即可推動。	採絕對一致決機制：必須取得全體土地及合法建築物所有權人（$100\%$）一致同意。