109 地方特考三等 地政 土地政策 考古題詳解

核心觀念

本題考《國土計畫法》鼓勵城鄉集約發展的政策理念，以及集約發展對氣候變遷、地方財政與農地保護的影響。答題時可先說明「集約發展」的意義，再逐項說明它如何改變土地利用型態，並連結到三項政策效果。

集約發展是將人口、住宅、產業及公共設施優先配置於既有城鄉發展地區或已具備基礎設施的地區，提升土地使用效率，並避免低密度、零星且向外擴張的發展。它與成長管理相互配合：依自然環境容受力、公共設施服務水準及財務成本，管理城鄉發展的總量、型態、區位與時程。

以命題當年（民國 109 年）法規為準，《國土計畫法》第 6 條第 6 款規定，城鄉發展地區應以「集約發展、成長管理」為原則，以創造寧適和諧的生活環境、有效率的生產環境，並確保完整的配套公共設施。同條第 5 款則以確保糧食安全為農業發展地區的原則，並要求保護重要農業生產環境及基礎設施、避免零星發展。該法第 3 條第 8 款所定「成長管理」，則強調兼顧永續發展、環境品質、經濟發展、社會公平、公共設施服務與財務成本。

理念與解題方法

集約發展背後的核心理念，是以永續發展與成長管理引導有限土地資源的合理配置，避免都市蔓延與無計畫開發。它同時追求土地利用效率、環境承載能力、公共設施服務效率及社會公平，並透過集中配置發展需求，保留具有生態、農業或防災功能的土地。

解題時，先抓住「集中發展、抑制蔓延」這組因果關係，再分別推導三項影響：

1. 發展集中、縮短通勤與服務距離，連結氣候變遷。
2. 公共設施集中服務、降低重複建設與維護成本，連結地方財政。
3. 減少向外擴張與零星使用，保留連續農業生產空間，連結農地保護。

對氣候變遷的影響

集約發展可減少都市向外蔓延，降低居住、就業與公共服務彼此分散造成的長距離移動。若發展地區能結合大眾運輸、步行及自行車路網，可降低私人運具依賴及交通能源消耗，進而減少溫室氣體排放。

它也有助於節制新增建築、道路及公共設施所需的能源與材料，避免開發擴及農地、森林或其他具碳匯功能的土地。若配合綠地、水系與透水空間規劃，還可增加滯洪、降溫及調適能力，回應強降雨與都市熱島等氣候風險。

因此，集約發展同時具有減緩與調適效果：前者是減少能源使用與排放，後者是透過保留綠地、水系及安全空間提高環境韌性。其效果仍取決於交通與公共空間規劃；單純提高建築密度，並不必然達到減碳或防災目的。

核心觀念

本題考查區段徵收的公益性、必要性、土地使用規劃與開發財務，以及抵價地比例是否兼顧原土地所有權人權益、公共設施需求與土地開發成本。

區段徵收是政府為新都市開發、舊都市更新、公共事業需要或其他法定目的，對一定區域內土地一併徵收、重新規劃整理，再將部分土地分配予原土地所有權人，並以剩餘土地處分收益支應開發費用的整體開發方式。它能取得公共設施用地、促進土地整體利用，但若缺乏土地需求與公益性評估，也可能成為藉開發取得財源或擴張都市的工具，造成不當變更、土地閒置及住宅供給過剩。

**法規基準：以命題當年（民國 109 年）法規為準。**依當時《土地徵收條例》第 39 條，區段徵收之抵價地總面積以徵收總面積 50% 為原則；因情況特殊，經上級主管機關核准者，得不受該比例限制。土地曾經農地重劃者，抵價地比例不得少於 45%。實務上常見的 40% 是法定下限，不是法定原則。此一法定比例架構於現行法規仍須依條文及個案條件判斷；本題作答應以命題當年規定為準。

解題方法

題目分成兩個層次作答：

1. 先處理地方政府的用地政策：從「公共設施需求是否真實、土地變更是否必要、住宅供給是否合理、開發是否合乎永續與公平」提出建議。
2. 再評論抵價地比例：先辨明「50% 原則、40% 下限」的法規關係，再分別說明提高或降低比例對地主、政府財務及公共利益的影響，最後提出個案化決定原則。

如此作答可避免把區段徵收簡化成籌措建設財源的工具，也能指出 40% 不應被機械地當成固定配回比例。

地方政府用地政策建議

一、先證明公共設施需求與區段徵收必要性

地方政府應先盤點人口、產業、交通、公共服務及既有土地利用情形，評估公共設施的實際需求、服務範圍與興建時程。若需求可由既有公有土地、都市計畫內閒置土地、公共設施用地多目標使用或其他取得方式滿足，就不宜逕以區段徵收大幅擴張開發範圍。

區段徵收涉及土地所有權剝奪，應符合公益性與必要性，並比較替代方案、徵收範圍及對人民權益的影響，避免以取得公共設施用地之名，實際上主要增加可建築土地或取得財務收益。

二、以整體國土及都市計畫為基礎，避免不當變更

土地使用變更應配合國土計畫、都市計畫及地方發展需求，說明變更的公共利益、服務人口及環境承載能力。應審慎檢討農業區、保護區及生態敏感地的變更，避免切割零碎變更、浮編都市發展用地，或因預期地價上漲而誘發土地炒作。

三、以實際需求控制住宅用地供給

住宅用地規模應依人口成長、戶數需求、空屋與閒置土地、既有住宅用地供給及建築市場情形估算，不應只看開發財務可行性。若住宅供給已充足，應縮小開發範圍、分期辦理，或調整土地使用配置，避免開發完成後土地長期閒置、公共設施使用率偏低。

四、強化開發財務與土地處分透明度

開發前應公開工程費、拆遷補償、安置成本、公共設施用地需求、抵價地分配及剩餘土地處分方式，並以合理估價與公開程序辦理土地標售、標租或其他處分。開發收益應回歸公共建設及開發成本，不應以土地處分收入作為擴張開發的主要理由。

五、納入環境、交通及社會影響評估

核心觀念

本題考查地方創生政策的政策成因，以及土地政策如何提供地方產業、人口與生活環境所需的空間條件。地方創生不是單純招商或建設，而是以地方特色與在地資源為基礎，結合產業發展、就業機會、人口回流及生活環境改善，促進地方持續發展。

依民國 109 年的政策背景，政府推動地方創生，主要是為回應人口持續減少與高齡化、青年外移、城鄉發展失衡、地方產業衰退及區域發展不均等問題。土地政策的角色，是妥善配置與活化土地資源，讓地方創生的產業與生活需求能在適當地點落實。

**法規時點：以命題當年（民國 109 年）法規為準。**本題重點在政策論述，未要求特定條文；作答時可援引當時有效的土地法、都市計畫法、區域計畫法、農村再生條例及國土計畫法等制度。相關法規其後如有修正，仍應依本題指定的命題年度說明。

解題方法

採「為何推動—土地政策如何協助」兩段式作答：

1. 先說明地方創生要處理的人口、產業與區域發展問題。
2. 再把土地政策對應到這些問題：提供產業空間、活化閒置資產、改善聚落與公共設施、維護地方資源，並以合宜的土地使用制度支持在地發展。

作答時應交代政策措施與地方創生目標的因果關係，不能只列土地工具名稱。

一、政府推動地方創生政策的原因

（一）因應人口減少與高齡化

部分地方人口持續流失，出生人口下降，人口結構趨於高齡化，造成勞動力不足、學校與生活服務需求改變，也使地方公共服務的維持更加困難。地方創生透過改善就業與生活條件，提升居民留在地方生活的意願。

（二）減緩青年外移與地方人才流失

地方就業機會有限，青年常往都市求學、工作，導致地方缺乏創業者、技術人才與接班人。政府推動地方創生，藉由發展在地產業與創造工作機會，鼓勵青年返鄉、留鄉或移居地方。

（三）改善城鄉發展失衡與區域不均

人口、產業及資源長期集中於都會區，部分地方則面臨產業衰退、公共設施不足及發展機會減少。地方創生重視區域均衡發展，讓不同地方能依其條件發展，而非採取單一的都市發展模式。

（四）活化地方產業與特色資源

農業、漁業、傳統產業、文化資產、自然景觀及地方知識，都是地方發展的重要基礎。地方創生要將這些資源轉化為具持續性的產業與就業機會，增加地方收入，並避免地方特色因人口流失而消失。

二、協助地方創生的土地政策

（一）透過土地使用規劃，引導地方特色發展

依地方人口、產業與環境條件檢討土地使用規劃，使產業發展、居住、公共設施及環境保育彼此配合。對地方有需求的產業或服務，應在符合安全、環境與公共利益的前提下，提供合宜的土地使用空間，減少規劃與實際需求脫節。

**作用：**土地使用規劃提供地方發展的空間秩序，讓產業可以落地，同時降低無計畫開發對環境與生活品質的影響。

（二）活化閒置土地與建物，降低創業及進駐門檻

核心觀念

本題考查「容積移轉」與「都市更新容積獎勵」如何在促進土地保存、更新與開發的同時，影響都市整體規劃及公共利益。兩者都會增加接受基地或更新基地可興建的樓地板面積，但制度目的不同：

• 容積移轉：將送出基地未使用的容積，移轉至接受基地使用。送出基地常見於公共設施保留地、古蹟保存用地等；政策目的在保存土地、取得公共設施用地或維護文化資產。
• 都市更新容積獎勵：為鼓勵都市更新事業，依更新事業內容、公共設施改善、環境品質提升等項目，增加更新基地可建築容積。

以命題當年（民國 109 年）法規為準，都市計畫容積移轉的基本原則，依《都市計畫容積移轉實施辦法》辦理；都市更新容積獎勵依當時《都市更新條例》第 65 條及《都市更新建築容積獎勵辦法》辦理。當時都市更新獎勵後的建築容積有法定上限，並受都市計畫法施行細則等規定限制。相關法規後續已有修正，作答仍以命題當年規定為準。

解題方法

依題目要求的四個面向分段分析，並在各面向同時說明政策效益與可能負面效果。作答重點是指出：增加容積並非單純增加建築樓地板面積，而會連動改變人口、交通、公共設施需求、景觀及土地市場。

影響分析

一、都市景觀

容積移轉與都市更新容積獎勵可促進老舊建築更新，改善建築安全與街廓環境；移轉制度也能在適當規劃下，將開發壓力由需保存的基地導向較適合發展的接受基地。

但若增加容積未與都市計畫原先設定的發展強度相配合，建築量體、高度及密度可能超出周邊環境尺度，造成天際線不協調、街廓壓迫、日照減少或景觀品質下降。接受基地若過度集中，亦可能形成局部高密度開發，破壞都市計畫的整體性。

二、環境品質

都市更新可改善老舊建築、巷道及公共空間，並有機會透過獎勵項目促成綠化、開放空間或公共設施改善。容積移轉若妥善選擇接受基地，也可避免在應保存的土地上直接興建建築物。

然而，新增樓地板面積會帶入更多人口與活動，增加交通、停車、污水、垃圾及公共設施負荷。若接受基地的道路容量、交通條件及環境容受力不足，可能降低居住品質、增加噪音與交通壅塞，並使周邊居民承受新增開發成本。若獎勵容積與實際公共利益沒有相當連結，也容易形成「獲得更多開發量，公共環境卻未同步改善」的結果。